一、擴權升格：雲南旅遊行政管理體制改革的主要模式
旅遊產業這種特有的綜合性和聯動性要求其必須進行一攬子管理。筆者根據「擴權升格」的深度廣度要求，將雲南旅遊管理體制改革模式分為三種：一是部分擴權、地位不變。在傳統旅遊局職能的基礎上，結合地方特色和旅遊發展需要，旅遊與風景、商貿、體育、文化、園林等部分職能融合的行政管理模式。例如，騰衝縣將全縣翡翠和旅遊計程車管理職能以及對賓館酒店、餐飲行業的規劃建設審核職能全部劃歸旅遊局，明確要求全縣投入實施的工農業項目必須徵求旅遊局意見，充分體現了全縣經濟社會圍繞旅遊產業發展的思路和理念。二是部分擴權、地位升級。除擴大了職能範圍以外，上下級旅遊局之間形成領導關係。例如，西雙版納州三個縣市探索實行垂直管理的新模式，縣市旅遊局局長兼任州旅遊局黨組成員，縣市旅遊局局長的任命，由州旅遊局和縣委組織部共同考察後，由州旅遊局黨組直接任命。三是全方位擴權、地位升級。在保留或撤銷傳統旅遊局的基礎上，成立級別更高的、整合各部門功能的旅遊委員會模式。國內成立的各種旅遊委員會有如下幾種性質：①議事機構，如桂林市保留旅遊局，另外成立行政級別更高、成員單位更多、管理範圍更廣的旅遊產業發展指導委員會，下設辦公室，為常設機構，直接對市委、市政府負責；②半實質執行機構，如杭州在原有旅遊局職能的基礎上成立旅遊委員會，賦予了旅遊主管部門對園林文物、貿易、工商、旅遊度假區、商業資產公司、旅遊集團、西湖博覽會辦公室等機構的協調功能、風景區管理職能、資源整合功能；③實體性機構，如上海組建了中共上海市旅遊事業工作委員會和上海市旅遊事業管理委員會，政府下轄的旅遊局、商業局、交通辦、園林局和新亞集團等單位，均為旅管會成員，上海市副市長兼任旅管會主任，旅遊局和各相關局的負責人任副主任或委員等。雲南學習借鑑了上述省市的經驗做法，在省級層面，根據旅遊業產業鏈長、涉及面廣、統籌協調工作量大的產業特性，積極開展旅遊行政管理機制改革創新並取得重大歷史性突破，實現了三次大的飛躍。2013年2月，雲南省旅遊局正式更名為雲南省旅遊發展委員會，標誌著雲南旅遊行政管理體制改革邁出了關鍵的一步；2013年8份，省委正式任命配備了10個部門的兼職副主任，標誌著省旅發委由一個單一的經濟職能部門轉變為一個綜合協調部門；2014年6月份，中編辦正式批准同意省旅發委成為政府組成部門，標誌著旅遊業在雲南省經濟社會發展中的地位和作用得到進一步認可和強化。在州市層面，昆明、大理、迪慶、普洱、紅河、玉溪、版納7個州市參照省里的作法，從強化旅遊行政管理部門的綜合協調和服務職能出發先後組建了旅發委。除雲南，北京市、海南省、江西省也相繼完成了這一過程。如2009年，海南省在全國率先成立實體性的「旅遊發展委員會」，並列入省政府25個組成部門之一，而且在政府組成部門的排序上居顯著位置。雲南、海南旅發委作為省政府組成部門，可以參加政府全體會議並進行表決，而傳統旅遊局作為政府直屬機構，其負責人只能在涉及本部門事項的會議時才能列席。另外，組成部門的一把手是由政府主要領導提名、同級人大通過任命，而直屬機構的負責人則由政府直接任命。顯然，這種改革要比非實質性的、協調性的旅遊產業發展指導委員會、旅遊事業管理委員會在權力方面有了更高的提升。
二、旅遊行政管理體制改革的本質：權力運作與旅遊建構
中國政治體系內在結構特點是：政黨居於中心位置，由內向外依次是行政系統、人大系統、司法系統，構成一個同心圓。黨的組織對各種權力機構的滲透和有效控制，使中國政治系統中各個部分具有高度的同構性和重疊性，而雲南推進的旅遊行政管理體制改革就是在保持同構性的基礎上增加一定的自主性，通過「擴權升格」提升自己在權力場中的相對位置，由邊緣走向主流。第一，旅遊管理體制的「擴權升格」與當地旅遊業的主導地位、國家政策導向有著重要關聯。旅遊在權力場的重要性由其在地方政府業務流程中的重要性而決定，如旅遊一把手工程、旅遊強縣/市/省，並隨著國家的經濟體制、行政體制、社會體制的發展變化而變化。例如，2010年初，海南省正式獲批成為海南國際旅遊島，並上升至國家戰略層面，對於海南這樣一個旅遊經濟特區來講，其管理機制的設置自然應凸顯出旅遊業對區域發展的統領地位。雲南作為旅遊資源大省，其旅遊管理體制改革同樣直接受益於這一時代變遷：歷屆省委省政府都高度重視旅遊業的發展，始終堅持把它作為支柱產業加以培育，近幾年又確立了「旅遊強省」的目標和思路，加上一直推進的旅遊綜合改革試點工作和黨的十八屆三中全會做出的全面深化改革的決定，為雲南旅遊行政管理體制改革提供了助力。第二，旅遊管理部門利用種種策略來捍衛或提升他們在權力場中的位置，並強加一種對自身所擁有的資本最為有利的等級化原則。例如，與其他省份不同，雲南旅發委還牢牢掌握著財政大權，省旅遊發展資金在現有每年2億元的基礎上，從2013年起每年再增加1億元，到2017年達到7億元；旅遊宣傳促銷經費在現有2000萬元的基礎上，從2013年起每年增加1000萬元，到2017年達到7000萬元，各地州市縣的旅遊總體規劃、十三五旅遊規劃、旅遊城市綜合體規劃、智慧旅遊等費用都需要到省旅發委申請，而這些資金的審批、下放和核查都由省旅發委監控，這有利於由上到下、由省級到州市逐步推進基層旅遊管理體制改革。第三，長期存在於權力場內的規則是以重複博弈的方式進行的，而博弈規則是由參與人策略互動內生的，存在於參與人的意識之中，也是可自我實施的，這使得旅遊管理體制改革面臨很多障礙。例如，雲南省旅發委地位的提升在體制創新上邁出了重要一步，但「權責統一、精簡高效」的旅遊統籌協調工作機制和「統一規劃、統一開發、統一保護、統一管理」的旅遊產業區域發展的運行機制尚未真正建立，職能分散、審批程序複雜、多頭管理的情況依然突出，旅遊發展委員會的綜合協調職能未能得到很好的發揮，權力爭奪而導致其他部門在工作配合上存在陽奉陰違的現象。第四，從行業層面來講，政府行政管理並不是旅遊業管理的唯一手段。雲南旅遊業需要規範的行業制度和行業標準，這需要通過多層次的管理網絡體系來制定，不能單純的依靠旅遊管理部門。西方國家的行業協會是在市場推動下，同業經營者基於共同利益的需要實行聯合的組織，絕大多數企業都是相關行業協會的會員。而雲南目前的行業協會大都是在政府的主導下成立的，旅遊協會實屬政府的附屬機構，因此加入的企業也是十分有限。要發揮行業協會的作用，就必須加快市場化的改革步伐，行業協會與行政機構脫鈎，實行自收自支，政府應逐漸的將一些權限如資格考試與培訓、旅遊標準化工作等授權給協會。我國香港的旅遊業由香港旅遊協會按照市場經濟的原則進行管理，旅協理事會的委員一半由政府委任，一半由會員推選，既有行業自律，又有政府權威，香港旅遊協會因其卓有成效的管理被譽為全球最成功的旅遊業主管機構之一，對雲南下一步的旅遊管理體制改革也有一定的參考價值和啟示作用。
三、結論
在全國旅遊業發展過程中，由於資源和能力的不同，各旅遊主管部門仍然扮演著差異化的組織角色。旅遊業不同於其他產業，某些特殊的專業知識或管理訣竅，很難具體化，又多半與組織融為一體，轉移困難且無法通過市場交易獲得。因此，這導致某些結合於區位專有知識的旅遊管理部門，雖然和其他地區的旅遊部門處於同一層次，但由於區位和產業優勢不同，於是獲得較高的地位。另外，在這種旅遊活動的區域分工中，旅遊管理部門由於所從事旅遊的複雜程度、旅遊市場對地方經濟貢獻的重要程度並不一致，導致在同一層次的部門中，當一部門的利益在政府高一層次的決策機構充分表現出來的時候，該部門比其他同一層次的部門具有更高的位置。該位置的核心性與否導致旅遊管理部門對權力場內的其他成員的行為影響和控制能力的不同，其執行功能被替代的程度也不同，雲南旅遊管理體制改革由此實現了質的提升。需要指出的是，現行的雲南旅遊管理體制還是一種典型的政府主導型，權利過大且缺乏制約；旅遊行政管理體制改革走向更是主要取決於一把手的組織與決策能力、旅遊對權力場的貢獻程度。在市場經濟體制下的政府在旅遊管理過程中也應遵循市場法則，轉變過去過多干預旅遊經濟及旅遊市場的行為，要將政府職能轉變到宏觀調控、市場監督、社會管理和公共服務方面來，從「全能政府」向「有限政府」、「管制型政府」向「服務型政府」轉變。
作者：秦岩 代志鵬 單位：雲南民族大學
旅遊產業這種特有的綜合性和聯動性要求其必須進行一攬子管理。筆者根據「擴權升格」的深度廣度要求，將雲南旅遊管理體制改革模式分為三種：一是部分擴權、地位不變。在傳統旅遊局職能的基礎上，結合地方特色和旅遊發展需要，旅遊與風景、商貿、體育、文化、園林等部分職能融合的行政管理模式。例如，騰衝縣將全縣翡翠和旅遊計程車管理職能以及對賓館酒店、餐飲行業的規劃建設審核職能全部劃歸旅遊局，明確要求全縣投入實施的工農業項目必須徵求旅遊局意見，充分體現了全縣經濟社會圍繞旅遊產業發展的思路和理念。二是部分擴權、地位升級。除擴大了職能範圍以外，上下級旅遊局之間形成領導關係。例如，西雙版納州三個縣市探索實行垂直管理的新模式，縣市旅遊局局長兼任州旅遊局黨組成員，縣市旅遊局局長的任命，由州旅遊局和縣委組織部共同考察後，由州旅遊局黨組直接任命。三是全方位擴權、地位升級。在保留或撤銷傳統旅遊局的基礎上，成立級別更高的、整合各部門功能的旅遊委員會模式。國內成立的各種旅遊委員會有如下幾種性質：①議事機構，如桂林市保留旅遊局，另外成立行政級別更高、成員單位更多、管理範圍更廣的旅遊產業發展指導委員會，下設辦公室，為常設機構，直接對市委、市政府負責；②半實質執行機構，如杭州在原有旅遊局職能的基礎上成立旅遊委員會，賦予了旅遊主管部門對園林文物、貿易、工商、旅遊度假區、商業資產公司、旅遊集團、西湖博覽會辦公室等機構的協調功能、風景區管理職能、資源整合功能；③實體性機構，如上海組建了中共上海市旅遊事業工作委員會和上海市旅遊事業管理委員會，政府下轄的旅遊局、商業局、交通辦、園林局和新亞集團等單位，均為旅管會成員，上海市副市長兼任旅管會主任，旅遊局和各相關局的負責人任副主任或委員等。雲南學習借鑑了上述省市的經驗做法，在省級層面，根據旅遊業產業鏈長、涉及面廣、統籌協調工作量大的產業特性，積極開展旅遊行政管理機制改革創新並取得重大歷史性突破，實現了三次大的飛躍。2013年2月，雲南省旅遊局正式更名為雲南省旅遊發展委員會，標誌著雲南旅遊行政管理體制改革邁出了關鍵的一步；2013年8份，省委正式任命配備了10個部門的兼職副主任，標誌著省旅發委由一個單一的經濟職能部門轉變為一個綜合協調部門；2014年6月份，中編辦正式批准同意省旅發委成為政府組成部門，標誌著旅遊業在雲南省經濟社會發展中的地位和作用得到進一步認可和強化。在州市層面，昆明、大理、迪慶、普洱、紅河、玉溪、版納7個州市參照省里的作法，從強化旅遊行政管理部門的綜合協調和服務職能出發先後組建了旅發委。除雲南，北京市、海南省、江西省也相繼完成了這一過程。如2009年，海南省在全國率先成立實體性的「旅遊發展委員會」，並列入省政府25個組成部門之一，而且在政府組成部門的排序上居顯著位置。雲南、海南旅發委作為省政府組成部門，可以參加政府全體會議並進行表決，而傳統旅遊局作為政府直屬機構，其負責人只能在涉及本部門事項的會議時才能列席。另外，組成部門的一把手是由政府主要領導提名、同級人大通過任命，而直屬機構的負責人則由政府直接任命。顯然，這種改革要比非實質性的、協調性的旅遊產業發展指導委員會、旅遊事業管理委員會在權力方面有了更高的提升。
二、旅遊行政管理體制改革的本質：權力運作與旅遊建構
中國政治體系內在結構特點是：政黨居於中心位置，由內向外依次是行政系統、人大系統、司法系統，構成一個同心圓。黨的組織對各種權力機構的滲透和有效控制，使中國政治系統中各個部分具有高度的同構性和重疊性，而雲南推進的旅遊行政管理體制改革就是在保持同構性的基礎上增加一定的自主性，通過「擴權升格」提升自己在權力場中的相對位置，由邊緣走向主流。第一，旅遊管理體制的「擴權升格」與當地旅遊業的主導地位、國家政策導向有著重要關聯。旅遊在權力場的重要性由其在地方政府業務流程中的重要性而決定，如旅遊一把手工程、旅遊強縣/市/省，並隨著國家的經濟體制、行政體制、社會體制的發展變化而變化。例如，2010年初，海南省正式獲批成為海南國際旅遊島，並上升至國家戰略層面，對於海南這樣一個旅遊經濟特區來講，其管理機制的設置自然應凸顯出旅遊業對區域發展的統領地位。雲南作為旅遊資源大省，其旅遊管理體制改革同樣直接受益於這一時代變遷：歷屆省委省政府都高度重視旅遊業的發展，始終堅持把它作為支柱產業加以培育，近幾年又確立了「旅遊強省」的目標和思路，加上一直推進的旅遊綜合改革試點工作和黨的十八屆三中全會做出的全面深化改革的決定，為雲南旅遊行政管理體制改革提供了助力。第二，旅遊管理部門利用種種策略來捍衛或提升他們在權力場中的位置，並強加一種對自身所擁有的資本最為有利的等級化原則。例如，與其他省份不同，雲南旅發委還牢牢掌握著財政大權，省旅遊發展資金在現有每年2億元的基礎上，從2013年起每年再增加1億元，到2017年達到7億元；旅遊宣傳促銷經費在現有2000萬元的基礎上，從2013年起每年增加1000萬元，到2017年達到7000萬元，各地州市縣的旅遊總體規劃、十三五旅遊規劃、旅遊城市綜合體規劃、智慧旅遊等費用都需要到省旅發委申請，而這些資金的審批、下放和核查都由省旅發委監控，這有利於由上到下、由省級到州市逐步推進基層旅遊管理體制改革。第三，長期存在於權力場內的規則是以重複博弈的方式進行的，而博弈規則是由參與人策略互動內生的，存在於參與人的意識之中，也是可自我實施的，這使得旅遊管理體制改革面臨很多障礙。例如，雲南省旅發委地位的提升在體制創新上邁出了重要一步，但「權責統一、精簡高效」的旅遊統籌協調工作機制和「統一規劃、統一開發、統一保護、統一管理」的旅遊產業區域發展的運行機制尚未真正建立，職能分散、審批程序複雜、多頭管理的情況依然突出，旅遊發展委員會的綜合協調職能未能得到很好的發揮，權力爭奪而導致其他部門在工作配合上存在陽奉陰違的現象。第四，從行業層面來講，政府行政管理並不是旅遊業管理的唯一手段。雲南旅遊業需要規範的行業制度和行業標準，這需要通過多層次的管理網絡體系來制定，不能單純的依靠旅遊管理部門。西方國家的行業協會是在市場推動下，同業經營者基於共同利益的需要實行聯合的組織，絕大多數企業都是相關行業協會的會員。而雲南目前的行業協會大都是在政府的主導下成立的，旅遊協會實屬政府的附屬機構，因此加入的企業也是十分有限。要發揮行業協會的作用，就必須加快市場化的改革步伐，行業協會與行政機構脫鈎，實行自收自支，政府應逐漸的將一些權限如資格考試與培訓、旅遊標準化工作等授權給協會。我國香港的旅遊業由香港旅遊協會按照市場經濟的原則進行管理，旅協理事會的委員一半由政府委任，一半由會員推選，既有行業自律，又有政府權威，香港旅遊協會因其卓有成效的管理被譽為全球最成功的旅遊業主管機構之一，對雲南下一步的旅遊管理體制改革也有一定的參考價值和啟示作用。
三、結論
在全國旅遊業發展過程中，由於資源和能力的不同，各旅遊主管部門仍然扮演著差異化的組織角色。旅遊業不同於其他產業，某些特殊的專業知識或管理訣竅，很難具體化，又多半與組織融為一體，轉移困難且無法通過市場交易獲得。因此，這導致某些結合於區位專有知識的旅遊管理部門，雖然和其他地區的旅遊部門處於同一層次，但由於區位和產業優勢不同，於是獲得較高的地位。另外，在這種旅遊活動的區域分工中，旅遊管理部門由於所從事旅遊的複雜程度、旅遊市場對地方經濟貢獻的重要程度並不一致，導致在同一層次的部門中，當一部門的利益在政府高一層次的決策機構充分表現出來的時候，該部門比其他同一層次的部門具有更高的位置。該位置的核心性與否導致旅遊管理部門對權力場內的其他成員的行為影響和控制能力的不同，其執行功能被替代的程度也不同，雲南旅遊管理體制改革由此實現了質的提升。需要指出的是，現行的雲南旅遊管理體制還是一種典型的政府主導型，權利過大且缺乏制約；旅遊行政管理體制改革走向更是主要取決於一把手的組織與決策能力、旅遊對權力場的貢獻程度。在市場經濟體制下的政府在旅遊管理過程中也應遵循市場法則，轉變過去過多干預旅遊經濟及旅遊市場的行為，要將政府職能轉變到宏觀調控、市場監督、社會管理和公共服務方面來，從「全能政府」向「有限政府」、「管制型政府」向「服務型政府」轉變。
作者：秦岩 代志鵬 單位：雲南民族大學
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