海關自由裁量權是海關行政權力中的重要部分，其行使貫穿于海關對進出口管理的全過程。海關如何通過自由裁量權的合理規制和正確運用，體現公平、公正，實現行政正義，最大限度地維持與法律原則及規則的平衡，最終體現「執法為民」的理念，這是海關依法行政的重要內容，本文就此問題做一下初步的探討。一、海關行政自由裁量權的概念
行政法學原理基於行
政主體主觀意志參與的程度將具體行政行為劃分為羈束行政行為與自由裁量行政行為。羈束行政行為是指在法律對行為適用條件有明確而詳細規定的條件下，行政主體必須嚴格按照法律作出的行政行為，而沒有自由裁量的餘地。與此相對，行政主體基於法律規定有一定自由裁量餘地而作出的行政行為，為自由裁量行政行為。
行政自由裁量權有廣義和狹義之分。廣義的自由裁量包括兩種類型：（一）是法律規定行為模式部分。有不確定的內容，如規定在「某種情況」下可以實施「何種行為」，而對「某種情況」的規定卻由於不能或不便而沒有列明，以此賦予行政機關自由裁量的權力。（二）是法律規定法律後果部分存在裁量餘地，如上例中「何種行為」的實施幅度較為寬泛。從行政行為本質上分析，前者一般存在抽象行政行為中，後者一般存在具體行政行為中。而狹義的自由裁量僅指第二種情況。在我國現行法律條件下行政自由裁量權主要指狹義的自由裁量。
海關行政自由裁量權是指在法律、行政法規賦予海關權力的範圍和幅度內，對涉及行政徵收、行政處罰及其他行政事宜所採取的自行判斷、選擇和決定，最後作出合法、公正、合理、適當的具體行政行為的權力。
二、海關行使行政自由裁量權的要求及基本原則
法官弗蘭克福特說過：「自由裁量權，如果不設定行使這種權力的標準，即是對專制的認可。」為避免濫用權力給國家及相對人造成損害，行政自由裁量權的行使就必須符合嚴格的要求及標準。同樣，海關行使行政自由裁量權必須符合以下兩個要求：（一）是海關不得超越法律、法規賦予的自由裁量權的範圍（外部界定）；（二）是在自由裁量範圍內必須處置適當、合理（內部界定）。如果違反第一個要求，則可能構成違法行政；如果違反第二個要求，則可能構成不當行政。
為避免行政自由裁量權的專橫及恣意，海關行使自由裁量權不僅要從外觀上符合法律的規定及要求，還應當符合行使自由裁量權所必須遵循的以下基本原則：（一）是公開、公平、公正原則。公開是指海關在對案件作出行政處罰的過程中必須把處罰認定的事實、依據及決定向當事人或社會公開。公平是指海關在行使自由裁量權時必須平等適用法律，做到標準統一。公正是指海關在行使自由裁量權時必須以事實為根據，以法律為準繩，而不受不相關因素的影響；（二）是程序合法原則。程序合法是指海關在行使自由裁量權時必須嚴格遵循迴避、說明理由、職能分離、不單方接觸及時效等制度；（三）是保障當事人權利原則。保障當事人權利是指海關在行使自由裁量權時必須充分保證當事人的陳述、申辯、聽證等權利得以實現，以此來減少海關自由裁量權的濫用。
三、自由裁量在海關執法中存在的問題
海關行政自由裁量權是海關在行政管理過程中需要行使的一項重要權力，其經歷了一個不斷發展、不斷完善的過程。海關行政自由裁量權作為海關在作出行政徵收、行政許可、行政處罰、行政複議等具體行政行為時所不可規避需要行使的敏感性權力，有必要在合法、合理的範圍內行使，否則，被濫用的海關行政自由裁量權猶如一柄用之不當的雙刃劍，國家和相對人兩受其害。濫用海關行政自由裁量權是指海關作出或不作出某一具體行政行為雖然沒有超越法律法規規定的權限、範圍及幅度，但實質上違背了法律、法規的目的、精神、原則及行政合理性原則。濫用自由裁量權的表現形式主要有「十不」，即：不正當目的、不善良動機、不相關考慮、不應有的疏忽、不正確的認定、不適當的遲延、不尋常的背離、不一致的解釋、不合理的決定和不得體的方式等形式。具體地講，自由裁量在海關執法中存在以下幾方面問題：
（一）海關法律法規對自由裁量權控制力有限，自由裁量權過多過亂
自由裁量權是法律法規對海關的授權。海關自由裁量權行使狀況的好壞首先取決於這種授權是否規範、合理。就現有的法律法規來看，海關自由裁量權呈現出「多、雜、亂」的不協調狀態，未能在立法層面上對自由裁量權加以適當控制。首先，自由裁量權總量過大。據統計，海關總署歷年制發的規範性文件數量達9797件，其中設定了大量的自由裁量權，幾乎涵蓋了海關所有業務部門的各個業務環節。而各直屬海關、隸屬海關制定的設定自由裁量權的規範性文件更是難以統計。加上法律、行政法規的授權，海關自由裁量權規模極其龐大。過多的自由裁量權催生了行政效率低下、隨意處置相對人權利、權力「尋租」等多種弊端。其次，自由裁量權設定主體過多。實踐中，除法律、行政法規、海關總署規章外，直屬海關、海關的內設機構、派出機構和隸屬海關都在以
規範性文件的形式設定自由裁量權。如此之多的設定主體，不僅造成自由裁量權「泛濫」的現狀，還使各種自由裁量權之間相互重疊、衝突，導致多頭管理、推諉扯皮、標準不一，侵害相對人的利益。再次，自由裁量權界限模糊。海關法律法規對自由裁量權的規定大都比較籠統，常常使用「海關認為必要時」、「情節嚴重的」等界限模糊的表述方式，行使自由裁量權的條件、
範圍、方式、程序等缺乏明確標準，造成超越權力、濫用權力、權力不當行使。
（二）海關行政執法片面強調合法性原則，自由裁量權的行使忽視合理性要求
長期以來，海關將合法性原則作為行政執法的唯一原則，指導所有的行政行為。合法性原則是指行政行為必須嚴格按照法律規定的權限、條件、標準、程序實施，行政主體沒有任何變更或選擇的權力。這一原則主要針對的是羈束行為，要求行政主體完全依據法律規定辦事，不得自由發揮。海關將這一原則用以指導自由裁量行為，其結果必然導致一味地生搬硬套法律法規，機械執法，造成不當裁量。除合法性原則以外，合理性原則同樣是我國行政法的基本原則之一。合理性原則基於控制自由裁量權的要求產生，要求自由裁量權的行使應當符合法律的目的，具有合理的動機，充分考慮相關因素，符合公平正義的法律理性。對合法性原則的過分片面強調導致對合理性原則的忽視，對合理性原則的忽視造成海關執法偏離了法律的本意。
（三）海關執法欠缺統一標準，自由裁量權的行使隨意性強
海關執法行為具有重複性的特點，經常對相同或類似的情況進行監管或處理。然而，目前海關在對待這些相同或類似的情況時，經常做出不同的行為。比如，不同的相對人在相同情況下，可能因為不同關員對法律法規理解不同而受到輕重差別較大的處罰決定；同一相對人獲得進口免稅批准後，再次以同樣方式進口相同貨物卻無法享受同等待遇。「同責不同罰」、「相同情況不同對待」現象比較突出。這些執法行為單個來看都在法律法規授權的裁量範圍內做出決定，形式上並未違法。但是加以橫向和縱向比較後，這些行為不合理的一面顯現無疑。當前海關執法偏重於個案處理，很少將具體行為融入整個海關執法體系。這種思維模式導致不同的海關各自為戰，缺乏執法標準的統一；即使是同一個執法者，也會在不同的時間對相同的問題產生不同的判斷，使自身行為前後矛盾。
（四）海關權力封閉運作，缺乏對行使自由裁量權的有效監督
海關行政執法是一個近乎封閉的體系，行政相對人常常僅出現在行政行為的起點和終點，對於期間的運作過程一無所知。由於缺少了解海關執法標準和執法程序的渠道，行政相對人不僅難以預先判斷海關對其行為的態度，即使海關認定事實錯誤，適用法律不當，也無法在行政行為完成前採取措施，預防對自己不利的結果。行政相對人對不當行使自由裁量權的行為只能通過行政或司法救濟途徑，在事後加以解決，不僅難以避免損失，徒增救濟成本，也增加了海關執法的負擔和不必要的人力、物力支出。另一方面，由於缺乏有效的外部監督容易造成行政主體行使職責懈怠，漠視相對人權益，還給暗箱操作、以權謀私、權錢交易提供了滋生的溫床。
（五）海關隊伍綜合素質尚不能達到實現自由裁量正義的要求
行政自由裁量權的行使依賴於行政主體主觀能動性的發揮，執法者是實現自由裁量正義的關鍵要素。當前海關行使自由裁量權存在的諸多問題，除了制度上的原因外，執法者整體素質不高也是主要原因之一。海關隊伍出現的諸多問題，甚至少數地區曾出現大面積的隊伍塌方，都與自由裁量權的不正確行使有密切關係。私慾膨脹、職業道德淪喪，使少數人手中的裁量權成為實現個人目的的工具。其後果不僅使這些人腐化墮落，走上犯罪道路，也給國家和人民造成了巨大損失。此外，執法能力的欠缺也制約著自由裁量權的合理行使。由於法律素養的缺陷，使海關內部對法律法規的理解千差萬別，執法標準和尺度參差不齊；由於業務水平限制，執法者難以充分考慮相關因素，預判執法效果。這些因素致使海關裁量行為不能建立在綜合考慮、科學判斷的基礎上，有失公允、損害相對人利益的執法行為由此產生。
四、海關在行政許可工作中應如何行使自由裁量權
海關作為國家的進出境監督管理機關，由於其工作涉及了大量行政執法事項，在行使職權過程中不可避免的存在著這樣那樣的問題。有關自由裁量權，主要是對自由裁量權的行使過於隨意。雖然有些問題在法律法規規定的範圍或幅度內處理，但在此範圍或幅度內，具體怎樣處理，卻往往只憑從事該許可工作的海關關員的個人好惡，往往缺乏合理性可言。有時候，因為關員的主觀意識甚或其他利益因素的影響，應該適用此規定而適用彼規定，應該認定的事實不予認定，不應該認定的事實卻給予認定。這種狀況的存在，不僅使被許可人的利益受到侵害，而且使腐敗得到蔓延，更不利於國家依法行政的建設。既然自由裁量權在行政管理工作中不可避免，我們就應該讓它在有利的方面得到充分的發揚，而抑制它不利的方面，使行政機關在行政管理工作中真正按照公平、正義的要求行使自由裁量權。如何正確行使自由裁量權，筆者認為，應從以下幾方面予以考慮。
（一）通過制定規章、其他規範性文件明確、細化法律法規的規定
由於社會現實的飛速變化以及法律自身的局限，法律、法規不可能窮盡一切情況，對所有問題都進行詳細規定，而常常只規定了基本原則、需求和手段，這樣就給予行政機關在具體處理時的較大空間。而對這種現狀，確有必要對原則性規定進行細化，提高可操作性。以《海關法》為例，第三十二條規定：「經營保稅貨物的儲存、加工、裝配、展示、運輸、寄售業務和經營免稅商店，應當符合海關監管要求，經海關批准，並辦理註冊手續。」此條僅規定該行政許可事項的原則，至於被許可人應該符合什麼條件、需要提交什麼文件、許可的具體程序等等，都沒有規定，從理論上講，這些就都屬於海關的自由裁量權。但是無論從理論上還是在實踐中看，都不應該將如此大範圍的自由裁量權下放至各基層海關。如果各基層海關甚或各經辦關員都擁有如此大範圍的自由裁量權，那麼勢必導致就同一事項，不同海關處理差異巨大，甚至不同關員處理也會有很大差異。這種狀況使法律法規喪失了可預見性，有悖於依法行政的精神，甚至會降低海關的威信。
為了避免這種現象的發生，就必須通過制定規章、其他規範性文件來明確、細化法律法規的規定。2002年10月，海關總署頒布了《海關規範性文件制定管理辦法》，這為海關係統從規則角度規範自由裁量權奠定了基礎。但是，運用法律解釋方法細化、明確法律、法規的規定是一項技術性、政策性很強的工作，如何能適應形勢發展，制定出既符合法律要求，又能符合現實需求的規範性文件還有很多問題需要研究。
（二）嚴格遵守程序規定，堅決杜絕違反程序的做法
就目前海關係統而言，已逐步建立起了較為完善的行政程序制度。但是，在一些海關和具體執法人員中仍存在輕程序、重實體的老問題，特別是告知當事人權利、說明理由等溝通程序，常流於形式；迴避制度執行的也並不嚴格，對於海關關員與相對人有利益關係或有偏見，可能作出不公正決定時的迴避制度並不健全。同時，上述的這些程序，在調查處罰環節規定較為全面，但對行政許可方面卻規定很少，致使很多關員在辦理業務過程中本就淡漠的程序觀念更無從加以重視，造成後續執法時的被動。
《行政許可法》的出台，對這種現狀無疑會產生巨大的影響。許多還存在「官本位」思想，持有「我想怎樣就怎樣」想法的關員甚至領導幹部必須接受一次思想上的洗禮，真正認識到程序的重要性，認識到違反程序的嚴重性。各級海關應當將《行政許可法》規定的公示制度、告知權利制度、說明理由制度等程序規則落到實處，嚴格遵守《行政許可法》的規定。
另外，《行政許可法》的規定只是對所有行政機關的最低要求，各級海關可以根據實際情況，在法律規定的範圍內，本著方便行政相對人的原則，制定更高標準的規定，真正做到「依法行政，為國把關，服務經濟，促進發展」。例如《行政許可法》規定行政機關作出行政許可決定的期限原則上是自受理行政許可之日起20日，但在某些地區、某些業務中，20日顯然過長。因此海關可以通過制定規章或其他規範性文件來規定少於20日的期限。
（三）加強內部監督制約，強化執法責任意識
《行政許可法》確立的監督檢查與責任追究制度是使這部法律得以實施的保障。沒有責任，任何一部法律都是一紙空文，責任以國家強制力來確保法律的實施。在控制自由裁量權方面，正如上文所述，責任起到了很好的警示與制約作用。在監督檢查與責任追究制度中，行政機關的內部制約是應有之意。
在海關係統內，應當對行政執法工作建立監督制約機制。筆者認為，該機制應包括以下幾方面：第一，上級海關對下級海關的監督。海關實行垂直領導體系，上級海關從職責上講負有監督管理下級海關的義務。並且上級海關相對下級海關地位超然，易於保持中立地位。因此，上級海關對下級海關的監督應是最主要、最為有效的監督制約方式。第二，一海關內部設立專門部門對本關行政許可工作進行監督。第三，在具體的業務部門，領導幹部要對具體從事具體工作的關員進行監督。上述三種監督形式的內容基本一致，正如《行政許可法》所規定，一是對具體海關、具體部門、具體關員從事行政執法工作中的違法行為進行監督。在這裡要特別指出的是，要加大對程序違法的監督力度，使法律規定的程序規則真正落到實處，不要流於形式。二是對具體工作對象從事行政許可事項活動的監督檢查。對於後續監管是否到位，是否出現監管不力的情況，應當嚴格進行監督。對於監管不力造成嚴重後果的，一定要嚴肅處理。海關通過內部監督，對工作過程中出現的違法行為通過給予行政處分甚至轉入司法程序給予制裁。這樣，一方面給予違法者懲罰，一方面通過警示作用使海關關員在從事行政許可工作中，充分考慮自己行為的合法性與合理性，正當行使自由裁量權。
（四）加強法治教育，提高全體海關工作人員的綜合素質
上面所講述的對自由裁量權的控制措施都屬於被動控制，都是通過建立健全規章制度來實現的。然而無論法律法規如何完備，規章制度如何健全，都不可能完全保證自由裁量權的正確行使。這就需要具體行使自由裁量權的人員必須從主觀上進行控制，必須恪守特定主觀原則。這在英國稱之為「合理性」原則，在美國又可解釋為「非專斷、反覆無常或濫用權力」原則。也就是說：「自由裁量意味著根據合理和公正的原則做某事，而不是根據個人意志做某事；根據法律做某事，而不是根據個人好惡做某事」。具體到海關係統，就需要每位關員從正義、公平的立場出發，從合法性與合理性的角度考慮，去處理每一項工作。在現階段，達到這一目標可能會有一定困難，原因就在於海關工作人員的素質參差不齊。因此，要在貫徹法治教育的基礎上，提高每一位海關關員包括職業道德素質、業務素質、理論素質等等在內的綜合素質水平，這樣才能在根本上保證自由裁量權的正確行使。
綜上所述，合法、合理行使海關行政自由裁量權、對濫用海關行政自由裁量權的防範及控制是一個相當複雜的系統工程，並且只有有效地控制了對海關自由裁量權的濫用，才有助於減少海關腐敗的滋生，才有助於降低海關行政賠償風險，才有利於保護國家利益及相對人的合法權益，才有利於實現「依法行政，為國把關，服務經濟，促進發展」的海關工作新方針。
在我國已經加入WTO的今天，作為代表國家形象的一名守門員，筆者希望每一名海關行政執法人員在行使海關行政自由裁量權時，都應當在內心敬畏並信仰合法、合理、公正等基本理念。而且也只有真正開始敬畏信仰法治的精髓時，我們的法治才是有希望的。
行政法學原理基於行
政主體主觀意志參與的程度將具體行政行為劃分為羈束行政行為與自由裁量行政行為。羈束行政行為是指在法律對行為適用條件有明確而詳細規定的條件下，行政主體必須嚴格按照法律作出的行政行為，而沒有自由裁量的餘地。與此相對，行政主體基於法律規定有一定自由裁量餘地而作出的行政行為，為自由裁量行政行為。
行政自由裁量權有廣義和狹義之分。廣義的自由裁量包括兩種類型：（一）是法律規定行為模式部分。有不確定的內容，如規定在「某種情況」下可以實施「何種行為」，而對「某種情況」的規定卻由於不能或不便而沒有列明，以此賦予行政機關自由裁量的權力。（二）是法律規定法律後果部分存在裁量餘地，如上例中「何種行為」的實施幅度較為寬泛。從行政行為本質上分析，前者一般存在抽象行政行為中，後者一般存在具體行政行為中。而狹義的自由裁量僅指第二種情況。在我國現行法律條件下行政自由裁量權主要指狹義的自由裁量。
海關行政自由裁量權是指在法律、行政法規賦予海關權力的範圍和幅度內，對涉及行政徵收、行政處罰及其他行政事宜所採取的自行判斷、選擇和決定，最後作出合法、公正、合理、適當的具體行政行為的權力。
二、海關行使行政自由裁量權的要求及基本原則
法官弗蘭克福特說過：「自由裁量權，如果不設定行使這種權力的標準，即是對專制的認可。」為避免濫用權力給國家及相對人造成損害，行政自由裁量權的行使就必須符合嚴格的要求及標準。同樣，海關行使行政自由裁量權必須符合以下兩個要求：（一）是海關不得超越法律、法規賦予的自由裁量權的範圍（外部界定）；（二）是在自由裁量範圍內必須處置適當、合理（內部界定）。如果違反第一個要求，則可能構成違法行政；如果違反第二個要求，則可能構成不當行政。
為避免行政自由裁量權的專橫及恣意，海關行使自由裁量權不僅要從外觀上符合法律的規定及要求，還應當符合行使自由裁量權所必須遵循的以下基本原則：（一）是公開、公平、公正原則。公開是指海關在對案件作出行政處罰的過程中必須把處罰認定的事實、依據及決定向當事人或社會公開。公平是指海關在行使自由裁量權時必須平等適用法律，做到標準統一。公正是指海關在行使自由裁量權時必須以事實為根據，以法律為準繩，而不受不相關因素的影響；（二）是程序合法原則。程序合法是指海關在行使自由裁量權時必須嚴格遵循迴避、說明理由、職能分離、不單方接觸及時效等制度；（三）是保障當事人權利原則。保障當事人權利是指海關在行使自由裁量權時必須充分保證當事人的陳述、申辯、聽證等權利得以實現，以此來減少海關自由裁量權的濫用。
三、自由裁量在海關執法中存在的問題
海關行政自由裁量權是海關在行政管理過程中需要行使的一項重要權力，其經歷了一個不斷發展、不斷完善的過程。海關行政自由裁量權作為海關在作出行政徵收、行政許可、行政處罰、行政複議等具體行政行為時所不可規避需要行使的敏感性權力，有必要在合法、合理的範圍內行使，否則，被濫用的海關行政自由裁量權猶如一柄用之不當的雙刃劍，國家和相對人兩受其害。濫用海關行政自由裁量權是指海關作出或不作出某一具體行政行為雖然沒有超越法律法規規定的權限、範圍及幅度，但實質上違背了法律、法規的目的、精神、原則及行政合理性原則。濫用自由裁量權的表現形式主要有「十不」，即：不正當目的、不善良動機、不相關考慮、不應有的疏忽、不正確的認定、不適當的遲延、不尋常的背離、不一致的解釋、不合理的決定和不得體的方式等形式。具體地講，自由裁量在海關執法中存在以下幾方面問題：
（一）海關法律法規對自由裁量權控制力有限，自由裁量權過多過亂
自由裁量權是法律法規對海關的授權。海關自由裁量權行使狀況的好壞首先取決於這種授權是否規範、合理。就現有的法律法規來看，海關自由裁量權呈現出「多、雜、亂」的不協調狀態，未能在立法層面上對自由裁量權加以適當控制。首先，自由裁量權總量過大。據統計，海關總署歷年制發的規範性文件數量達9797件，其中設定了大量的自由裁量權，幾乎涵蓋了海關所有業務部門的各個業務環節。而各直屬海關、隸屬海關制定的設定自由裁量權的規範性文件更是難以統計。加上法律、行政法規的授權，海關自由裁量權規模極其龐大。過多的自由裁量權催生了行政效率低下、隨意處置相對人權利、權力「尋租」等多種弊端。其次，自由裁量權設定主體過多。實踐中，除法律、行政法規、海關總署規章外，直屬海關、海關的內設機構、派出機構和隸屬海關都在以
規範性文件的形式設定自由裁量權。如此之多的設定主體，不僅造成自由裁量權「泛濫」的現狀，還使各種自由裁量權之間相互重疊、衝突，導致多頭管理、推諉扯皮、標準不一，侵害相對人的利益。再次，自由裁量權界限模糊。海關法律法規對自由裁量權的規定大都比較籠統，常常使用「海關認為必要時」、「情節嚴重的」等界限模糊的表述方式，行使自由裁量權的條件、
範圍、方式、程序等缺乏明確標準，造成超越權力、濫用權力、權力不當行使。
（二）海關行政執法片面強調合法性原則，自由裁量權的行使忽視合理性要求
長期以來，海關將合法性原則作為行政執法的唯一原則，指導所有的行政行為。合法性原則是指行政行為必須嚴格按照法律規定的權限、條件、標準、程序實施，行政主體沒有任何變更或選擇的權力。這一原則主要針對的是羈束行為，要求行政主體完全依據法律規定辦事，不得自由發揮。海關將這一原則用以指導自由裁量行為，其結果必然導致一味地生搬硬套法律法規，機械執法，造成不當裁量。除合法性原則以外，合理性原則同樣是我國行政法的基本原則之一。合理性原則基於控制自由裁量權的要求產生，要求自由裁量權的行使應當符合法律的目的，具有合理的動機，充分考慮相關因素，符合公平正義的法律理性。對合法性原則的過分片面強調導致對合理性原則的忽視，對合理性原則的忽視造成海關執法偏離了法律的本意。
（三）海關執法欠缺統一標準，自由裁量權的行使隨意性強
海關執法行為具有重複性的特點，經常對相同或類似的情況進行監管或處理。然而，目前海關在對待這些相同或類似的情況時，經常做出不同的行為。比如，不同的相對人在相同情況下，可能因為不同關員對法律法規理解不同而受到輕重差別較大的處罰決定；同一相對人獲得進口免稅批准後，再次以同樣方式進口相同貨物卻無法享受同等待遇。「同責不同罰」、「相同情況不同對待」現象比較突出。這些執法行為單個來看都在法律法規授權的裁量範圍內做出決定，形式上並未違法。但是加以橫向和縱向比較後，這些行為不合理的一面顯現無疑。當前海關執法偏重於個案處理，很少將具體行為融入整個海關執法體系。這種思維模式導致不同的海關各自為戰，缺乏執法標準的統一；即使是同一個執法者，也會在不同的時間對相同的問題產生不同的判斷，使自身行為前後矛盾。
（四）海關權力封閉運作，缺乏對行使自由裁量權的有效監督
海關行政執法是一個近乎封閉的體系，行政相對人常常僅出現在行政行為的起點和終點，對於期間的運作過程一無所知。由於缺少了解海關執法標準和執法程序的渠道，行政相對人不僅難以預先判斷海關對其行為的態度，即使海關認定事實錯誤，適用法律不當，也無法在行政行為完成前採取措施，預防對自己不利的結果。行政相對人對不當行使自由裁量權的行為只能通過行政或司法救濟途徑，在事後加以解決，不僅難以避免損失，徒增救濟成本，也增加了海關執法的負擔和不必要的人力、物力支出。另一方面，由於缺乏有效的外部監督容易造成行政主體行使職責懈怠，漠視相對人權益，還給暗箱操作、以權謀私、權錢交易提供了滋生的溫床。
（五）海關隊伍綜合素質尚不能達到實現自由裁量正義的要求
行政自由裁量權的行使依賴於行政主體主觀能動性的發揮，執法者是實現自由裁量正義的關鍵要素。當前海關行使自由裁量權存在的諸多問題，除了制度上的原因外，執法者整體素質不高也是主要原因之一。海關隊伍出現的諸多問題，甚至少數地區曾出現大面積的隊伍塌方，都與自由裁量權的不正確行使有密切關係。私慾膨脹、職業道德淪喪，使少數人手中的裁量權成為實現個人目的的工具。其後果不僅使這些人腐化墮落，走上犯罪道路，也給國家和人民造成了巨大損失。此外，執法能力的欠缺也制約著自由裁量權的合理行使。由於法律素養的缺陷，使海關內部對法律法規的理解千差萬別，執法標準和尺度參差不齊；由於業務水平限制，執法者難以充分考慮相關因素，預判執法效果。這些因素致使海關裁量行為不能建立在綜合考慮、科學判斷的基礎上，有失公允、損害相對人利益的執法行為由此產生。
四、海關在行政許可工作中應如何行使自由裁量權
海關作為國家的進出境監督管理機關，由於其工作涉及了大量行政執法事項，在行使職權過程中不可避免的存在著這樣那樣的問題。有關自由裁量權，主要是對自由裁量權的行使過於隨意。雖然有些問題在法律法規規定的範圍或幅度內處理，但在此範圍或幅度內，具體怎樣處理，卻往往只憑從事該許可工作的海關關員的個人好惡，往往缺乏合理性可言。有時候，因為關員的主觀意識甚或其他利益因素的影響，應該適用此規定而適用彼規定，應該認定的事實不予認定，不應該認定的事實卻給予認定。這種狀況的存在，不僅使被許可人的利益受到侵害，而且使腐敗得到蔓延，更不利於國家依法行政的建設。既然自由裁量權在行政管理工作中不可避免，我們就應該讓它在有利的方面得到充分的發揚，而抑制它不利的方面，使行政機關在行政管理工作中真正按照公平、正義的要求行使自由裁量權。如何正確行使自由裁量權，筆者認為，應從以下幾方面予以考慮。
（一）通過制定規章、其他規範性文件明確、細化法律法規的規定
由於社會現實的飛速變化以及法律自身的局限，法律、法規不可能窮盡一切情況，對所有問題都進行詳細規定，而常常只規定了基本原則、需求和手段，這樣就給予行政機關在具體處理時的較大空間。而對這種現狀，確有必要對原則性規定進行細化，提高可操作性。以《海關法》為例，第三十二條規定：「經營保稅貨物的儲存、加工、裝配、展示、運輸、寄售業務和經營免稅商店，應當符合海關監管要求，經海關批准，並辦理註冊手續。」此條僅規定該行政許可事項的原則，至於被許可人應該符合什麼條件、需要提交什麼文件、許可的具體程序等等，都沒有規定，從理論上講，這些就都屬於海關的自由裁量權。但是無論從理論上還是在實踐中看，都不應該將如此大範圍的自由裁量權下放至各基層海關。如果各基層海關甚或各經辦關員都擁有如此大範圍的自由裁量權，那麼勢必導致就同一事項，不同海關處理差異巨大，甚至不同關員處理也會有很大差異。這種狀況使法律法規喪失了可預見性，有悖於依法行政的精神，甚至會降低海關的威信。
為了避免這種現象的發生，就必須通過制定規章、其他規範性文件來明確、細化法律法規的規定。2002年10月，海關總署頒布了《海關規範性文件制定管理辦法》，這為海關係統從規則角度規範自由裁量權奠定了基礎。但是，運用法律解釋方法細化、明確法律、法規的規定是一項技術性、政策性很強的工作，如何能適應形勢發展，制定出既符合法律要求，又能符合現實需求的規範性文件還有很多問題需要研究。
（二）嚴格遵守程序規定，堅決杜絕違反程序的做法
就目前海關係統而言，已逐步建立起了較為完善的行政程序制度。但是，在一些海關和具體執法人員中仍存在輕程序、重實體的老問題，特別是告知當事人權利、說明理由等溝通程序，常流於形式；迴避制度執行的也並不嚴格，對於海關關員與相對人有利益關係或有偏見，可能作出不公正決定時的迴避制度並不健全。同時，上述的這些程序，在調查處罰環節規定較為全面，但對行政許可方面卻規定很少，致使很多關員在辦理業務過程中本就淡漠的程序觀念更無從加以重視，造成後續執法時的被動。
《行政許可法》的出台，對這種現狀無疑會產生巨大的影響。許多還存在「官本位」思想，持有「我想怎樣就怎樣」想法的關員甚至領導幹部必須接受一次思想上的洗禮，真正認識到程序的重要性，認識到違反程序的嚴重性。各級海關應當將《行政許可法》規定的公示制度、告知權利制度、說明理由制度等程序規則落到實處，嚴格遵守《行政許可法》的規定。
另外，《行政許可法》的規定只是對所有行政機關的最低要求，各級海關可以根據實際情況，在法律規定的範圍內，本著方便行政相對人的原則，制定更高標準的規定，真正做到「依法行政，為國把關，服務經濟，促進發展」。例如《行政許可法》規定行政機關作出行政許可決定的期限原則上是自受理行政許可之日起20日，但在某些地區、某些業務中，20日顯然過長。因此海關可以通過制定規章或其他規範性文件來規定少於20日的期限。
（三）加強內部監督制約，強化執法責任意識
《行政許可法》確立的監督檢查與責任追究制度是使這部法律得以實施的保障。沒有責任，任何一部法律都是一紙空文，責任以國家強制力來確保法律的實施。在控制自由裁量權方面，正如上文所述，責任起到了很好的警示與制約作用。在監督檢查與責任追究制度中，行政機關的內部制約是應有之意。
在海關係統內，應當對行政執法工作建立監督制約機制。筆者認為，該機制應包括以下幾方面：第一，上級海關對下級海關的監督。海關實行垂直領導體系，上級海關從職責上講負有監督管理下級海關的義務。並且上級海關相對下級海關地位超然，易於保持中立地位。因此，上級海關對下級海關的監督應是最主要、最為有效的監督制約方式。第二，一海關內部設立專門部門對本關行政許可工作進行監督。第三，在具體的業務部門，領導幹部要對具體從事具體工作的關員進行監督。上述三種監督形式的內容基本一致，正如《行政許可法》所規定，一是對具體海關、具體部門、具體關員從事行政執法工作中的違法行為進行監督。在這裡要特別指出的是，要加大對程序違法的監督力度，使法律規定的程序規則真正落到實處，不要流於形式。二是對具體工作對象從事行政許可事項活動的監督檢查。對於後續監管是否到位，是否出現監管不力的情況，應當嚴格進行監督。對於監管不力造成嚴重後果的，一定要嚴肅處理。海關通過內部監督，對工作過程中出現的違法行為通過給予行政處分甚至轉入司法程序給予制裁。這樣，一方面給予違法者懲罰，一方面通過警示作用使海關關員在從事行政許可工作中，充分考慮自己行為的合法性與合理性，正當行使自由裁量權。
（四）加強法治教育，提高全體海關工作人員的綜合素質
上面所講述的對自由裁量權的控制措施都屬於被動控制，都是通過建立健全規章制度來實現的。然而無論法律法規如何完備，規章制度如何健全，都不可能完全保證自由裁量權的正確行使。這就需要具體行使自由裁量權的人員必須從主觀上進行控制，必須恪守特定主觀原則。這在英國稱之為「合理性」原則，在美國又可解釋為「非專斷、反覆無常或濫用權力」原則。也就是說：「自由裁量意味著根據合理和公正的原則做某事，而不是根據個人意志做某事；根據法律做某事，而不是根據個人好惡做某事」。具體到海關係統，就需要每位關員從正義、公平的立場出發，從合法性與合理性的角度考慮，去處理每一項工作。在現階段，達到這一目標可能會有一定困難，原因就在於海關工作人員的素質參差不齊。因此，要在貫徹法治教育的基礎上，提高每一位海關關員包括職業道德素質、業務素質、理論素質等等在內的綜合素質水平，這樣才能在根本上保證自由裁量權的正確行使。
綜上所述，合法、合理行使海關行政自由裁量權、對濫用海關行政自由裁量權的防範及控制是一個相當複雜的系統工程，並且只有有效地控制了對海關自由裁量權的濫用，才有助於減少海關腐敗的滋生，才有助於降低海關行政賠償風險，才有利於保護國家利益及相對人的合法權益，才有利於實現「依法行政，為國把關，服務經濟，促進發展」的海關工作新方針。
在我國已經加入WTO的今天，作為代表國家形象的一名守門員，筆者希望每一名海關行政執法人員在行使海關行政自由裁量權時，都應當在內心敬畏並信仰合法、合理、公正等基本理念。而且也只有真正開始敬畏信仰法治的精髓時，我們的法治才是有希望的。
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