內容摘要：非稅收入是我國財政性資金的重要來源。本文結合我國的實際情況從收支、預算、資金管理等角度探討了非稅收入管理方面存在的一些問題，並就此在公共財政的背景下，提出完善非稅收入管理的對策，以期為完善非稅收入管理工作提供理論支持。
關鍵詞：非稅收入 管理 綜合預算 審計
隨著市場機制的完善和公共財政框架的建立，非稅收入已成為政府財政性資金的重要來源，從表1可以看出，近年來我國非稅收入占財政性資金的相對規模雖然穩中有降，占到財政性資金的約近四分之一，但絕對規模卻逐年擴大，在調節經濟運行過程中發揮著不可替代的作用。一方面，它為公共產品和准公共產品的供給資金運作提供了有效的保障；另一方面，它所體現出的公平思想也是公共財政體制的應有之義。但是，非稅收入的自身特點又決定了相對於稅收收入而言，非稅收入運作中主觀因素較強，操作規範程度較弱，所以迫切需要強化對非稅收入的徵收、預算、使用等各個環節的管理。
我國非稅收入管理中的問題
（一）收支管理不到位
現行收費體制是收費主體支配收費資金，即收支掛鈎。目前，收費資金收支掛鈎大致有兩種形式：一是差額返還，收費單位將收費資金實行專戶儲存之後，財政部門統籌5%-20%的比例，分批返還給收費主體，收得越多，返還的越多。二是全額返還，財政部門根據收費單位編制用款計劃將專戶儲存的全部收費資金分批撥付給收費主體。這種收支掛鈎的收費體制與單位利益聯繫緊密，為保住和擴大既得利益，各部門競相行使分配職能，收費規模日益膨脹。
（二）預算管理不規範
雖然政府財政部門按照相關規定建立了綜合財政預算制度，但預算內外兩張皮現象依然存在，大量非稅資金並未實際納入預算管理，甚至國家已明確規定應納入預算管理的一部分非稅收入，仍游離於財政預算管理之外，使得非稅收入在使用過程中漏出嚴重，使用效率低下，財政集中力量辦大事的宏觀調控能力減弱。此外，目前我國部門預算的編制仍沒有擺脫基數加增長的做法。人為因素較多，沒有一定的科學依據。
（三）資金管理不完善
現行我國非稅收入資金的管理是誰收取，誰所有，誰使用的政策，加上有些單位財務制度不健全，內部控制機制落後，各資金所有單位支配使用非稅收資金基本上不受限制和約束，造成極大的使用低效率甚至是違法違規濫用。同時，由於會計制度的一些漏洞，使得資金運行使用的信息反饋缺乏透明度，主要表現有少記非稅收入，少記歷年結餘，記賬科目太粗，私設小金庫等。
（四）監督機制不健全
非稅收入支出雖有的納入預算管理，但與財政內撥款相比，這部分資金的預算編制比較粗化，大部分非稅收入回撥資金支出安排存在較大隨意性，缺乏有效的監督機制，對管理中出現的違規行為也缺乏強有力的約束。
完善非稅收入管理的相關對策
確立政府非稅收入新理念。完整的政府預算，由稅收收入和非稅收入共同構成。要逐步淡化預算外資金概念，確立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念，給非稅收入以所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政的定位；把規範政府非稅收入管理與加強稅收管理置於同等重要的地位；消除非稅收入的認識誤區，樹立全局意識，把非稅收入管理置於財政改革與經濟發展的全局之中，推動政府非稅收入管理改革。
完善票據管理。在徵收管理方面，為了強化非稅收入管理，以票據為龍頭，實現以票管收是票據管理改進的目標。推行非稅收入新型財政票據體系具體改進措施：首先，由財政部門設立票據管理機構專司票據，規範和統一政府非稅收入票據。其次，強化票據管理機構的管理功能，不但要加強票據發放的管理，而且要延伸管理範圍，加強其使用管理，建立票據領購、稽查、核銷制度。從源頭上規範非稅收入執收行為。再次，建立以計算機網絡為基礎的票據信息系統，實現對票據的印製、發放、填開、繳交、核銷的全程監管，實現非稅收入單位開票、銀行代收、財政統管的管理模式，從而達到以票管收的目標。
建立綜合財政預算管理模式。在預算資金管理方面，實行財政綜合預算，按照政事分開的原則，實行非稅收入使用上的分類管理，改進行政、事業的預算管理方法。積極探索非稅收入按項目安排資金的新型預算管理方式，實現非稅收入分配權集中於政府財政的管理目標，保持預算的完整性，並按照資金性質實行分類管理。
實行國庫集中支付。在使用管理方面，非稅收入使用須實行國庫集中支付制度，所有政府非稅收入納入國庫單一賬戶體系管理後，對政府非稅收入用於人員工資、基本建設、購買性支出及其他專項支出，實行由財政直接支付。資金使用通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應商或用款單位。用款單位按照批覆的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執行機構提出支付申請，財政國庫支付機構根據批覆的部門預算和資金使用計劃及相關的要求對支付申請審核無誤後，向代理銀行發出支付令，並通知央行國庫部門通過代理銀行進入全國銀行清算系統實時清算，財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。減少資金撥付的中間環節，防止挪用資金，提高政府非稅收入使用的透明度和效率。
加大對非稅收入的審計監督力度。審計監督的作用不僅僅局限於對問題的披露和查處，還在於對效率導向的指引，推進依法、高效理財，促進公共財政的建立和完善。實行非稅收入征、管、審相分離。審計、財政和監察部門應對非稅收入的項目、收費內容、收費票據及收支等情況進行監督檢查，對有違反政府非稅收入徵收管理的，應依據《財政違法行為處罰處分條例》給予行政處分。形成一個以政府財政為主體，物價、審計、監察等部門和執收單位相互配合的監督模式，建立部門協調配合、多環節相互銜接、全過程跟蹤監督的監督機制，確保非稅收入依法徵收，應收盡收，嚴格征管，規範運作。
一攬子配套措施跟進。非稅收入無序膨脹、管理失控與混亂，一個深層次原因就是轉軌時期各方面的改革制度規範不協調。因此需從根本上治理好非稅收入，並使其進入規範的公共財政運行軌道。為此，本文提出如下一攬子配套改革政策建議：進一步完善分稅制，授予地方政府充分的收入自主權，譬如發債權，建立起完善的地方稅體系，建立科學、規範、公平、公開的轉移支付制度；轉變政府職能，消除機構冗餘和人員膨脹；確立非稅收入的法律地位與框架：規範和完善非稅收入徵收與使用及其財務會計的法規制度，加大法律法規的立法進程，特別要加快《非稅收入管理法》的制定。
參考文獻：
1.李友志.政府非稅收入管理[M].人民出版社，2003
2.哈維•S•羅森.財政學（第4版）[M].中國人民大學出版社，2000
3.白貴.非稅收入管理的改革研究 [J].經濟論壇，2008
關鍵詞：非稅收入 管理 綜合預算 審計
隨著市場機制的完善和公共財政框架的建立，非稅收入已成為政府財政性資金的重要來源，從表1可以看出，近年來我國非稅收入占財政性資金的相對規模雖然穩中有降，占到財政性資金的約近四分之一，但絕對規模卻逐年擴大，在調節經濟運行過程中發揮著不可替代的作用。一方面，它為公共產品和准公共產品的供給資金運作提供了有效的保障；另一方面，它所體現出的公平思想也是公共財政體制的應有之義。但是，非稅收入的自身特點又決定了相對於稅收收入而言，非稅收入運作中主觀因素較強，操作規範程度較弱，所以迫切需要強化對非稅收入的徵收、預算、使用等各個環節的管理。
我國非稅收入管理中的問題
（一）收支管理不到位
現行收費體制是收費主體支配收費資金，即收支掛鈎。目前，收費資金收支掛鈎大致有兩種形式：一是差額返還，收費單位將收費資金實行專戶儲存之後，財政部門統籌5%-20%的比例，分批返還給收費主體，收得越多，返還的越多。二是全額返還，財政部門根據收費單位編制用款計劃將專戶儲存的全部收費資金分批撥付給收費主體。這種收支掛鈎的收費體制與單位利益聯繫緊密，為保住和擴大既得利益，各部門競相行使分配職能，收費規模日益膨脹。
（二）預算管理不規範
雖然政府財政部門按照相關規定建立了綜合財政預算制度，但預算內外兩張皮現象依然存在，大量非稅資金並未實際納入預算管理，甚至國家已明確規定應納入預算管理的一部分非稅收入，仍游離於財政預算管理之外，使得非稅收入在使用過程中漏出嚴重，使用效率低下，財政集中力量辦大事的宏觀調控能力減弱。此外，目前我國部門預算的編制仍沒有擺脫基數加增長的做法。人為因素較多，沒有一定的科學依據。
（三）資金管理不完善
現行我國非稅收入資金的管理是誰收取，誰所有，誰使用的政策，加上有些單位財務制度不健全，內部控制機制落後，各資金所有單位支配使用非稅收資金基本上不受限制和約束，造成極大的使用低效率甚至是違法違規濫用。同時，由於會計制度的一些漏洞，使得資金運行使用的信息反饋缺乏透明度，主要表現有少記非稅收入，少記歷年結餘，記賬科目太粗，私設小金庫等。
（四）監督機制不健全
非稅收入支出雖有的納入預算管理，但與財政內撥款相比，這部分資金的預算編制比較粗化，大部分非稅收入回撥資金支出安排存在較大隨意性，缺乏有效的監督機制，對管理中出現的違規行為也缺乏強有力的約束。
完善非稅收入管理的相關對策
確立政府非稅收入新理念。完整的政府預算，由稅收收入和非稅收入共同構成。要逐步淡化預算外資金概念，確立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念，給非稅收入以所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政的定位；把規範政府非稅收入管理與加強稅收管理置於同等重要的地位；消除非稅收入的認識誤區，樹立全局意識，把非稅收入管理置於財政改革與經濟發展的全局之中，推動政府非稅收入管理改革。
完善票據管理。在徵收管理方面，為了強化非稅收入管理，以票據為龍頭，實現以票管收是票據管理改進的目標。推行非稅收入新型財政票據體系具體改進措施：首先，由財政部門設立票據管理機構專司票據，規範和統一政府非稅收入票據。其次，強化票據管理機構的管理功能，不但要加強票據發放的管理，而且要延伸管理範圍，加強其使用管理，建立票據領購、稽查、核銷制度。從源頭上規範非稅收入執收行為。再次，建立以計算機網絡為基礎的票據信息系統，實現對票據的印製、發放、填開、繳交、核銷的全程監管，實現非稅收入單位開票、銀行代收、財政統管的管理模式，從而達到以票管收的目標。
建立綜合財政預算管理模式。在預算資金管理方面，實行財政綜合預算，按照政事分開的原則，實行非稅收入使用上的分類管理，改進行政、事業的預算管理方法。積極探索非稅收入按項目安排資金的新型預算管理方式，實現非稅收入分配權集中於政府財政的管理目標，保持預算的完整性，並按照資金性質實行分類管理。
實行國庫集中支付。在使用管理方面，非稅收入使用須實行國庫集中支付制度，所有政府非稅收入納入國庫單一賬戶體系管理後，對政府非稅收入用於人員工資、基本建設、購買性支出及其他專項支出，實行由財政直接支付。資金使用通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應商或用款單位。用款單位按照批覆的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執行機構提出支付申請，財政國庫支付機構根據批覆的部門預算和資金使用計劃及相關的要求對支付申請審核無誤後，向代理銀行發出支付令，並通知央行國庫部門通過代理銀行進入全國銀行清算系統實時清算，財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。減少資金撥付的中間環節，防止挪用資金，提高政府非稅收入使用的透明度和效率。
加大對非稅收入的審計監督力度。審計監督的作用不僅僅局限於對問題的披露和查處，還在於對效率導向的指引，推進依法、高效理財，促進公共財政的建立和完善。實行非稅收入征、管、審相分離。審計、財政和監察部門應對非稅收入的項目、收費內容、收費票據及收支等情況進行監督檢查，對有違反政府非稅收入徵收管理的，應依據《財政違法行為處罰處分條例》給予行政處分。形成一個以政府財政為主體，物價、審計、監察等部門和執收單位相互配合的監督模式，建立部門協調配合、多環節相互銜接、全過程跟蹤監督的監督機制，確保非稅收入依法徵收，應收盡收，嚴格征管，規範運作。
一攬子配套措施跟進。非稅收入無序膨脹、管理失控與混亂，一個深層次原因就是轉軌時期各方面的改革制度規範不協調。因此需從根本上治理好非稅收入，並使其進入規範的公共財政運行軌道。為此，本文提出如下一攬子配套改革政策建議：進一步完善分稅制，授予地方政府充分的收入自主權，譬如發債權，建立起完善的地方稅體系，建立科學、規範、公平、公開的轉移支付制度；轉變政府職能，消除機構冗餘和人員膨脹；確立非稅收入的法律地位與框架：規範和完善非稅收入徵收與使用及其財務會計的法規制度，加大法律法規的立法進程，特別要加快《非稅收入管理法》的制定。
參考文獻：
1.李友志.政府非稅收入管理[M].人民出版社，2003
2.哈維•S•羅森.財政學（第4版）[M].中國人民大學出版社，2000
3.白貴.非稅收入管理的改革研究 [J].經濟論壇，2008
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