農村土地使用權流轉，是我國農村生產力發展過程中的新事物、新課題，對這一問題進行研究與探討，是理論和實踐的共同要求。
一、農村土地使用權流轉中的問題
1．認識不統一，政策不完善
實踐證明，認識問題是目前制約農村土地使用權流轉的首要問題。一方面，農民具有很強的戀地情結。由於長期以來形成的對土地的依附性，一些農民想將承包土地的使用權進行流轉而又心有疑慮，害怕徹底失去土地，當其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協商代耕，臨時性轉包，甚至乾脆撂荒，也不願意放棄土地使用權，讓其流轉，相當部分農民把土地作為在其他行業混不下去時的一種退路。另一方面，一些幹部對土地使用權流轉的必要性認識不足，不支持，不引導，無所作為，聽其自然；規範工作缺乏主動性、超前性，缺乏必要的行政引導。政策法規不健全，不完善、不配套，無章可循，導致一些地方出現政策違規現象。個別地方為了所謂的招商引資，置黨和國家的承包土地一定30年不變的政策不顧，擅自延長承包期，耕地租包期有的長達
50年、70年，甚至個別地區的非耕地包租期長達120年，已經作了若干代人以後的事，「超前」得令人啼笑皆非。
2．機制不健全，土地使用權流轉中自發性和強制性現象同時存在
雖然農村土地使用權流轉已成為農村經濟發展中的一種普遍現象，但土地流轉無論有形還是無形市場都尚未形成，轉出、轉入之間缺乏足夠的信息聯繫，阻礙著土地流轉在更大的範圍和更高的層次上進行。轉包費、租賃費缺乏科學依據，也不是通過市場機理形成，在許多地方都還沒有與土地使用權流轉相關聯的評估、諮詢、公證、仲裁等中介機構，監督管理機構不健全，體制不順。儘管政策和法規賦予了農業主管部門對農村集體土地的管理職能，但職責並不明確，無法更好地行使監督管理職責。同時，由於土地本身涉及到國土、農業、林業、水利等眾多職能部門，而這些部門又各有各的法律和政策，使得土地流轉部門之間出現法律、政策相互制約、互相掣肘再所難免。土地、荒山、水面、林地等的流轉包租，需要哪些部門審批，辦理何種手續才具有合法性、權威性，承包者和包租者都不清楚。機制不健全，管理不順，導致了土地使用權流轉實踐中的自發性和強制性同時並存。由於工作不到位，指導乏力，致使部分鄉政府和村社集體經濟組織對土地流轉聽之任之，放任自流，完全處於一種自髮狀態，流轉主要在農戶之間自發地進行。與此相反，一些地方鄉政府和村社集體經濟組織，出於調整產業結構，擴大生產規模而急於求成，不尊重農民的意願，隨意收回農民的承包地，進行重新發包，出租或集體統一經營，鄉政府和村社集體經濟組織扮演了土地流轉的主導者角色，強制性推動土地流轉。個別地方為了使土地相對集中連片，在部分農戶不情願的情況下實行少數服從多數的辦法強行集中，或者以人子集中一定數量的土地向外出租。
3．合同不科學，流轉不規範，業主經營具有較大的盲目性
目前農村土地使用權流轉合同不科學，不完善的現象相當突出，合同內容沒有統一和規範。據調查，有的地方農村土地流轉無約定或只有口頭約定合同的占到了60％以上，簽訂合同但並未經合同管理機構審查監證的占1/4，也就是說，沒有法律效率的無效合同幾乎占到土地流轉合同的近90％。還有一些地方的土地流轉合同業主與農戶之間的責、權、利關係都沒有明確的規定，也無違約責任和保障條款，流轉期限與土地第二輪承包期不一致，也沒有充分考慮今後市場變化的因素。有的合同沒有明確業主的生產共同費的負擔主體和業主所進行的臨時建築物將來復耕費用的負擔主體，有的合同甚至與現行的法律、法規、政策相違背。並且，大多數的合同在租金、生產性、公益性投入、基礎設施投入、國家稅費調整等重大問題上都缺乏長遠考慮，留下了許多隱患。與之相關聯，農村土地流轉也不規範。一方面是流轉的程序不規範。不通過村社集體經濟組織確認便私自轉包租賃土地者有之，不通過村民大會或村民代表大會討論通過便將集體的「四荒地」與機動地轉出去的村集體經濟組織亦有之。另一方面是流轉的主體不規範。在一些地方，業主不是與農村集體經濟組織、農戶等農村土地經營者、使用權擁有者簽訂協議，而是與鄉鎮政府或縣級某部門簽訂協議，與農村土地集體所有制及相關的法律、政策相違背。由於部分業主並不熟悉農業生產過程，在項目選擇上並未進行充分的市場調查，在品種選擇上缺乏科學性，既不經引種試驗，又不經當地農技推广部門認可，盲目的從外地，從差異甚大的不同氣候類型區引進並大面積種植，缺乏必要的技術指導。此外，還有的業主管理水平低，項目選擇不准，科技含量不高，產業趨同，品種單一，造成了種植失敗、經營虧損，投資無法收回，租賃費無法兌現。經營盲目性、項目無利可圖，使得一些業主撕毀合同撒手而去，給農民丟下了爛攤子。
4．農民的合法權益缺乏有效保障，存在著改變土地農業用途的現象
農民獲得了土地使用權，擁有對承包土地自主經營的權利及其相關利益。而現實是，由於一些外來企業不願與村社及眾多農產打交道，鄉鎮政府急於招商引資，不經農戶同意擅自與業主簽訂土地包租合同，並代企業先行墊付土地租金；還有一些村社以集體的名義隨意終止承包合同，無償收回或強迫農民轉讓、出租承包地，從而使承包農戶的土地經營權、使用權無形中被基層政府剝奪了。同時，農民的經濟利益也缺乏可靠保障。如一些外來業主開發、租賃農民和集體的土地，出於自身經濟利益的預期，對農戶和集體土地收益的補償絕大多數都採取一年一給付的辦法，由於農業的自然風險尤其是市場風險很大，業主一旦經營失利，多數情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務，無法兌現農民的承包和補償費用。並且，許多地方在轉讓、租賃土地時價格偏低，而且一訂就是20年、30年、50年，雖然農民眼前得到了實惠，但從長遠看，在業主經營收益大幅度增長時，農民的土地租金卻只能維持原來的水平，必然影響農民的長遠利益。不能忽視的是，有的業主成片租賃土地後，擅自在耕地上建造永久性固定建築物，有的甚至乾脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農業用途。
二、推動農村土地使用權流轉的對策措施
1．提高認識，加強領導，把農村土地流轉納入各級黨和政府的重要工作日程
土地使用權流轉，已在事實上成為我國農村經濟發展新的增長點，切實加強領導，統一認識，是農村土地使用權合理健康流轉的基本前提。各級黨和政府應按照「三個代表」的要求，把農村土地使用權流轉統一到農村家庭聯產承包制的發展和完善，改造傳統農業、構建現代農業，調整農業結構，推進產業化經營，提高土地利用效率，增加農民收入的高度上來，擺上農村工作的重要日程。抓住有利時機，以開拓創新的精神，切實探索放活農村土地使用權的有效途徑。政府的主要領導要親自過問，分管領導直接抓，農業主管部門具體抓，相關部門配合抓，積極發揮典型的帶動和示範效應，為土地流轉創造必要的外部環境和條件，促進農業增效、農民增收和農村生產力發展。
2．制定相關政策和法律，規範、引導農村土地使用權流轉行為
農村土地使用權流轉已成為農村經濟發展的必然，而且勢必隨著農村生產力的發展不斷加快，政策扶持、法律規範和引導已是當務之急。必須在深入調查研究的基礎上，有針對性地制定出與土地使用權流轉相適應的政策措施，促進土地使用權合理、健康、迅速流轉。在堅持平等協商、自願有償，保護農民的承包權和流轉利益，不改變土地集體所有性質和農地用途，流轉期限不超過承包期限，受讓人必須具備經營農業的基本能力等基本原則的基礎上，任何企業和個人，不受地域和所有制限制，都可以到農村通過合法的途徑獲得土地使用權，開發農業項目。按照「誰投資，誰所有，誰受益」的原則，到農村取得土地使用權的單位、組織、個人進行農業開發的投資與收益受法律保護；在合同有效期內，土地使用權可以繼承、參股，經發包方同意的前提下可以再轉讓；合同到期後同等條件下有優先延租權。土地使用權流轉後，遇到國家征占或退耕還林，其土地補償費或退耕還林補償歸原承包戶，土地上附著物補償歸經營業主。獲農村土地使用權開發經營耕地或「四荒」地，前3年免徵農林特產稅。業主在獲得使用權的土地修建直接用於生產和管理服務，且與使用年限相同的非永久性建築物及設施，占地不視為建設用地，免去相關手續和費用。對到農村經營土地的業主，各相關部門的收費能減的要減，能免的要免。金融部門要根據有關政策對經營土地的業主儘可能的給予信貸支持。對撂荒土地，集體應收回使用權重新發包與流轉。《農業法》、《土地管理法》、《農業承包合同管理條例》等法律修改時，要把農村土地使用權流轉及其相關內容納入其中。條件成熟時應考慮制定《農村土地使用權流轉條例》等專門法律，把土地使用權流轉的原則、方針、程序、合同規範、監督管理、雙方的責權利及法律責任等用法律的形式固定下來，實現有法必依，確保農村土地使用權流轉有序、合理、健康、順利地進行。
3．把土地使用權流轉與轉移安置農村勞動力有機結合起來
農村土地使用權流轉為農業勞動力轉移創造了條件，同時，只有農業勞動力實現了穩定、大規模的轉移，才能加快農村土地使用權流轉進程，促進土地適度集中、規模經營。如果農村勞動力沒有新的非農就業崗位，即使有可以維持基本生活的土地流轉收益，無所事事的農村勞動人口過多也是農村社會不穩定的隱患，而且很可能成為整個社會不穩定的一種因素。因此，加快城市(鎮)發展進程，努力發展二、三產業，實現農業非農化、農村城市(鎮)化，著力解決農村勞動力的非農就業問題。大規模地減少農民，是農村土地使用權大規模流轉的基礎。各級政府都應建立專門機構，研究和組織農村勞務輸出，做好勞動力需求的市場調查，根據市場需求對勞動力進行就業培訓。積極進行勞動力轉移的組織指導工作，把有組織、成建制的勞務輸出與農民自發性轉移輸出結合起來，依法保護外出務工人員的合法權益。大力發展二、三產業，著力抓好中、小城市，特別是建制鎮和農村集鎮建設，為農村勞動力就地、就近轉移創造條件。實行城鄉通開，允許、鼓勵在城市有謀生手段和能力的農民進城落戶，實現城鄉一體化發展。
4．營造外部環境，推動業主開發，促進土地流轉
實踐表明，業主已成為農村土地使用權流轉的基本途徑，積極營造業主開發的外部環境和條件，大力推動業主參與農村土地使用權流轉具有重要意義。首先，統一安排好農業項目資金，積極改善業主投資硬環境。調查表明，農業基礎設施好，硬環境好的地區，業主的積極性就高，土地流轉的步伐就快。相反，自然條件和基礎設施較差的地方，土地流轉就困難且緩慢。為了充分調動業主經營土地、開發農業項目的積極性，應根據各地的實際搞好農村經濟發展區域規劃，選好支柱產業，把農業綜合開發資金、扶貧和以工代賑資金重點放在區域規劃內的基礎設施建設上，注重項目資金的投資效益，提高農業的綜合生產能力。尤其要加大對農村交通、水利、電力、通訊等的投入，實現路通、水通、電通、電話通，為業主開發提供良好的硬環境。其次，做好協調服務工作，為業主開發提供良好的軟環境。在業主證照辦理，協議(合同)公證，鑑證、資產評估等方面要簡化辦事程序，實行一站式服務，只收工本費。用稅收優惠鼓勵和支持符合產業化經營的土地流轉。把業主作為私營企業主對待，實行掛牌保護，依法打擊破壞業主合法經營的各種違法犯罪行為。把業主經營土地的水利灌溉、中低產田地改造等設施納入政府扶持的範疇。金融部門要增加對符合貸款條件的業主的信貸支持。做好農民的思想教育和管理工作，尊重雙方的權利和義務，維護業主的正當權益。再次，明確土地權屬，保證業主投資權益。凡所有權屬於村社集體經濟的非耕地流轉應徵得農民同意。
5．充分尊重農民意願，切實保護農民的合法權益
土地是農民的命根子，不但是農民最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障和社會保障，是農民最大的利益所在，也是農村最大的穩定因素。因此，必須尊重農村生產力自身發展規律，尊重土地流轉的內在規律，尊重農民的意願，從各地的實際條件出發，因地制宜，穩妥推進，任何單位和個人，都不能強迫命令，一刀切、颳風式地強制性推進土地流轉。積極探索土地流轉的合理價格形成機制，確保農民持續增收。只有合理的土地流轉價格體系，才能統籌兼顧、科學有效地促進土地流轉，進而從整體上發揮土地的使用效益。流轉土地的價格，應堅持合同雙方協商議定，兼顧雙方利益的公平原則，為防止因農產品漲價而損害農民利益，可考慮以穀物量為計價方式。不斷探索土地流轉的合理價格形成機制，開展土地流轉價格測評工作，貫徹農業可持續發展思想，堅持以經濟效益、生態效益、社會效益相統一和眼前利益與長遠利益相兼顧的原則，根據不同的土地類型、區位條件，使土地的價值得到較為客觀的體現。根據市場供求、經濟運行狀況和受讓方的投資收益情況，確定相應的收益分配辦法，不但要更好的反映投資成本，而且要保證農民收益穩定增長，使農民目前和長遠都能增收。建立業主投資保證金。農業是周期長，投資風險大的產業，一旦經營失敗，不僅業主的基本投資無法收回，而且農民的土地租金也會落空，同時相關基礎設施將給農民收回土地後進行復耕帶來不便。為防止業主經營失敗對農民利益的傷害，建議向業主收取每年每畝一定數量的風險保證金，從而使農民的利益損失補償和農民承包地復耕具有基本保障。
6．建立、健全農村土地使用權流轉的合理機制，強化管理與服務
建立、健全合理機制，強化管理，特別是合同管理，提高服務水平與質量，是加快農村土地使用權流轉步伐的關鍵環節。首先，應當建立農村土地使用權流轉管理機構。明確農業主管部門為土地流轉的管理主體，並設置專門機構，負責協調相關部門的關係，負責土地流轉管理、業主開發和招商引資的中介服務工作，負責合同(協議)的監督和管理工作。建立、健全土地流轉市場及其相關聯的信息、諮詢、評估系統，促進土地流轉和業主開發的規範化、有序化。其次，必須嚴格合同管理。土地流轉必須嚴格按法律程序履行合同手續，必須在流轉主體雙方協商的基礎上，經集體經濟組織同意後簽訂流轉合同，報鄉鎮農業合同管理部門鑑證備案後生效。應以縣(區)為單位，制定統一的流轉合同文本和土地流轉證書，統一土地流轉合同的簽訂、鑑證的程序，搞好造冊登記工作，認真搞好調查研究，調解合同糾紛，維護合同嚴肅性。第三，不斷提高服務水平與質量。農業、林業、水利、國土及其相關部門，必須通力合作，協助農業主管部門為土地流轉服好務，進行具體指導與監督，及時幫助土地經營開發者解決各種實際問題與困難，嚴禁任何單位和部門在土地流轉中藉機亂收費和亂攤派。
一、農村土地使用權流轉中的問題
1．認識不統一，政策不完善
實踐證明，認識問題是目前制約農村土地使用權流轉的首要問題。一方面，農民具有很強的戀地情結。由於長期以來形成的對土地的依附性，一些農民想將承包土地的使用權進行流轉而又心有疑慮，害怕徹底失去土地，當其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協商代耕，臨時性轉包，甚至乾脆撂荒，也不願意放棄土地使用權，讓其流轉，相當部分農民把土地作為在其他行業混不下去時的一種退路。另一方面，一些幹部對土地使用權流轉的必要性認識不足，不支持，不引導，無所作為，聽其自然；規範工作缺乏主動性、超前性，缺乏必要的行政引導。政策法規不健全，不完善、不配套，無章可循，導致一些地方出現政策違規現象。個別地方為了所謂的招商引資，置黨和國家的承包土地一定30年不變的政策不顧，擅自延長承包期，耕地租包期有的長達
50年、70年，甚至個別地區的非耕地包租期長達120年，已經作了若干代人以後的事，「超前」得令人啼笑皆非。
2．機制不健全，土地使用權流轉中自發性和強制性現象同時存在
雖然農村土地使用權流轉已成為農村經濟發展中的一種普遍現象，但土地流轉無論有形還是無形市場都尚未形成，轉出、轉入之間缺乏足夠的信息聯繫，阻礙著土地流轉在更大的範圍和更高的層次上進行。轉包費、租賃費缺乏科學依據，也不是通過市場機理形成，在許多地方都還沒有與土地使用權流轉相關聯的評估、諮詢、公證、仲裁等中介機構，監督管理機構不健全，體制不順。儘管政策和法規賦予了農業主管部門對農村集體土地的管理職能，但職責並不明確，無法更好地行使監督管理職責。同時，由於土地本身涉及到國土、農業、林業、水利等眾多職能部門，而這些部門又各有各的法律和政策，使得土地流轉部門之間出現法律、政策相互制約、互相掣肘再所難免。土地、荒山、水面、林地等的流轉包租，需要哪些部門審批，辦理何種手續才具有合法性、權威性，承包者和包租者都不清楚。機制不健全，管理不順，導致了土地使用權流轉實踐中的自發性和強制性同時並存。由於工作不到位，指導乏力，致使部分鄉政府和村社集體經濟組織對土地流轉聽之任之，放任自流，完全處於一種自髮狀態，流轉主要在農戶之間自發地進行。與此相反，一些地方鄉政府和村社集體經濟組織，出於調整產業結構，擴大生產規模而急於求成，不尊重農民的意願，隨意收回農民的承包地，進行重新發包，出租或集體統一經營，鄉政府和村社集體經濟組織扮演了土地流轉的主導者角色，強制性推動土地流轉。個別地方為了使土地相對集中連片，在部分農戶不情願的情況下實行少數服從多數的辦法強行集中，或者以人子集中一定數量的土地向外出租。
3．合同不科學，流轉不規範，業主經營具有較大的盲目性
目前農村土地使用權流轉合同不科學，不完善的現象相當突出，合同內容沒有統一和規範。據調查，有的地方農村土地流轉無約定或只有口頭約定合同的占到了60％以上，簽訂合同但並未經合同管理機構審查監證的占1/4，也就是說，沒有法律效率的無效合同幾乎占到土地流轉合同的近90％。還有一些地方的土地流轉合同業主與農戶之間的責、權、利關係都沒有明確的規定，也無違約責任和保障條款，流轉期限與土地第二輪承包期不一致，也沒有充分考慮今後市場變化的因素。有的合同沒有明確業主的生產共同費的負擔主體和業主所進行的臨時建築物將來復耕費用的負擔主體，有的合同甚至與現行的法律、法規、政策相違背。並且，大多數的合同在租金、生產性、公益性投入、基礎設施投入、國家稅費調整等重大問題上都缺乏長遠考慮，留下了許多隱患。與之相關聯，農村土地流轉也不規範。一方面是流轉的程序不規範。不通過村社集體經濟組織確認便私自轉包租賃土地者有之，不通過村民大會或村民代表大會討論通過便將集體的「四荒地」與機動地轉出去的村集體經濟組織亦有之。另一方面是流轉的主體不規範。在一些地方，業主不是與農村集體經濟組織、農戶等農村土地經營者、使用權擁有者簽訂協議，而是與鄉鎮政府或縣級某部門簽訂協議，與農村土地集體所有制及相關的法律、政策相違背。由於部分業主並不熟悉農業生產過程，在項目選擇上並未進行充分的市場調查，在品種選擇上缺乏科學性，既不經引種試驗，又不經當地農技推广部門認可，盲目的從外地，從差異甚大的不同氣候類型區引進並大面積種植，缺乏必要的技術指導。此外，還有的業主管理水平低，項目選擇不准，科技含量不高，產業趨同，品種單一，造成了種植失敗、經營虧損，投資無法收回，租賃費無法兌現。經營盲目性、項目無利可圖，使得一些業主撕毀合同撒手而去，給農民丟下了爛攤子。
4．農民的合法權益缺乏有效保障，存在著改變土地農業用途的現象
農民獲得了土地使用權，擁有對承包土地自主經營的權利及其相關利益。而現實是，由於一些外來企業不願與村社及眾多農產打交道，鄉鎮政府急於招商引資，不經農戶同意擅自與業主簽訂土地包租合同，並代企業先行墊付土地租金；還有一些村社以集體的名義隨意終止承包合同，無償收回或強迫農民轉讓、出租承包地，從而使承包農戶的土地經營權、使用權無形中被基層政府剝奪了。同時，農民的經濟利益也缺乏可靠保障。如一些外來業主開發、租賃農民和集體的土地，出於自身經濟利益的預期，對農戶和集體土地收益的補償絕大多數都採取一年一給付的辦法，由於農業的自然風險尤其是市場風險很大，業主一旦經營失利，多數情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務，無法兌現農民的承包和補償費用。並且，許多地方在轉讓、租賃土地時價格偏低，而且一訂就是20年、30年、50年，雖然農民眼前得到了實惠，但從長遠看，在業主經營收益大幅度增長時，農民的土地租金卻只能維持原來的水平，必然影響農民的長遠利益。不能忽視的是，有的業主成片租賃土地後，擅自在耕地上建造永久性固定建築物，有的甚至乾脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農業用途。
二、推動農村土地使用權流轉的對策措施
1．提高認識，加強領導，把農村土地流轉納入各級黨和政府的重要工作日程
土地使用權流轉，已在事實上成為我國農村經濟發展新的增長點，切實加強領導，統一認識，是農村土地使用權合理健康流轉的基本前提。各級黨和政府應按照「三個代表」的要求，把農村土地使用權流轉統一到農村家庭聯產承包制的發展和完善，改造傳統農業、構建現代農業，調整農業結構，推進產業化經營，提高土地利用效率，增加農民收入的高度上來，擺上農村工作的重要日程。抓住有利時機，以開拓創新的精神，切實探索放活農村土地使用權的有效途徑。政府的主要領導要親自過問，分管領導直接抓，農業主管部門具體抓，相關部門配合抓，積極發揮典型的帶動和示範效應，為土地流轉創造必要的外部環境和條件，促進農業增效、農民增收和農村生產力發展。
2．制定相關政策和法律，規範、引導農村土地使用權流轉行為
農村土地使用權流轉已成為農村經濟發展的必然，而且勢必隨著農村生產力的發展不斷加快，政策扶持、法律規範和引導已是當務之急。必須在深入調查研究的基礎上，有針對性地制定出與土地使用權流轉相適應的政策措施，促進土地使用權合理、健康、迅速流轉。在堅持平等協商、自願有償，保護農民的承包權和流轉利益，不改變土地集體所有性質和農地用途，流轉期限不超過承包期限，受讓人必須具備經營農業的基本能力等基本原則的基礎上，任何企業和個人，不受地域和所有制限制，都可以到農村通過合法的途徑獲得土地使用權，開發農業項目。按照「誰投資，誰所有，誰受益」的原則，到農村取得土地使用權的單位、組織、個人進行農業開發的投資與收益受法律保護；在合同有效期內，土地使用權可以繼承、參股，經發包方同意的前提下可以再轉讓；合同到期後同等條件下有優先延租權。土地使用權流轉後，遇到國家征占或退耕還林，其土地補償費或退耕還林補償歸原承包戶，土地上附著物補償歸經營業主。獲農村土地使用權開發經營耕地或「四荒」地，前3年免徵農林特產稅。業主在獲得使用權的土地修建直接用於生產和管理服務，且與使用年限相同的非永久性建築物及設施，占地不視為建設用地，免去相關手續和費用。對到農村經營土地的業主，各相關部門的收費能減的要減，能免的要免。金融部門要根據有關政策對經營土地的業主儘可能的給予信貸支持。對撂荒土地，集體應收回使用權重新發包與流轉。《農業法》、《土地管理法》、《農業承包合同管理條例》等法律修改時，要把農村土地使用權流轉及其相關內容納入其中。條件成熟時應考慮制定《農村土地使用權流轉條例》等專門法律，把土地使用權流轉的原則、方針、程序、合同規範、監督管理、雙方的責權利及法律責任等用法律的形式固定下來，實現有法必依，確保農村土地使用權流轉有序、合理、健康、順利地進行。
3．把土地使用權流轉與轉移安置農村勞動力有機結合起來
農村土地使用權流轉為農業勞動力轉移創造了條件，同時，只有農業勞動力實現了穩定、大規模的轉移，才能加快農村土地使用權流轉進程，促進土地適度集中、規模經營。如果農村勞動力沒有新的非農就業崗位，即使有可以維持基本生活的土地流轉收益，無所事事的農村勞動人口過多也是農村社會不穩定的隱患，而且很可能成為整個社會不穩定的一種因素。因此，加快城市(鎮)發展進程，努力發展二、三產業，實現農業非農化、農村城市(鎮)化，著力解決農村勞動力的非農就業問題。大規模地減少農民，是農村土地使用權大規模流轉的基礎。各級政府都應建立專門機構，研究和組織農村勞務輸出，做好勞動力需求的市場調查，根據市場需求對勞動力進行就業培訓。積極進行勞動力轉移的組織指導工作，把有組織、成建制的勞務輸出與農民自發性轉移輸出結合起來，依法保護外出務工人員的合法權益。大力發展二、三產業，著力抓好中、小城市，特別是建制鎮和農村集鎮建設，為農村勞動力就地、就近轉移創造條件。實行城鄉通開，允許、鼓勵在城市有謀生手段和能力的農民進城落戶，實現城鄉一體化發展。
4．營造外部環境，推動業主開發，促進土地流轉
實踐表明，業主已成為農村土地使用權流轉的基本途徑，積極營造業主開發的外部環境和條件，大力推動業主參與農村土地使用權流轉具有重要意義。首先，統一安排好農業項目資金，積極改善業主投資硬環境。調查表明，農業基礎設施好，硬環境好的地區，業主的積極性就高，土地流轉的步伐就快。相反，自然條件和基礎設施較差的地方，土地流轉就困難且緩慢。為了充分調動業主經營土地、開發農業項目的積極性，應根據各地的實際搞好農村經濟發展區域規劃，選好支柱產業，把農業綜合開發資金、扶貧和以工代賑資金重點放在區域規劃內的基礎設施建設上，注重項目資金的投資效益，提高農業的綜合生產能力。尤其要加大對農村交通、水利、電力、通訊等的投入，實現路通、水通、電通、電話通，為業主開發提供良好的硬環境。其次，做好協調服務工作，為業主開發提供良好的軟環境。在業主證照辦理，協議(合同)公證，鑑證、資產評估等方面要簡化辦事程序，實行一站式服務，只收工本費。用稅收優惠鼓勵和支持符合產業化經營的土地流轉。把業主作為私營企業主對待，實行掛牌保護，依法打擊破壞業主合法經營的各種違法犯罪行為。把業主經營土地的水利灌溉、中低產田地改造等設施納入政府扶持的範疇。金融部門要增加對符合貸款條件的業主的信貸支持。做好農民的思想教育和管理工作，尊重雙方的權利和義務，維護業主的正當權益。再次，明確土地權屬，保證業主投資權益。凡所有權屬於村社集體經濟的非耕地流轉應徵得農民同意。
5．充分尊重農民意願，切實保護農民的合法權益
土地是農民的命根子，不但是農民最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障和社會保障，是農民最大的利益所在，也是農村最大的穩定因素。因此，必須尊重農村生產力自身發展規律，尊重土地流轉的內在規律，尊重農民的意願，從各地的實際條件出發，因地制宜，穩妥推進，任何單位和個人，都不能強迫命令，一刀切、颳風式地強制性推進土地流轉。積極探索土地流轉的合理價格形成機制，確保農民持續增收。只有合理的土地流轉價格體系，才能統籌兼顧、科學有效地促進土地流轉，進而從整體上發揮土地的使用效益。流轉土地的價格，應堅持合同雙方協商議定，兼顧雙方利益的公平原則，為防止因農產品漲價而損害農民利益，可考慮以穀物量為計價方式。不斷探索土地流轉的合理價格形成機制，開展土地流轉價格測評工作，貫徹農業可持續發展思想，堅持以經濟效益、生態效益、社會效益相統一和眼前利益與長遠利益相兼顧的原則，根據不同的土地類型、區位條件，使土地的價值得到較為客觀的體現。根據市場供求、經濟運行狀況和受讓方的投資收益情況，確定相應的收益分配辦法，不但要更好的反映投資成本，而且要保證農民收益穩定增長，使農民目前和長遠都能增收。建立業主投資保證金。農業是周期長，投資風險大的產業，一旦經營失敗，不僅業主的基本投資無法收回，而且農民的土地租金也會落空，同時相關基礎設施將給農民收回土地後進行復耕帶來不便。為防止業主經營失敗對農民利益的傷害，建議向業主收取每年每畝一定數量的風險保證金，從而使農民的利益損失補償和農民承包地復耕具有基本保障。
6．建立、健全農村土地使用權流轉的合理機制，強化管理與服務
建立、健全合理機制，強化管理，特別是合同管理，提高服務水平與質量，是加快農村土地使用權流轉步伐的關鍵環節。首先，應當建立農村土地使用權流轉管理機構。明確農業主管部門為土地流轉的管理主體，並設置專門機構，負責協調相關部門的關係，負責土地流轉管理、業主開發和招商引資的中介服務工作，負責合同(協議)的監督和管理工作。建立、健全土地流轉市場及其相關聯的信息、諮詢、評估系統，促進土地流轉和業主開發的規範化、有序化。其次，必須嚴格合同管理。土地流轉必須嚴格按法律程序履行合同手續，必須在流轉主體雙方協商的基礎上，經集體經濟組織同意後簽訂流轉合同，報鄉鎮農業合同管理部門鑑證備案後生效。應以縣(區)為單位，制定統一的流轉合同文本和土地流轉證書，統一土地流轉合同的簽訂、鑑證的程序，搞好造冊登記工作，認真搞好調查研究，調解合同糾紛，維護合同嚴肅性。第三，不斷提高服務水平與質量。農業、林業、水利、國土及其相關部門，必須通力合作，協助農業主管部門為土地流轉服好務，進行具體指導與監督，及時幫助土地經營開發者解決各種實際問題與困難，嚴禁任何單位和部門在土地流轉中藉機亂收費和亂攤派。
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