[摘要]近年來,隨著改革開放的不斷深入以及經濟社會的發展進步,在經濟及社會運行中暴露的問題越來越多,政府作為政策的決策者、公共服務的提供者、政策執行的監督者,在社會進步和經濟發展運行中的扮演的角色越來越重要。加強政府監管對構建社會主義和諧社會、規範經濟社會運行有著非常重要的意義。本文就加強政府監管的必要性以及我國政府監管中存在的重要問題進行了簡要論述。
[關鍵詞]政府監管 必要性 問題 對策 分析
政府監管又稱政府規制、政府管制,即政府運用公共權力,通過制定一定的規則,對個人和組織的行為進行限制與調控。具體表現在政府對市場與社會的監管,即政府的外部監管,也就是廣義上的政府監管,而不包括政府對於自身的監管。它的手段包括經濟性監管和社會性監管。所謂經濟性監管,是指通過制定特定產業的進入、定價、融資以及信息發布等政策對主體行為進行有效的調整,以達到避免出現競爭主體過多或過少而引起過度競爭或競爭不足,造成資源浪費或者配置低效率,妨礙社會生產效率和服務供給的公正、穩定。經濟性管制主要包括價格管制、進入和退出管制、投資管制、質量管制、信息管制等內容。社會性監管是指政府根據社會發展、運行中存在及暴露出來的問題通過制訂相應的政策措施來約束和規範個人及組織的行為。
一、我國政府監管中存在的問題
在認識到加強政府監管必要性的基礎上,回過頭反思當前我國政府監管中存在的問題,以便做到加強和改進政府監管有的放矢。
首先,政府職能不清。從總體上看,現代預算制度的缺失、公共審計的不完善、中央和地方事權和財權方面劃分不合理,導致了為全社會提供基本公共服務方面投入不足、分配不公、效益不佳。在管理體制上延續了計劃經濟時代的模式,很多政府主管部門同時扮演著事業單位的資產所有者、政策制定者、付費者、監管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏有效的問責機制,政府多重角色之間存在嚴重利益衝突,妨礙了公共服務事業的發展和效率的改進。
其次,儘管從表面上看來,在社會公共服務各領域都設立了相關的「負責」機構,但事實上,各主管部門的責任或者是模糊的,或者是不合理的,「越位、錯位、缺位」的現象非常普遍。僵化、交叉、不透明、不可問責的管理體制導致了目前公共服務出現的價格、質量、效率和覆蓋不足等問題。
第三,監管規則不完善、執行機制不健全。經過多年的努力,我國已經建立了公共服務的基本法律法規體系。但監管規則體系還存在著很多問題,集中體現在以下兩方面:規則體系缺乏統一性,不同位階和部門的法律法規之間存在衝突,地方法規與國家法規之間存在矛盾;法規體系陳舊落後,不能適應新的經濟和社會發展形勢的要求。而更大的問題還在於規則的執行機制不健全。監管者與被監管者之間過於密切的關係,使得監管規則很難得到有效執行;政事不分還使得規則執行缺乏公平性;現有的司法體制和行政管理能力也制約了規則的執行能力。
最後,監管治理機制不健全。在政府對公共服務管理的過程中,政府部門仍然發揮著主導甚至惟一作用,包括行業協會、消費者保護群體、服務提供機構在內的利益相關者的積極性如媒體的作用未得到有效調動。
二、進一步加強政府監管的措施建議
針對上述問題,應在完善公共服務體制的過程中加強政府監管。有效的監管體系,對於公共服務事業改革和持續發展,對於政府公共服務職能的完善,對於有效的公共服務管理體制的建立,都具有基礎性的作用。
第一,應完善社會公共服務的法律框架。在憲法層面進一步明確政府提供基本公共服務的義務,要求政府採取的措施,建立覆蓋全社會的公共服務體系,以保障全體公民享受基礎教育、公共衛生、醫療等基本公共服務。建立和完善現代公共財政制度,建立規範的財政供養制度,並通過相應法律,明確中央政府和地方政府的財權和事權,同時,還應明確政府、公民和不同形式的組織部門在提供消費公共服務方面的權利、義務和責任。
第二,要建立多層次、多主體參與的現代監管體系。強化政府監管職能,形成包括完善的法律環境、專業化的行業監管機構,多種行業自律組織、多級消費者權益保護組織、多渠道的傳媒和公眾監督在內的現代監管體系。改變政府部門自己制定政策、自己執行政策、自我進行評估的格局。公共服務領域的監管體系建設,應該納入到我國行政管理體制改革總體安排之中。
第三,政府要公平對待參與市場交易的各種市場主體。而政府監管監管內容必須清楚,監管程序必須完善,監管過程必須透明。建立一支包括行業專家、經濟學家、律師、會計師、財務分析師等組成的穩定的專家隊伍。要及時而公平地進行監管執法,執法必嚴,違法必究。並且監管機構必須獨立於被監管主體。
第四,要更加強調對監管者的監督。理論上講,作為監管者的一個機構、部門或個人,也具有「經濟人」屬性。根據公共選擇理論,政府部門及其代理人也存在追求自身權益最大化的問題,而以前的許多理論,通常是假設政府是社會利益的代表,是全局和長期利益的代表,是正義和公正的化身。而實際上,儘管政府的主要目標是為了實現社會利益的最大化,但其本身作為一個利益集團,也是有自身利益的,同樣具備「經濟人」屬性。如果在制度安排上,不能對監管者進行有效的制約,監管者就會從自身利益最大化出發,制定出一些不合理的政策,行使一些不公正的監管。所以監管者必須進行信息披露,監管的規則、程序、決策要公開透明,這樣社會才能向它監督,否則,老百姓不知道它在做什麼,如何監督呢?具體的監督可能包括以下幾個方面:一是輿論監督;二是通過行業協會監督,行業協會代表行業的利益,可以監督監管者,對其進行批評、異議;三是監管的重大決策,可以採取聽證會等方式;四是審計監督;五是各級人大應常設行政執法監督機構,對監管者進行監督;六是貫徹落實《行政審批法》、《行政訴訟法》等;七是加強黨內監督,比如紀檢和先進性教育等。
參考文獻:
[1]張成福,黨秀雲.公共管理學.中國人民大學出版社, 2001.
[2]馬英娟.政府監管機構研究.北京大學出版社.
[3]中華新聞網.新經濟導刊,2008.
[4]法制與社會,2007,(10).
[5]史天健.Political Participation in BEijing.美國Duke大學,Harvard University Press.
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[關鍵詞]政府監管 必要性 問題 對策 分析
政府監管又稱政府規制、政府管制,即政府運用公共權力,通過制定一定的規則,對個人和組織的行為進行限制與調控。具體表現在政府對市場與社會的監管,即政府的外部監管,也就是廣義上的政府監管,而不包括政府對於自身的監管。它的手段包括經濟性監管和社會性監管。所謂經濟性監管,是指通過制定特定產業的進入、定價、融資以及信息發布等政策對主體行為進行有效的調整,以達到避免出現競爭主體過多或過少而引起過度競爭或競爭不足,造成資源浪費或者配置低效率,妨礙社會生產效率和服務供給的公正、穩定。經濟性管制主要包括價格管制、進入和退出管制、投資管制、質量管制、信息管制等內容。社會性監管是指政府根據社會發展、運行中存在及暴露出來的問題通過制訂相應的政策措施來約束和規範個人及組織的行為。
一、我國政府監管中存在的問題
在認識到加強政府監管必要性的基礎上,回過頭反思當前我國政府監管中存在的問題,以便做到加強和改進政府監管有的放矢。
首先,政府職能不清。從總體上看,現代預算制度的缺失、公共審計的不完善、中央和地方事權和財權方面劃分不合理,導致了為全社會提供基本公共服務方面投入不足、分配不公、效益不佳。在管理體制上延續了計劃經濟時代的模式,很多政府主管部門同時扮演著事業單位的資產所有者、政策制定者、付費者、監管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏有效的問責機制,政府多重角色之間存在嚴重利益衝突,妨礙了公共服務事業的發展和效率的改進。
其次,儘管從表面上看來,在社會公共服務各領域都設立了相關的「負責」機構,但事實上,各主管部門的責任或者是模糊的,或者是不合理的,「越位、錯位、缺位」的現象非常普遍。僵化、交叉、不透明、不可問責的管理體制導致了目前公共服務出現的價格、質量、效率和覆蓋不足等問題。
第三,監管規則不完善、執行機制不健全。經過多年的努力,我國已經建立了公共服務的基本法律法規體系。但監管規則體系還存在著很多問題,集中體現在以下兩方面:規則體系缺乏統一性,不同位階和部門的法律法規之間存在衝突,地方法規與國家法規之間存在矛盾;法規體系陳舊落後,不能適應新的經濟和社會發展形勢的要求。而更大的問題還在於規則的執行機制不健全。監管者與被監管者之間過於密切的關係,使得監管規則很難得到有效執行;政事不分還使得規則執行缺乏公平性;現有的司法體制和行政管理能力也制約了規則的執行能力。
最後,監管治理機制不健全。在政府對公共服務管理的過程中,政府部門仍然發揮著主導甚至惟一作用,包括行業協會、消費者保護群體、服務提供機構在內的利益相關者的積極性如媒體的作用未得到有效調動。
二、進一步加強政府監管的措施建議
針對上述問題,應在完善公共服務體制的過程中加強政府監管。有效的監管體系,對於公共服務事業改革和持續發展,對於政府公共服務職能的完善,對於有效的公共服務管理體制的建立,都具有基礎性的作用。
第一,應完善社會公共服務的法律框架。在憲法層面進一步明確政府提供基本公共服務的義務,要求政府採取的措施,建立覆蓋全社會的公共服務體系,以保障全體公民享受基礎教育、公共衛生、醫療等基本公共服務。建立和完善現代公共財政制度,建立規範的財政供養制度,並通過相應法律,明確中央政府和地方政府的財權和事權,同時,還應明確政府、公民和不同形式的組織部門在提供消費公共服務方面的權利、義務和責任。
第二,要建立多層次、多主體參與的現代監管體系。強化政府監管職能,形成包括完善的法律環境、專業化的行業監管機構,多種行業自律組織、多級消費者權益保護組織、多渠道的傳媒和公眾監督在內的現代監管體系。改變政府部門自己制定政策、自己執行政策、自我進行評估的格局。公共服務領域的監管體系建設,應該納入到我國行政管理體制改革總體安排之中。
第三,政府要公平對待參與市場交易的各種市場主體。而政府監管監管內容必須清楚,監管程序必須完善,監管過程必須透明。建立一支包括行業專家、經濟學家、律師、會計師、財務分析師等組成的穩定的專家隊伍。要及時而公平地進行監管執法,執法必嚴,違法必究。並且監管機構必須獨立於被監管主體。
第四,要更加強調對監管者的監督。理論上講,作為監管者的一個機構、部門或個人,也具有「經濟人」屬性。根據公共選擇理論,政府部門及其代理人也存在追求自身權益最大化的問題,而以前的許多理論,通常是假設政府是社會利益的代表,是全局和長期利益的代表,是正義和公正的化身。而實際上,儘管政府的主要目標是為了實現社會利益的最大化,但其本身作為一個利益集團,也是有自身利益的,同樣具備「經濟人」屬性。如果在制度安排上,不能對監管者進行有效的制約,監管者就會從自身利益最大化出發,制定出一些不合理的政策,行使一些不公正的監管。所以監管者必須進行信息披露,監管的規則、程序、決策要公開透明,這樣社會才能向它監督,否則,老百姓不知道它在做什麼,如何監督呢?具體的監督可能包括以下幾個方面:一是輿論監督;二是通過行業協會監督,行業協會代表行業的利益,可以監督監管者,對其進行批評、異議;三是監管的重大決策,可以採取聽證會等方式;四是審計監督;五是各級人大應常設行政執法監督機構,對監管者進行監督;六是貫徹落實《行政審批法》、《行政訴訟法》等;七是加強黨內監督,比如紀檢和先進性教育等。
參考文獻:
[1]張成福,黨秀雲.公共管理學.中國人民大學出版社, 2001.
[2]馬英娟.政府監管機構研究.北京大學出版社.
[3]中華新聞網.新經濟導刊,2008.
[4]法制與社會,2007,(10).
[5]史天健.Political Participation in BEijing.美國Duke大學,Harvard University Press.
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