摘 要：統籌城鄉 發展 是在 科學 發展觀指導下的一個新的 歷史 課題，如何為實現城鄉協調發展找到一條正確途徑，是統籌城鄉發展實踐中的關鍵課題。九龍坡區在統籌城鄉綜合配套改革中以產業發展為依託，以土地流轉制度創新為突破口，以提供 社會 保障為基礎，在農民市民化的試點中闖出了一條以「承包地換社保、宅基地換住房」的「陶家模式」，為其他類似地區的統籌城鄉改革提供了可供借鑑的經驗。
關鍵詞：統籌城鄉；農民市民化；政策效益
Abstract：Overall urban and rural development is a historical task with guide of the scientific view of development， which is a key problem to find a way to balance the urban and rural development. The successful experinces from Jiulongpo overall urban and rural development experimental zone can be examples to reralize the historical task，which，regarded as institutional innovation，is called Taojia model，can be concluded as below：the farmers』 urban social security can be exchanged with thEir rural contracted land，and the farmers』 urban housing can be exchanged with their rural house sites when they transformed into urban inhabitants from countryside.
Key words：overall urban and rural development；farmers' transformation into urban inhabitants；policy effect
農民市民化過程是 現代 社會結構變遷的必然趨勢，在農民轉變為城市居民的過程中，存在著許多制度性的障礙，將這些障礙納入社會發展的階段性和 規律 性來考察，它的作用和使命逐漸在今天得到認識上的深化。同樣，破除這些政策上的障礙是推進統籌城鄉發展、實現城鄉共繁榮的必然選擇。九龍坡區作為重慶統籌城鄉發展綜合配套改革的先行示範區，在農民市民化的政策中進行了一些有益的探索，取得了一些基本經驗。
一、農民市民化的相關 理論 和實踐 問題
1.什麼是農民市民化
農民市民化的實質就是城市化，是 農村 人口向城市遷移和集中為特徵的一個長期的歷史過程[1]。它包括兩個方面的 內容 ：一是表現為農村人口的地理位置的轉移和職業的改變以及由此引起的生產與生活方式的演變；二是表現為農村人口向城市人口轉化過程中，逐漸融入城市並不斷被城市生活文明所同化，逐漸縮小乃至消除城鄉生活差別，實現城鄉融合的過程。
2.農民市民化的主要途徑
主要有三種方式：通過農民工進城、通過進入鄉鎮 企業 轉變為市民、通過城市擴張使城市郊區的土地徵用而轉為市民。
3.農民市民化的必要性
吳勝傑：統籌城鄉發展中農民市民化的政策突破可以說，當前農民市民化的思路選擇，既是 經濟 社會發展過程不斷積累深化的必然結果，也是黨和國家的重要 政治 使命。「三農」問題在我國由來已久，已經成為我國現代化建設的基本問題和發展難題。這個問題的解決關係到能否啟動內需、保持經濟又好又快發展、消除二元經濟結構實現社會穩定的國家戰略的實現。農民市民化不僅是長期穩定增加農民收入的政策途徑，還關係到農業現代化及社會轉型的有序推進，更關係到社會穩定和國家長治久安的戰略選擇。
4.農民市民化的主要障礙因素[2]
一是觀念障礙。這種觀念障礙不僅表現在農民身上，尤其表現在城市居民和政府官員身上，對農民市民化沒有從戰略高度認清它的必然趨勢和戰略意義。人們擔心吃苦耐勞的農民進城會「搶城市人的飯碗」而表現出拒絕的心態。更有人擔心農民素質低下，農民進城會帶來 交通 秩序混亂、生活環境質量下降、社會治安惡化等「城市病」而對農民加以心理排斥。二是利益障礙。主要表現在農民身上，在城市郊區，農民種地不交稅，農民獲得了依附土地、保持農民身份的現實利益，既可享受城市文明，又可擁有農民身份利益。表現出「不願市民化」和「不敢市民化」的兩種心態。從農民內心來講，絕大多數是想變成城市人的，但是到城市實現可持續生活的條件並不完全具備，而土地可以提供最基本的生存保障，所以，導致農民與城市保持一種若即若離的矛盾狀態。三是政策制度障礙。30年不變土地承包政策強化了農民的地域身份，而無法與城市居民同等享受最低生活保障、醫療保障、養老保險、住房補貼等政策因素，使農民對城市生活望而生畏。
二、九龍坡區統籌城鄉發展中農民市民化推進總體情況
九龍坡區緊緊抓住統籌城鄉發展先行示範區的歷史機遇，共推出12項配套政策，其中10個是圍繞破除農民市民化的各種障礙來進行的，徹底解開了把農民牢牢束縛在土地上的死結。從九龍坡的實踐來看，農民市民化不是目的，而是手段，真正的目標還是進一步增加農民收入，實現經濟又好又快發展。九龍坡區的農民市民化就是藉助 工業 化的推動，讓農民離開土地和農業生產，進入城鎮從事非農產業，促使其身份、地位、價值觀念及工作方式和生活方式向城市市民轉化。
九龍坡區在推進農民市民化中，根據戶籍的不同設計了相應的鼓勵政策。從區內的農民變市民來看， 目前 效果最好。陶家鎮友愛村和白果村農民變市民272戶，共717人，其中有485人參加了養老保險，已有146人開始領取養老金。目前，全區申請待批准的農民變市民的數量是51人。農民工變市民採取有序推進的辦法，針對本轄區內企業，按繳納稅收、吸納就業等貢獻大小分配農民變市民的指標，由企業推薦區外骨幹農民工家庭就地轉變為城鎮居民戶口。2007年10月24日共有24家企業的145位農民工和28家個體工商戶遞交轉為市民申請。11月3日「重慶首個農民工日」啟動儀式上有20名農民工領到了九龍坡區城鎮居民戶口簿和公有住房鑰匙。到2008年5月止，已有200多名農民工已通過審查，完成戶口和公有住房手續辦理。另外，在九龍坡區有穩定非農收入來源、自願退出原宅基地使用權和土地承包經營權的對口支援三峽庫區雲陽縣移民農戶，也可申請轉變為九龍坡城鎮居民。目前，因諸多相關因素困擾，雲陽農民轉變為九龍坡市民的工作還沒有取得實質性的進展。
三、農民市民化政策突破中應把握的關鍵因素
1.抓住破解農民市民化的核心問題——可持續增加農民收入
在現行的城鄉二元經濟結構下，最有效的資源配置集中在城市，隨著農業 科技 的推廣，增產不增收已經成為農民的思維習慣。投入到土地上的勞力和資本的收益遞減規律表現得尤其充分，依靠農業生產增加農民收入已相當困難，使得農村剩餘勞動力大量轉向城市，但依然對農村保持著一種不離不棄的情結。這種情結來源於對城市生活的擔心，不同身份屬性意味著不一樣的社會地位，在城市落戶卻不能享受與城市居民一樣的生活保障。當農民為城市建設作出貢獻直到他們行動遲緩並慢慢被城市遺忘時，農村成了他們最後的家園。九龍坡區農民市民化政策設計的初衷是依託各鎮中小企業創業園的興起，按照「宅基地換住房、承包地換社保」的思路，將節約出來的集體土地作為項目開發，發展勞動密集型產業，將農村剩餘勞動力轉移出來從事非農產業。在九龍坡陶家鎮調研中，100%的受訪農民對農民變市民政策表示歡迎，農民既可以保留原有土地流轉出去後的租金收益，也可以穩定地獲得企業的工資性收入。
2.妥善解決農民市民化的關鍵因素——穩定獲得土地資本收益
在種地不再承擔農業稅的情況下，農民就是讓土地撂荒也不願意放棄對土地的承包經營權。陶家鎮按照2000年中共中央、國務院出台《關於促進小城鎮健康發展的若干意見》精神，對進鎮落戶的有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意願轉為城鎮戶口，並可保留其承包土地的經營權，也允許依法、自願、有償轉讓。這保證了農民在不種地的情況下，將流轉出去的土地作為資本為自己帶來穩定的收益。陶家鎮將農民自願退出的承包地由鎮土地流轉服務中心統一登記造冊，由各村土地流轉服務站統一管理和經營。在土地沒有被徵收以前農民流轉的土地，由用地單位按田500公斤/畝·年、土400公斤/畝·年普通中等黃谷標準支付土地租金，確保農民在土地流轉後有最基本的收益。同時，為了確保農民變市民人員的利益，陶家鎮擬出台《股份合作社章程》，進行股份制合作社改革，以家庭為單位確定土地股份，將征地補償與土地股份掛鈎，征地補償費因家庭股份而確定，避免因家庭人口的變化導致利益受損或得益而引發的後續矛盾。
3.建立城鄉一元化的戶籍管理體制——身份與城鎮居民同價
無論是九龍坡區內區外，只要是符合農民變市民的人員，均可以按照實際居住地登記為城鎮居民戶口，免除一切城鎮增容費或其他類似費用，並在子女入學方面，可繼續在五年內享受農村義務 教育 「兩免一補」政策。子女參軍轉業可以獲得一筆不菲的安置費或安排就業，還可參加城鎮職工基本養老保險和城鄉合作醫療，享受城鎮居民最低生活保障和廉租房。完全與城鎮居民享受同等待遇，消除了歧視性政策。可以說，農民變市民人員既享受與城鎮居民的各種政治、經濟待遇，又享受中央各項惠農政策。
4.建立覆蓋城鄉的社會保障制度——解除市民化的後顧之憂
一是優惠解決住房問題。陶家鎮為土地具備連片流轉條件的和宅基地被置換出來的農民變市民人員，提供三種住房安置選擇方式：定向劃地安置、貨幣補貼安置、廉租房安置實行。在陶家鎮的實際操作中，對變市民人員實行「拆一還三」的優惠政策。退出宅基地的農民，可在康居村內按人均25㎡、380元/㎡的價格購買住房一套，物管費按每月20元的標準補貼5年。在此基礎上，每戶還可按鎮政府公布的建安成本價，按人均25㎡的面積，超面積部分按建安成本或市場價，再購買住房一套。同時，可優先按成本價購買職工公寓或康居村內的門面，通過房屋出租獲取穩定的收入。目前，已變市民人員全部都選擇的是定向劃地統建安置，他們認為現行的住房安置政策保護了他們的利益，新申請變市民人員也希望在下一步的安置中，執行同樣的政策。二是暢通就業渠道。陶家鎮依託職教中心或企業，已對400多變市民人員進行了1~3個月的免費培訓，目前推薦到企業就近就業已達近100人，每人每月可獲取600元以上的薪金收入。隨著陶家針織城眾多企業的入駐，能容納1萬人的就業空間將確保受培訓人員全部就業。同時，政府搭建平台，提供優惠政策，鼓勵農民發展家庭經濟，引導有條件的群眾從事針織品加工銷售和摩配汽配的一些小零件的生產，鼓勵農民自己當老闆。三是完善社會保障。陶家鎮對男滿60周歲、女滿55周歲的農民變市民人員參加農村基本養老保險，月繳基數為300元，繳費比例為16%，鎮、村、社和個人各承擔8%，只要一次性躉繳4 320元，就可從次月起領取156元的養老金。現已有146人開始領取養老金。同時，農民變市民人員還可根據意願選擇城鄉合作醫療，享受與城市居民一樣的報賬待遇。
在政策的推進中，從課題組調研和採訪的總體情況看，農民對變市民積極性非常高，並期待在以下兩個方面給予進一步完善。一是轉變為城市居民後，在同等參加城鄉合作醫療的情況下，合作醫療的門診費最高報銷從50元降低到30元。部分變市民人員認為，當初政府承諾，變市民後，既享受國家各種惠農政策，也享受城市居民的各種福利，這一點在實際操作中與政府承諾不符。二是對於農村獨生子女家庭的養老保險「退二進三」問題。為降低農村生育率，九龍坡為獨生子女家庭的養老保險給予少繳2%和多予3%的優惠政策，很多家庭因未按時辦理獨生子女證而不能享受這一政策優惠。以上兩個問題陶家鎮正在與相關部門協調並期待得到解決，但從已變市民的反映來看，並不強烈，部分人也覺得轉了身份也應有市民的覺悟，不可能所有好處都占盡。因此，這並未 影響 陶家鎮農民申請變市民的熱情。
關鍵詞：統籌城鄉；農民市民化；政策效益
Abstract：Overall urban and rural development is a historical task with guide of the scientific view of development， which is a key problem to find a way to balance the urban and rural development. The successful experinces from Jiulongpo overall urban and rural development experimental zone can be examples to reralize the historical task，which，regarded as institutional innovation，is called Taojia model，can be concluded as below：the farmers』 urban social security can be exchanged with thEir rural contracted land，and the farmers』 urban housing can be exchanged with their rural house sites when they transformed into urban inhabitants from countryside.
Key words：overall urban and rural development；farmers' transformation into urban inhabitants；policy effect
農民市民化過程是 現代 社會結構變遷的必然趨勢，在農民轉變為城市居民的過程中，存在著許多制度性的障礙，將這些障礙納入社會發展的階段性和 規律 性來考察，它的作用和使命逐漸在今天得到認識上的深化。同樣，破除這些政策上的障礙是推進統籌城鄉發展、實現城鄉共繁榮的必然選擇。九龍坡區作為重慶統籌城鄉發展綜合配套改革的先行示範區，在農民市民化的政策中進行了一些有益的探索，取得了一些基本經驗。
一、農民市民化的相關 理論 和實踐 問題
1.什麼是農民市民化
農民市民化的實質就是城市化，是 農村 人口向城市遷移和集中為特徵的一個長期的歷史過程[1]。它包括兩個方面的 內容 ：一是表現為農村人口的地理位置的轉移和職業的改變以及由此引起的生產與生活方式的演變；二是表現為農村人口向城市人口轉化過程中，逐漸融入城市並不斷被城市生活文明所同化，逐漸縮小乃至消除城鄉生活差別，實現城鄉融合的過程。
2.農民市民化的主要途徑
主要有三種方式：通過農民工進城、通過進入鄉鎮 企業 轉變為市民、通過城市擴張使城市郊區的土地徵用而轉為市民。
3.農民市民化的必要性
吳勝傑：統籌城鄉發展中農民市民化的政策突破可以說，當前農民市民化的思路選擇，既是 經濟 社會發展過程不斷積累深化的必然結果，也是黨和國家的重要 政治 使命。「三農」問題在我國由來已久，已經成為我國現代化建設的基本問題和發展難題。這個問題的解決關係到能否啟動內需、保持經濟又好又快發展、消除二元經濟結構實現社會穩定的國家戰略的實現。農民市民化不僅是長期穩定增加農民收入的政策途徑，還關係到農業現代化及社會轉型的有序推進，更關係到社會穩定和國家長治久安的戰略選擇。
4.農民市民化的主要障礙因素[2]
一是觀念障礙。這種觀念障礙不僅表現在農民身上，尤其表現在城市居民和政府官員身上，對農民市民化沒有從戰略高度認清它的必然趨勢和戰略意義。人們擔心吃苦耐勞的農民進城會「搶城市人的飯碗」而表現出拒絕的心態。更有人擔心農民素質低下，農民進城會帶來 交通 秩序混亂、生活環境質量下降、社會治安惡化等「城市病」而對農民加以心理排斥。二是利益障礙。主要表現在農民身上，在城市郊區，農民種地不交稅，農民獲得了依附土地、保持農民身份的現實利益，既可享受城市文明，又可擁有農民身份利益。表現出「不願市民化」和「不敢市民化」的兩種心態。從農民內心來講，絕大多數是想變成城市人的，但是到城市實現可持續生活的條件並不完全具備，而土地可以提供最基本的生存保障，所以，導致農民與城市保持一種若即若離的矛盾狀態。三是政策制度障礙。30年不變土地承包政策強化了農民的地域身份，而無法與城市居民同等享受最低生活保障、醫療保障、養老保險、住房補貼等政策因素，使農民對城市生活望而生畏。
二、九龍坡區統籌城鄉發展中農民市民化推進總體情況
九龍坡區緊緊抓住統籌城鄉發展先行示範區的歷史機遇，共推出12項配套政策，其中10個是圍繞破除農民市民化的各種障礙來進行的，徹底解開了把農民牢牢束縛在土地上的死結。從九龍坡的實踐來看，農民市民化不是目的，而是手段，真正的目標還是進一步增加農民收入，實現經濟又好又快發展。九龍坡區的農民市民化就是藉助 工業 化的推動，讓農民離開土地和農業生產，進入城鎮從事非農產業，促使其身份、地位、價值觀念及工作方式和生活方式向城市市民轉化。
九龍坡區在推進農民市民化中，根據戶籍的不同設計了相應的鼓勵政策。從區內的農民變市民來看， 目前 效果最好。陶家鎮友愛村和白果村農民變市民272戶，共717人，其中有485人參加了養老保險，已有146人開始領取養老金。目前，全區申請待批准的農民變市民的數量是51人。農民工變市民採取有序推進的辦法，針對本轄區內企業，按繳納稅收、吸納就業等貢獻大小分配農民變市民的指標，由企業推薦區外骨幹農民工家庭就地轉變為城鎮居民戶口。2007年10月24日共有24家企業的145位農民工和28家個體工商戶遞交轉為市民申請。11月3日「重慶首個農民工日」啟動儀式上有20名農民工領到了九龍坡區城鎮居民戶口簿和公有住房鑰匙。到2008年5月止，已有200多名農民工已通過審查，完成戶口和公有住房手續辦理。另外，在九龍坡區有穩定非農收入來源、自願退出原宅基地使用權和土地承包經營權的對口支援三峽庫區雲陽縣移民農戶，也可申請轉變為九龍坡城鎮居民。目前，因諸多相關因素困擾，雲陽農民轉變為九龍坡市民的工作還沒有取得實質性的進展。
三、農民市民化政策突破中應把握的關鍵因素
1.抓住破解農民市民化的核心問題——可持續增加農民收入
在現行的城鄉二元經濟結構下，最有效的資源配置集中在城市，隨著農業 科技 的推廣，增產不增收已經成為農民的思維習慣。投入到土地上的勞力和資本的收益遞減規律表現得尤其充分，依靠農業生產增加農民收入已相當困難，使得農村剩餘勞動力大量轉向城市，但依然對農村保持著一種不離不棄的情結。這種情結來源於對城市生活的擔心，不同身份屬性意味著不一樣的社會地位，在城市落戶卻不能享受與城市居民一樣的生活保障。當農民為城市建設作出貢獻直到他們行動遲緩並慢慢被城市遺忘時，農村成了他們最後的家園。九龍坡區農民市民化政策設計的初衷是依託各鎮中小企業創業園的興起，按照「宅基地換住房、承包地換社保」的思路，將節約出來的集體土地作為項目開發，發展勞動密集型產業，將農村剩餘勞動力轉移出來從事非農產業。在九龍坡陶家鎮調研中，100%的受訪農民對農民變市民政策表示歡迎，農民既可以保留原有土地流轉出去後的租金收益，也可以穩定地獲得企業的工資性收入。
2.妥善解決農民市民化的關鍵因素——穩定獲得土地資本收益
在種地不再承擔農業稅的情況下，農民就是讓土地撂荒也不願意放棄對土地的承包經營權。陶家鎮按照2000年中共中央、國務院出台《關於促進小城鎮健康發展的若干意見》精神，對進鎮落戶的有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意願轉為城鎮戶口，並可保留其承包土地的經營權，也允許依法、自願、有償轉讓。這保證了農民在不種地的情況下，將流轉出去的土地作為資本為自己帶來穩定的收益。陶家鎮將農民自願退出的承包地由鎮土地流轉服務中心統一登記造冊，由各村土地流轉服務站統一管理和經營。在土地沒有被徵收以前農民流轉的土地，由用地單位按田500公斤/畝·年、土400公斤/畝·年普通中等黃谷標準支付土地租金，確保農民在土地流轉後有最基本的收益。同時，為了確保農民變市民人員的利益，陶家鎮擬出台《股份合作社章程》，進行股份制合作社改革，以家庭為單位確定土地股份，將征地補償與土地股份掛鈎，征地補償費因家庭股份而確定，避免因家庭人口的變化導致利益受損或得益而引發的後續矛盾。
3.建立城鄉一元化的戶籍管理體制——身份與城鎮居民同價
無論是九龍坡區內區外，只要是符合農民變市民的人員，均可以按照實際居住地登記為城鎮居民戶口，免除一切城鎮增容費或其他類似費用，並在子女入學方面，可繼續在五年內享受農村義務 教育 「兩免一補」政策。子女參軍轉業可以獲得一筆不菲的安置費或安排就業，還可參加城鎮職工基本養老保險和城鄉合作醫療，享受城鎮居民最低生活保障和廉租房。完全與城鎮居民享受同等待遇，消除了歧視性政策。可以說，農民變市民人員既享受與城鎮居民的各種政治、經濟待遇，又享受中央各項惠農政策。
4.建立覆蓋城鄉的社會保障制度——解除市民化的後顧之憂
一是優惠解決住房問題。陶家鎮為土地具備連片流轉條件的和宅基地被置換出來的農民變市民人員，提供三種住房安置選擇方式：定向劃地安置、貨幣補貼安置、廉租房安置實行。在陶家鎮的實際操作中，對變市民人員實行「拆一還三」的優惠政策。退出宅基地的農民，可在康居村內按人均25㎡、380元/㎡的價格購買住房一套，物管費按每月20元的標準補貼5年。在此基礎上，每戶還可按鎮政府公布的建安成本價，按人均25㎡的面積，超面積部分按建安成本或市場價，再購買住房一套。同時，可優先按成本價購買職工公寓或康居村內的門面，通過房屋出租獲取穩定的收入。目前，已變市民人員全部都選擇的是定向劃地統建安置，他們認為現行的住房安置政策保護了他們的利益，新申請變市民人員也希望在下一步的安置中，執行同樣的政策。二是暢通就業渠道。陶家鎮依託職教中心或企業，已對400多變市民人員進行了1~3個月的免費培訓，目前推薦到企業就近就業已達近100人，每人每月可獲取600元以上的薪金收入。隨著陶家針織城眾多企業的入駐，能容納1萬人的就業空間將確保受培訓人員全部就業。同時，政府搭建平台，提供優惠政策，鼓勵農民發展家庭經濟，引導有條件的群眾從事針織品加工銷售和摩配汽配的一些小零件的生產，鼓勵農民自己當老闆。三是完善社會保障。陶家鎮對男滿60周歲、女滿55周歲的農民變市民人員參加農村基本養老保險，月繳基數為300元，繳費比例為16%，鎮、村、社和個人各承擔8%，只要一次性躉繳4 320元，就可從次月起領取156元的養老金。現已有146人開始領取養老金。同時，農民變市民人員還可根據意願選擇城鄉合作醫療，享受與城市居民一樣的報賬待遇。
在政策的推進中，從課題組調研和採訪的總體情況看，農民對變市民積極性非常高，並期待在以下兩個方面給予進一步完善。一是轉變為城市居民後，在同等參加城鄉合作醫療的情況下，合作醫療的門診費最高報銷從50元降低到30元。部分變市民人員認為，當初政府承諾，變市民後，既享受國家各種惠農政策，也享受城市居民的各種福利，這一點在實際操作中與政府承諾不符。二是對於農村獨生子女家庭的養老保險「退二進三」問題。為降低農村生育率，九龍坡為獨生子女家庭的養老保險給予少繳2%和多予3%的優惠政策，很多家庭因未按時辦理獨生子女證而不能享受這一政策優惠。以上兩個問題陶家鎮正在與相關部門協調並期待得到解決，但從已變市民的反映來看，並不強烈，部分人也覺得轉了身份也應有市民的覺悟，不可能所有好處都占盡。因此，這並未 影響 陶家鎮農民申請變市民的熱情。
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