重慶市城市貧困問題初探

重慶市是典型的大城市帶動大農村的直轄市，城鄉「二元結構」特徵突出，貧困問題主要存在於農村。然而，近年來經濟制度轉型、產業結構調整及各種社會經濟政策的變化，使城市人口在收入和實際生活水平上發生了較大分化：在城市經濟快速發展和居民平均收入、生活不平大大提高的同時，一方面，城市中部分企業，尤其是國營和集體企業出現了經濟效益滑坡，甚至破產的現象，致使部分職工下降或下崗、失業，城市中部分家庭相對貧困問題日益突出；另一方面，由於城市社會福利制度的變化，導致社會福利制度對低收入者的保護程度降低，從而使他們的生活更加艱難。因此，在經濟制度轉型、產業結構調整和經濟總量增長的同時，須對城市盆困問題予以高度重視。
一、重慶市城市貧困人口特徵分析
1、總量大、保障覆蓋率低。據調查，截止2000年9月，重慶市應納入最低生活保障的城市貧困人口為48.83萬人，占全市非農業人口的7.67％；實際納入最低生活保障範圍的城市貧困人口為38.67萬人，占應入人口的79.2％。到2001年3月，實際享受最低生活保障的城市貧困人口為22.11萬人，占應納入人口的45.28％。
2、可支配收入低、家庭負擔重。1999年，重慶市城市貧困人口平均每戶就業面45％，比全市平均水平(58％)低13％，人均年可支配收入為2146.92元，是全市平均水平(5895.97元)的36.4％，平均每一就業者負擔人數為2.22人，比全市平均水平(1.71人)多0.51人。
3、消費支出以吃、住為主，消費水平低。1999年，在支出結構中，我市城市貧困人口食品支出占58.69％，比全市平均水平(41.32％)高17.37％；住房支出占14.35％，比全市平均水平(8.19％)高6.16％，衣著、家庭設備及服務、醫療保健支出占10.38％。比全市平均水平(25.08％)低14.7％，其他消費支出占16.58％，比全市平均水平(25.41％)低8.83％。總體上說，城市貧困群體精神生活質量尚處於較低水平。
4、下崗、失業及在職低收入群體是城市貧困人口的主體。重慶市城市貧困群體主要有四類。第一類為原「民政對象」，即無勞動能力、無生活來源、無贍養的「三無」老人、殘疾人和未成年人，在全市享受城市最低生活保障的人口中占3.97％；第二類為下崗、失業及在職低收入群體，占73.1％；第三類為離退休退職人員，占3.87％；第四類為其他人員，占19.06％。
二、我市城市貧困問題產生的原因
1、產業結構調整帶來的下崗、失業及在職低收入現象是城市貧困群體產生的主要原因之一。產業結構變化是經濟發展的一個重要成果，也是經濟持續發展的重要條件。從各國的經驗看，產業結構調整都是一個痛苦的過程，它將伴隨著有磁行業的萎縮，許多企業的倒閉和裁員，隨之而來的可能就是大批的勞動者失業。建立社會主義市場經濟體制以來，重慶市國有企業嚴重冗員、效率低下、市場競爭能力難以發揮等問題較為突出，甚至威脅到企業的生存；鄉鎮企業衝擊使國有企業難以通過降低勞動力成本等手段在低檔產品上進行競爭，從而不得不從一些勞動力密集型的低檔產品領域中退出，以實現產品結構和產業結構的轉化。在這種「夾擊」的環境中，為實現產業結構轉化，「減員增效」就成為國有企業提高競爭力的關鍵措施之一。於是，一方面，國有企業出現了較大規模的「下崗」浪潮，數以萬計的職工離開了就業崗位，成為了登記失業者或「下崗職工」，原企業中的隱性失業變成了公開失業；另一方面，企業不景氣，扣發、拖欠職工工資等原因，直接影響了職工家庭收入。這促使城市貧困群體迅速增加。
2、自身條件限制是城市貧困產生的客觀原因。首先是年齡、受教育狀況等客觀因素。以下崗職工為例，2000年，重慶市下崗人員中35歲以上的占65.5％，中專以下學歷的占91.74％。由於年齡偏大、教育程度偏低，使這部分人再就業能力弱，個人經濟活動能力偏低，較容易陷入貧困；其次是家庭負擔過重。在個人收入一定的情況下，一個家庭應就業者人數越少，或家庭總人口越多，家庭平均收入水平也就越低。目前，我市城鎮居民收入水平的提高是很有限的，家庭因素的負面影響是難以消除的。
3、社會保障能力較弱是重要的社會原因。社會保障制度對城市貧困群體有著密切的關係。近年來，重慶市認真貫徹執行國家各項社會保障政策，加強了「兩個確保」、「三條保障線」建設，在很大程度上保障了城市貧困群體的基本生活。但，從總體上說，重慶市城市社會保障制度滯後，社會保障覆蓋面及保障水平較低，保障項目不完善。城市居民最低生活保障金由市、區縣(自治縣、市)兩級財政分擔，由於各級財政承受力不同，因此，保障水平差異較大。重慶市主城市居民生活最低生活保障標準為169元，居全國36個中心城市的第26位，國家級、省級貧困縣(自治縣)的標準為104元，是主城區標準的61.5％；主城七區城市居民最低生活保障覆蓋率為59.3％，全市有10個區縣(自治縣)的城市居民最低生活保障覆蓋率低於10％。普遍受益原則和受益機會均等原則很難在城市貧困保障領域得到體現；社會保險收繳率低，企業拖挪用或無力支付退休金的現象普遍存在地區之間社會保障收費不統一等問題，使得我市社會保障城市低收入群體方面的作用難以充分發揮，一定程度上給城市貧困群體的生活保障帶來較大困難。
三、解決城市貧困問題的措施探討
1、促進經濟增長與擴大就業並重。不斷提高經濟發展水平，壯大綜合實力，是解決重慶城市貧困問題根本途徑。只有總體上經濟水平提高了，城市貧困問題的改善才有堅實的經濟基礎。重慶是一個重工業基地，經濟基礎較為薄弱，政府在保持高速經濟增長方面面臨很大壓力，因此，在經濟政策制定的過程中自然地將促進經濟增長放在優先位置。
從城市反貧困的角度看，解決城市貧困和低收入問題，增加就業、擴大就業是首先要採取的措施。只有實現了就業，城市貧困人口和低收入群體才有持續獲得收入的能力。從一般意義上看，城市貧困人口往往是素質較低的勞動力者，他們在就業競爭時常常處於不利地位。當城市就業總量不足而出現競爭加劇時，他們往往最容易下崗、失業。只有城市具有較為充足的就業崗位時，解決城市貧困人口的就業問題者有基礎。
2、提高城市貧困人口素質是增加個人反貧困能力的重要途徑。從前面的分析中我們不難看出，城市貧困與受教育程度、個人技能、素質有著密切的聯繫。而今後產業結構的調整，對提高勞動力素質也提出了迫切要求。因此，重慶應繼續加大教育體制改革，擴大高等教育、職業技術教育和成人教育規模，使更多的新成長勞動力進入學校大門。同時，還要加大人力資源的在職教育，擴大職業教育和培訓的範圍，提高培訓質量，調動企業和社會各方面的力量，抓好對失業人員、下崗職工的培訓工作，強化就業與培訓相結合。通過各種教育手段，從根本上提高勞動力素質。
3、創造平等就業機會。市場對就業機會的分配具有一定的調節作用。但是，由於重慶市場本身的不完善和各種非市場因素的介入，使得市場對就業機會的分配往往達不到機會平等的狀態。近年來，一方面由於鄉村及外來勞動力競爭，城市就業壓力增大；另一方面，城市中適宜於富餘人員的就業崗位有限，國有企業下崗職工意識、技術、能力制約了其轉化就業。城市新增加的企業不願意招收國有企業下崗職工，同時，國有企業下崗職工又不願意接受非正規就業，導致在城市就業機會增加的同時，國有企業下崗職工、失業人員就業機會仍然很少。這就需要政府在實施指令性計劃安置、企業招工優惠、制定和實施反歧視性法規等方面進行調控。同時，政府還應在吸引投資、貿易政策等方面將各種政策與就業問題相聯繫，應更加注重如何發揮勞動力廉價優勢，使投資和貿易與吸收普通勞動力就業更加緊密地結合起來。通過政策干預而協調經濟增長與就業關係，擴大城市就業機會和提高城市貧困人口利用就業機會的能力。
4、進一步加大城市扶貧工作力度。目前，重慶農村扶貧工作戰略已經形成，並在不斷完善中發揮了很好的作用。但是，迄今為止，城市的扶貧工作還沒有提出較系統的戰略，這是當前扶貧工作存在的又一重要問題。近年來，重慶以建立和實施居民最低生活保障制度為主要內容的城市扶貧工作，取得了比較顯著的進展，但由於經濟發展水平較低，經濟體制改革還有待深化，財政承受能力有限；同時，城市低保制度正式建立和實施的時間還很短，人們的認識水平也有待提高和統一，因而這一工作目前還存在不少的困難和問題，這需各級政府部門進一步加大城市扶貧工作力度。首先應明確城市扶貧工作的長期目標，並確定其分階段實施的要求。其次，應確定城市扶貧工作的基本戰略，將發展經濟、深化改革與城市扶貧工作相結合，政府主導與群眾參與相結合，道義性、求濟性扶貧與制度性、開發性扶貧相結合。第三，制定城市扶貧工作的法規(重慶市城市反貧困地方性法規)，對城市居民最低生活保障工作的方針原則、保障範圍、保障標準、保障程序、保障資金等加以規範和明確。第四，擴大城市居民最低生活的保障範圍，體現低保制度的全面和公正，真正解決城市所有特困人口的基本生活需要。第五，將保障資金列入政府預算，確保資金到位；市、區兩級政府財政對保障資金的負擔比例，應根據保障對象的分布狀況、所需資金狀況、財政承受能力狀況合理分擔，市級財政應適當向困難地區傾斜。