摘要：環境行政執法是環境保護工作的重要環節,但當前在各級政府的環境管理過程中,普遍存在環境行政執法不力的現象。本文從五個方面提出了相應的解決途徑:從理順相關立法機構的關係,完善我國的環境行政立法;改革環境行政執法體制,強化環境行政執法手段;健全環境執法監督機制,加大環境執法監督力度;加強幹部隊伍能力建設,提高環境執法人員的素質;提高群眾環境法律意識,積極參與環境守法的活動。
關鍵詞：環境保護;依法行政;環境執法
目前,我國的環境法制建設不斷加強,環境行政執法水平有了較大提高,在很大程度上改變了過去那種環境保護無法可依的局面,環境行政執法在環境保護中也發揮出越來越重要的作用。但隨著我國人民生活水平的不斷提高和人民群眾環境意識、民主意識、法律意識的不斷增強,給環境保護提出了更高的要求。環境問題的日益突出和環境保護工作的深入開展,也使環境行政執法工作中暴露出一些問題,一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的問題在根本上還沒有得到解決,這種現象不僅損害了環境法律法規的嚴肅性和環保部門的執法形象,還在一定程度上縱容了環境違法行為,嚴重製約著我國環境法制建設的發展。
1環境行政執法工作現狀
近年來,中國的環境法制建設正在逐步從立法為主轉變為立法與執法並重,環境法的實施正在日益加強。國務院和國務院主管環境資源工作的行政部門多次發出加強環境行政執法的通知,1993年以來,政府除了頒布多部法律,出台了一系列的條例和實施辦法,也完善了有關法律法規,同時在強化環境執法機構、措施、監督、檢查和制度方面也做了大量工作,從1996年開始,國家規定所有新的建設項目建成投產使用後,必須確保達到國家或地方規定的污染物排放標準;對沒有執行環境影響評價制度、擅自建設或投產使用的新建項目,依法責令其停止建設或停止投產使用;在對環境違法行為的處罰方面,新的環境法規提高了處罰程度等;建立和健全了環境行政執法機構,環境行政執法組織日益堅實;加大了行政執法的力度,顯示了環境行政執法在區域環境保護等方面的重大作用;環境行政執法的規範日益增強,依法行政水平與質量不斷提高;我國政府對實施可持續發展戰略及環境保護工作越來越重視,在環境行政立法、執法方面確是下了很大的力氣,做到了有法可依;2006年頒布《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》是規範環境執法行為,推進環境保護依法行政的又一重大舉措。
中國經過20多年的不懈努力,在環境保護方面取得了舉世矚目的成就,但是,我們應清醒地認識到,中國正處在迅速推進工業化的發展階段,加上粗放的生產經營方式,資源浪費和環境污染相當嚴重,震驚全國的公害事件不斷發生,再者隨著經濟快速增長和對資源開發利用強度的加大,這個矛盾可能會更加突出。就目前來說,許多地方重經濟發展,輕環境保護的現象時有發生,如主要污染物排放量超過環境承載能力;執法不嚴、違法不究的問題仍然突出,已經嚴重影響到環境保護工作的正常開展,為環境執法和監督管理設置障礙,甚至一些企業暴力抗法,執法環境差;立法上的疏漏、重疊與衝突、法律一定程度上的不完善等因素,也影響了環境行政執法。所以解決歷史遺留的環境問題和控制發展過程中出現的環境問題,仍然是一項長期而艱苦的任務。
2環境行政執法存在的主要問題及因素
環境保護法律現賦予環保行政主管部門審批、許可、檢查、驗收、收費、建議限期治理、調查、處罰、調解、監督等十項環境管理權力,就目前的現狀看,環境管理逐步納入依法辦事的軌道,依法行政的水平逐步提高。但壞境執法與立法宗旨存在差距,我國現行的環境保護法規存在不明確、不具體、法律責任不清以及程序不完善等問題,這給環境行政機關正常行使行政執法活動帶來諸多困難。
2.1環境行政執法存在的主要問題。
2.1.1環保行政執法環境尚不理想,不同程度上影響了執法質量。
2.1.1.1違法處罰的不當。企業環境違法成本低,守法成本高是造成污染反彈、環境行政執法不到位的一個因素。如有些企業違法排污作為降低成本,追求利潤的「捷徑」,環境法律、法規授予環保部門的一項重要處罰措施是罰款,而罰款的數額與企業違法情節、環境危害程度、違法得利不掛鈎。對於偷排行為,環保部門只能作罰款的行政處罰,不會影響企業的生產經營活動和違法所得。因此,違法成本低,守法成本高是污染反彈屢禁不止的一個很大因素,污染反彈此起彼落,更顯環境行政執法的不到位。
2.1.1.2公眾的參與不夠。環境法的實施除了依靠政府之外,重要的是發動和依靠群眾。我國《環境保護法》規定:「一切單位和個人都有保護環境的義務,並有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。」但當前,我國仍缺乏參與機會和參與環境保護的有效機制,導致一些對環境執法抱有極大熱情的群眾不能全面參與環境執法,這在一定程度上影響了我國環境執法的質量。
2.1.2環境行政執法隊伍素質不高,影響正常環境行政執法功能。
2.1.2.1人員少,執法工作任務繁重。由於歷史及各方面的原因,環境部門特別是基層環保部門的機構、隊伍一直偏弱,執法人員存在一身兼數職的現象,影響了正常的環境行政執法的能力。
2.1.2.2能力差,執法工作水平欠缺。環境行政執法能力嚴重不足,執法人員對法律理解不深,不能正確運用法律法規條文,對違法事實與處罰依據條款不相對應,調查處理的程序不規範,不注意事實證據的收集,證據不全面,不合法或取證馬虎,對違法者的違法事實掌握不准,導致在適用自由裁量權時把握不准。環境執法人員的素質與當前的環境形勢及所肩負的任務相比仍有一定的差距。環境執法部門缺乏大量的有較高思想素質,既懂法律又懂科學技術的環境執法人員。
2.1.2.3裝備差,活動經費難以保障。受地方人事,財政和經濟發展水平等因素的限制,環境執法經費不足,我國政府預算收支科目中還沒有設立環境保護類級科目,環保沒有固定的資金來源,環保投入與經濟社會發展水平不相適應。許多基層環保機構的執法職能裝備遠遠達不到標準。應急能力差,這在一定程度上影響了其行政執法能力。
2.2環境行政執法面臨困境的原因所在。
2.2.1現有環保法規體系存在不足,給環境行政執法帶來重重困難。
2.2.1.1法規制定不完善。環境執法涉及到許多政府職能部門,隨著環保力度的加大,「部門齊抓共管、環保統一監督管理」的機制已初步形成,但有些部門職責交叉,影響了部門環境執法的緊密配合。在海洋環境保護、自然保護區的環境管理、飲用水水資源保護區的建設與管理以及二氧化硫排污費的徵收等方面都存在著部門環境執法的不協調現象。有關的配套立法也存在遲緩問題,關於實施排污許可證、限期治理、環境監測、飲用水資源保護等制度的配套法規至今尚不能及時出台,導致在一些層面上無法可依。
2.2.1.2執法程序不完善。由於環境執法程序的不健全,因而在環境行政執法過程中存在著較嚴重的隨意性和盲目性。實踐中經常發生一些對環境行政執法中技術性問題處理不當的情況,如環境行政處罰決定書不明、用語不當等,並由此可能引起一些爭議,影響環境行政執法效果。
2.2.1.3環境標準不完善。環境標準是國家進行環境監督管理的技術基礎和準則,是環境行政執法的尺度,在環境監督管理中起著重要的作用。雖然我國目前已頒布了大量的環境標準,但還是不夠完善的,有的環境標準尚未制定,有的雖有污染物排放標準規定,但無有收費規定等。
2.2.2地方政府環境法律意識淡薄,未能為環境執法提供條件。
2.2.2.1環保認識不到位。一些地方政府領導對科學發展觀和政績觀認識不到位,為了本地區、本部門的利益,單純追求經濟增長速度,環保法制觀念淡薄,在建設項目的安排上,往往是考慮發展生產的需要,而不考慮環保的要求,如一些高能耗、重污染的小冶煉、合成化工等項目,還作為地方財政的主要收入,呈現蔓延的趨勢。將環境保護與發展經濟對立起來,甚至不惜以犧牲環境和人的生命為代價,而去追求眼前和局部的經濟利益。作為市場經濟主體的企業是自主經營、自負盈虧和自我發展的獨立法人,他又往往以效益不好、資金短缺為藉口,遲遲不建設污染治理設施,將環保治理投資和運行費用當作作額外的經濟負擔,直排、偷排污染物的現象屢有發生。有的企業為追求經濟利益,擅自閒置或不正常使用治污沒備,致使污染物嚴重超標排放。
2.2.2.2行政干預仍存在。從機構設置上看,環境保護行政主管部門是同級人民政府的一個工作部門:從執法內容上看,環境保護僅是政府法制工作的一方面內容。因此,在對與經濟活動等密切相關的環境保護工作進行管理時,環境保護部門面臨著處理經濟利益與處理環境利益相衝突的難題,又面臨著協調管理相對人和領導者關係的問題。環境保護部門受政府的直接領導,政府領導人往往成為某些具體環境行政執法中的關鍵因素。領導的非法干預,有時會成為環境行政執法中不易超越的障礙,主要表現為背離環境法規定的特批項目,對具體環境行政執法進行干涉等,更有甚者,出於地方保護主義或者其他目的,有些地方的個別領導甚至縱容支持能給當地帶來經濟利益的污染者。經濟上的地方保護主義在跨區域污染處理中中已成為一個不容忽視的壁壘,已對環境執法構成嚴峻的威脅。
2.2.3環境行政執法部門職責不明,妨礙了執法人行政執法效力。
2.2.3.1從環境管理體制方面講。環境行政執法的範圍十分廣泛而且複雜,縣級以上各級人民政府的環境保護行政主管部門是對環境保護工作實施統一監督管理的部門,國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門,對環境污染防治實施監督,具有一定的環境執法任務,縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門,對資源的保護實施監督管理,經濟綜合主管部門、海關、工商行政管理部門、衛生行政部門、核安全管理部門等,也具有一定的環境管理職權,因此也應屬於環境行政執法的相關部門。由於我國的環境管理體制立法在體系方面有很大缺陷,各種立法規定存在「各自為政」的現象,立法之間缺乏統一和配合,因此在執法過程中,有些問題僅靠環保主管部門一家是不行,需要的是有關執法機關協同配合。再一個就是由於各環境行政機關的執法職能職責範圍劃分不夠明確,相互關係沒有理順,現在除環境保護主管部門外,其他相關部門沒有將環境保護事前防範、預防為主提到相對的高度,以致各個執法機關之間缺乏協調配合,在執法過程中自身違法的問題時有發生,形成一些環境問題積重難返。
2.2.3.2從環境監察管理方面講。我國行政機構結構的確立中,環境部門內部機構設置不合理,影響了環境執法監督職能的發揮。我國環境保護實行的環境保護行政部門總管和其他部門分管相結合的管理體制,有權行使環境行政管理權的機構眾多,統一監督管理部門和分管部門的關係不明確,管理職能重疊交叉。具體統管部門如何對分管部門實行統管,分管部門之間如何相互配合制約等問題,沒有明確具體的規定,執法職責範圍劃分不夠明確,相互關係沒有很好得到理順,致使統管變成了空管,分管變成了不管。
3環境行政執法工作解決問題的對策
環境行政執法難的現象,不僅制約了我國環境法制建設的發展,也對我國經濟、社會的全面協調和可持續發展造成了重大的負面影響,通過以下途徑,解決一些實際問題,也顯得十分必要。
3.1理順相關立法機構的關係,完善我國的環境行政立法。
3.1.1完善環境法律法規。隨著我國經濟體制的變革和可持續發展戰略的選擇,社會生活的各個領域都發生了深刻的變化,作為調整各種社會關係的法律法規也應作出相應的修改、調整,更應強化有關環境立法研究,提高立法質量,因為提高立法質量,是全面推進依法行政的重要前提,出台一些相關高質量的法律法規及配套規定,保證其應有的地位和權威,為解決環境糾紛提供法律依據,以更好地適應社會發展的需要。
3.1.2加強立法可操作性。完善各項環境法律制度,加強地方環境保護立法,使國家與地方的法律法規互相配套,相互呼應,以保證國家法律在各地的實施。同時立法應當避免過於原則和粗略,增強其在實踐中的可操作性,使環境執法有法可依。
3.2改革環境行政執法體制,強化環境行政執法手段。
3.2.1明確地方權責,樹立正確政績觀。地方各級人民政府要對本轄區環境質量負責,環保部門依法對環境行使監督管理權,各司其職。首先要加強政府主要領導幹部的環境法法制教育,樹立科學的發展觀和政績觀,將節能減排目標與政績考核掛鈎;建立完善的領導幹部環境保護實績考核制度,實行環境責任追究制,重大環境問題一票否決制。落實把環境保護納入政績考核是全面推進環保工作的根本舉措,是解決環境執法的行政干預問題的有力措施,是環保部門參與綜合決策的有效手段。要推動黨委、政府和相關部門落實環保責任。
3.2.2理順環境行政執法管理體制。我國的環境管理體制目前尚未理順,地方各級環保部門隸屬於各級地方政府,其財權和人事任免權皆不獨立。如果地方政府做出了違背科學發展觀的決策,當地環保部門很難抵擋住壓力,由此導致一些地區環保部門審批項目時「站得住的頂不定住,頂得住的站不住」,因此理順環保執法管理是十分有必要的。
3.3健全環境執法監督機制,加大環境執法監督力度。
3.3.1規範監督管理制度操作程序。目前,環境保護依法行政,依法管理的程序,除對環境違法行為實施行政處罰的程序較為規範外,其餘監督管理制度的操作程序均尚未統一規範。只有進一步健全和完善環境行政執法監督管理機制,才能克服執法檢查的隨意性、保證環境行政執法人員做到依法執法、文明執法、規範執法。
3.3.2全面實施檢查監督機制。通過加大國家權力機關對環境行政執法實施檢查監督的力度,理順監督主體之間的關係,建立有效的協調機制,建立有效的內部監督機制,規範行政執法行為,提高執法水平,建立有效的社會監督機制,建全公眾參與制度,完善環境行政公開制度,保障監督主體的環境知情權等等。
3.3.3明確行政執法職責範圍。明確各環境行政機關的行政執法職責範圍,做到分工負責,密切配合、協同執法。例如企業向工商部門申領營業執照時,工商行政管理部門應及時與環境部門配合,搞好企業的環境影響評價工作,這樣可以促使有環境污染的企業實行「三同時」制度,避免以後產生環境污染糾紛或不必要的經濟損失。
3.4加強幹部隊伍能力建設,提高環境執法人員的素質。
3.4.1加大經費投入,強化軟硬體建設。各級人民政府切實加強地方環境保護機構的軟硬體建設,使其能有效地獨立行使職權,使機構設置和人員編制與所負擔的任務相適應。大力提高環境行政執法人員的素質,環境行政執法工作人員的政治素質,加強環境執法隊伍標準化、規範化管理。強化硬體建設,對重點污源安裝主要污染物在線監控裝置,實現在線遠程定量化監控,確保污源治理設施正常運轉和長期穩定達標排放。
3.4.2加強法規學習,規範執法行為。通過各種形式,加強環境法規學習,進一步規範執法行為,提高現場執法能力依法行政水平。通過隊伍能力建設和素質培養,打造一支訓練有素、精通業務、善於管理、為政清廉、吃苦耐勞的環境行政執法隊伍。
3.5提高群眾環境法律意識,積極參與環境守法的活動。
3.5.1加強環境保護宣傳教育。提高環境意識是解決環境行政執法中存在問題的有效手段,其途徑是加強環境保護宣傳教育。宣傳教育要在以往普及宣傳教育的基礎上,突出重點,創新思路,革新內容,要在強化對各級領導的宣傳教育上下功夫,通過不同形式的宣傳,提高全民環境意識,特別是要提高各級政府和企事業單位領導的環境法律意識,使他們認識環保、理解環保,支持環保,自覺維護督促行政機關正確行使行政執法權。
3.5.2環境保護需要全民參與。環境保護是社會公益性事業,是全民的事業,這就決定了環境執法的全民性。中國環境保護工作的困難之一,仍在於公眾參與不夠充分。對此,應當深入宣傳國家環保方針政策、法律法規,普及環保知識,激發廣大群眾的環境危機感和時代責任感,為環境執法的順利進行打下良好的群眾基礎,使公眾具有良好的環境道德和環境法制觀念,並轉化為自覺的日常行為。
環境行政執法是一項系統工程,我們只有立足本國的實際情況,迫切需要進一步深化行政執法體制改革,切實轉變職能,真正建立起符合法治政府要求的行政執法體制、權力運行機制,這是時代賦予我們的重任,我們也只有沿著這條路一直向前,真正使環境行政執法有利於解放和發展生產力,有利於經濟社會的健康發展,真正做到執法為民、執法利民。
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關鍵詞：環境保護;依法行政;環境執法
目前,我國的環境法制建設不斷加強,環境行政執法水平有了較大提高,在很大程度上改變了過去那種環境保護無法可依的局面,環境行政執法在環境保護中也發揮出越來越重要的作用。但隨著我國人民生活水平的不斷提高和人民群眾環境意識、民主意識、法律意識的不斷增強,給環境保護提出了更高的要求。環境問題的日益突出和環境保護工作的深入開展,也使環境行政執法工作中暴露出一些問題,一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的問題在根本上還沒有得到解決,這種現象不僅損害了環境法律法規的嚴肅性和環保部門的執法形象,還在一定程度上縱容了環境違法行為,嚴重製約著我國環境法制建設的發展。
1環境行政執法工作現狀
近年來,中國的環境法制建設正在逐步從立法為主轉變為立法與執法並重,環境法的實施正在日益加強。國務院和國務院主管環境資源工作的行政部門多次發出加強環境行政執法的通知,1993年以來,政府除了頒布多部法律,出台了一系列的條例和實施辦法,也完善了有關法律法規,同時在強化環境執法機構、措施、監督、檢查和制度方面也做了大量工作,從1996年開始,國家規定所有新的建設項目建成投產使用後,必須確保達到國家或地方規定的污染物排放標準;對沒有執行環境影響評價制度、擅自建設或投產使用的新建項目,依法責令其停止建設或停止投產使用;在對環境違法行為的處罰方面,新的環境法規提高了處罰程度等;建立和健全了環境行政執法機構,環境行政執法組織日益堅實;加大了行政執法的力度,顯示了環境行政執法在區域環境保護等方面的重大作用;環境行政執法的規範日益增強,依法行政水平與質量不斷提高;我國政府對實施可持續發展戰略及環境保護工作越來越重視,在環境行政立法、執法方面確是下了很大的力氣,做到了有法可依;2006年頒布《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》是規範環境執法行為,推進環境保護依法行政的又一重大舉措。
中國經過20多年的不懈努力,在環境保護方面取得了舉世矚目的成就,但是,我們應清醒地認識到,中國正處在迅速推進工業化的發展階段,加上粗放的生產經營方式,資源浪費和環境污染相當嚴重,震驚全國的公害事件不斷發生,再者隨著經濟快速增長和對資源開發利用強度的加大,這個矛盾可能會更加突出。就目前來說,許多地方重經濟發展,輕環境保護的現象時有發生,如主要污染物排放量超過環境承載能力;執法不嚴、違法不究的問題仍然突出,已經嚴重影響到環境保護工作的正常開展,為環境執法和監督管理設置障礙,甚至一些企業暴力抗法,執法環境差;立法上的疏漏、重疊與衝突、法律一定程度上的不完善等因素,也影響了環境行政執法。所以解決歷史遺留的環境問題和控制發展過程中出現的環境問題,仍然是一項長期而艱苦的任務。
2環境行政執法存在的主要問題及因素
環境保護法律現賦予環保行政主管部門審批、許可、檢查、驗收、收費、建議限期治理、調查、處罰、調解、監督等十項環境管理權力,就目前的現狀看,環境管理逐步納入依法辦事的軌道,依法行政的水平逐步提高。但壞境執法與立法宗旨存在差距,我國現行的環境保護法規存在不明確、不具體、法律責任不清以及程序不完善等問題,這給環境行政機關正常行使行政執法活動帶來諸多困難。
2.1環境行政執法存在的主要問題。
2.1.1環保行政執法環境尚不理想,不同程度上影響了執法質量。
2.1.1.1違法處罰的不當。企業環境違法成本低,守法成本高是造成污染反彈、環境行政執法不到位的一個因素。如有些企業違法排污作為降低成本,追求利潤的「捷徑」,環境法律、法規授予環保部門的一項重要處罰措施是罰款,而罰款的數額與企業違法情節、環境危害程度、違法得利不掛鈎。對於偷排行為,環保部門只能作罰款的行政處罰,不會影響企業的生產經營活動和違法所得。因此,違法成本低,守法成本高是污染反彈屢禁不止的一個很大因素,污染反彈此起彼落,更顯環境行政執法的不到位。
2.1.1.2公眾的參與不夠。環境法的實施除了依靠政府之外,重要的是發動和依靠群眾。我國《環境保護法》規定:「一切單位和個人都有保護環境的義務,並有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。」但當前,我國仍缺乏參與機會和參與環境保護的有效機制,導致一些對環境執法抱有極大熱情的群眾不能全面參與環境執法,這在一定程度上影響了我國環境執法的質量。
2.1.2環境行政執法隊伍素質不高,影響正常環境行政執法功能。
2.1.2.1人員少,執法工作任務繁重。由於歷史及各方面的原因,環境部門特別是基層環保部門的機構、隊伍一直偏弱,執法人員存在一身兼數職的現象,影響了正常的環境行政執法的能力。
2.1.2.2能力差,執法工作水平欠缺。環境行政執法能力嚴重不足,執法人員對法律理解不深,不能正確運用法律法規條文,對違法事實與處罰依據條款不相對應,調查處理的程序不規範,不注意事實證據的收集,證據不全面,不合法或取證馬虎,對違法者的違法事實掌握不准,導致在適用自由裁量權時把握不准。環境執法人員的素質與當前的環境形勢及所肩負的任務相比仍有一定的差距。環境執法部門缺乏大量的有較高思想素質,既懂法律又懂科學技術的環境執法人員。
2.1.2.3裝備差,活動經費難以保障。受地方人事,財政和經濟發展水平等因素的限制,環境執法經費不足,我國政府預算收支科目中還沒有設立環境保護類級科目,環保沒有固定的資金來源,環保投入與經濟社會發展水平不相適應。許多基層環保機構的執法職能裝備遠遠達不到標準。應急能力差,這在一定程度上影響了其行政執法能力。
2.2環境行政執法面臨困境的原因所在。
2.2.1現有環保法規體系存在不足,給環境行政執法帶來重重困難。
2.2.1.1法規制定不完善。環境執法涉及到許多政府職能部門,隨著環保力度的加大,「部門齊抓共管、環保統一監督管理」的機制已初步形成,但有些部門職責交叉,影響了部門環境執法的緊密配合。在海洋環境保護、自然保護區的環境管理、飲用水水資源保護區的建設與管理以及二氧化硫排污費的徵收等方面都存在著部門環境執法的不協調現象。有關的配套立法也存在遲緩問題,關於實施排污許可證、限期治理、環境監測、飲用水資源保護等制度的配套法規至今尚不能及時出台,導致在一些層面上無法可依。
2.2.1.2執法程序不完善。由於環境執法程序的不健全,因而在環境行政執法過程中存在著較嚴重的隨意性和盲目性。實踐中經常發生一些對環境行政執法中技術性問題處理不當的情況,如環境行政處罰決定書不明、用語不當等,並由此可能引起一些爭議,影響環境行政執法效果。
2.2.1.3環境標準不完善。環境標準是國家進行環境監督管理的技術基礎和準則,是環境行政執法的尺度,在環境監督管理中起著重要的作用。雖然我國目前已頒布了大量的環境標準,但還是不夠完善的,有的環境標準尚未制定,有的雖有污染物排放標準規定,但無有收費規定等。
2.2.2地方政府環境法律意識淡薄,未能為環境執法提供條件。
2.2.2.1環保認識不到位。一些地方政府領導對科學發展觀和政績觀認識不到位,為了本地區、本部門的利益,單純追求經濟增長速度,環保法制觀念淡薄,在建設項目的安排上,往往是考慮發展生產的需要,而不考慮環保的要求,如一些高能耗、重污染的小冶煉、合成化工等項目,還作為地方財政的主要收入,呈現蔓延的趨勢。將環境保護與發展經濟對立起來,甚至不惜以犧牲環境和人的生命為代價,而去追求眼前和局部的經濟利益。作為市場經濟主體的企業是自主經營、自負盈虧和自我發展的獨立法人,他又往往以效益不好、資金短缺為藉口,遲遲不建設污染治理設施,將環保治理投資和運行費用當作作額外的經濟負擔,直排、偷排污染物的現象屢有發生。有的企業為追求經濟利益,擅自閒置或不正常使用治污沒備,致使污染物嚴重超標排放。
2.2.2.2行政干預仍存在。從機構設置上看,環境保護行政主管部門是同級人民政府的一個工作部門:從執法內容上看,環境保護僅是政府法制工作的一方面內容。因此,在對與經濟活動等密切相關的環境保護工作進行管理時,環境保護部門面臨著處理經濟利益與處理環境利益相衝突的難題,又面臨著協調管理相對人和領導者關係的問題。環境保護部門受政府的直接領導,政府領導人往往成為某些具體環境行政執法中的關鍵因素。領導的非法干預,有時會成為環境行政執法中不易超越的障礙,主要表現為背離環境法規定的特批項目,對具體環境行政執法進行干涉等,更有甚者,出於地方保護主義或者其他目的,有些地方的個別領導甚至縱容支持能給當地帶來經濟利益的污染者。經濟上的地方保護主義在跨區域污染處理中中已成為一個不容忽視的壁壘,已對環境執法構成嚴峻的威脅。
2.2.3環境行政執法部門職責不明,妨礙了執法人行政執法效力。
2.2.3.1從環境管理體制方面講。環境行政執法的範圍十分廣泛而且複雜,縣級以上各級人民政府的環境保護行政主管部門是對環境保護工作實施統一監督管理的部門,國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門,對環境污染防治實施監督,具有一定的環境執法任務,縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門,對資源的保護實施監督管理,經濟綜合主管部門、海關、工商行政管理部門、衛生行政部門、核安全管理部門等,也具有一定的環境管理職權,因此也應屬於環境行政執法的相關部門。由於我國的環境管理體制立法在體系方面有很大缺陷,各種立法規定存在「各自為政」的現象,立法之間缺乏統一和配合,因此在執法過程中,有些問題僅靠環保主管部門一家是不行,需要的是有關執法機關協同配合。再一個就是由於各環境行政機關的執法職能職責範圍劃分不夠明確,相互關係沒有理順,現在除環境保護主管部門外,其他相關部門沒有將環境保護事前防範、預防為主提到相對的高度,以致各個執法機關之間缺乏協調配合,在執法過程中自身違法的問題時有發生,形成一些環境問題積重難返。
2.2.3.2從環境監察管理方面講。我國行政機構結構的確立中,環境部門內部機構設置不合理,影響了環境執法監督職能的發揮。我國環境保護實行的環境保護行政部門總管和其他部門分管相結合的管理體制,有權行使環境行政管理權的機構眾多,統一監督管理部門和分管部門的關係不明確,管理職能重疊交叉。具體統管部門如何對分管部門實行統管,分管部門之間如何相互配合制約等問題,沒有明確具體的規定,執法職責範圍劃分不夠明確,相互關係沒有很好得到理順,致使統管變成了空管,分管變成了不管。
3環境行政執法工作解決問題的對策
環境行政執法難的現象,不僅制約了我國環境法制建設的發展,也對我國經濟、社會的全面協調和可持續發展造成了重大的負面影響,通過以下途徑,解決一些實際問題,也顯得十分必要。
3.1理順相關立法機構的關係,完善我國的環境行政立法。
3.1.1完善環境法律法規。隨著我國經濟體制的變革和可持續發展戰略的選擇,社會生活的各個領域都發生了深刻的變化,作為調整各種社會關係的法律法規也應作出相應的修改、調整,更應強化有關環境立法研究,提高立法質量,因為提高立法質量,是全面推進依法行政的重要前提,出台一些相關高質量的法律法規及配套規定,保證其應有的地位和權威,為解決環境糾紛提供法律依據,以更好地適應社會發展的需要。
3.1.2加強立法可操作性。完善各項環境法律制度,加強地方環境保護立法,使國家與地方的法律法規互相配套,相互呼應,以保證國家法律在各地的實施。同時立法應當避免過於原則和粗略,增強其在實踐中的可操作性,使環境執法有法可依。
3.2改革環境行政執法體制,強化環境行政執法手段。
3.2.1明確地方權責,樹立正確政績觀。地方各級人民政府要對本轄區環境質量負責,環保部門依法對環境行使監督管理權,各司其職。首先要加強政府主要領導幹部的環境法法制教育,樹立科學的發展觀和政績觀,將節能減排目標與政績考核掛鈎;建立完善的領導幹部環境保護實績考核制度,實行環境責任追究制,重大環境問題一票否決制。落實把環境保護納入政績考核是全面推進環保工作的根本舉措,是解決環境執法的行政干預問題的有力措施,是環保部門參與綜合決策的有效手段。要推動黨委、政府和相關部門落實環保責任。
3.2.2理順環境行政執法管理體制。我國的環境管理體制目前尚未理順,地方各級環保部門隸屬於各級地方政府,其財權和人事任免權皆不獨立。如果地方政府做出了違背科學發展觀的決策,當地環保部門很難抵擋住壓力,由此導致一些地區環保部門審批項目時「站得住的頂不定住,頂得住的站不住」,因此理順環保執法管理是十分有必要的。
3.3健全環境執法監督機制,加大環境執法監督力度。
3.3.1規範監督管理制度操作程序。目前,環境保護依法行政,依法管理的程序,除對環境違法行為實施行政處罰的程序較為規範外,其餘監督管理制度的操作程序均尚未統一規範。只有進一步健全和完善環境行政執法監督管理機制,才能克服執法檢查的隨意性、保證環境行政執法人員做到依法執法、文明執法、規範執法。
3.3.2全面實施檢查監督機制。通過加大國家權力機關對環境行政執法實施檢查監督的力度,理順監督主體之間的關係,建立有效的協調機制,建立有效的內部監督機制,規範行政執法行為,提高執法水平,建立有效的社會監督機制,建全公眾參與制度,完善環境行政公開制度,保障監督主體的環境知情權等等。
3.3.3明確行政執法職責範圍。明確各環境行政機關的行政執法職責範圍,做到分工負責,密切配合、協同執法。例如企業向工商部門申領營業執照時,工商行政管理部門應及時與環境部門配合,搞好企業的環境影響評價工作,這樣可以促使有環境污染的企業實行「三同時」制度,避免以後產生環境污染糾紛或不必要的經濟損失。
3.4加強幹部隊伍能力建設,提高環境執法人員的素質。
3.4.1加大經費投入,強化軟硬體建設。各級人民政府切實加強地方環境保護機構的軟硬體建設,使其能有效地獨立行使職權,使機構設置和人員編制與所負擔的任務相適應。大力提高環境行政執法人員的素質,環境行政執法工作人員的政治素質,加強環境執法隊伍標準化、規範化管理。強化硬體建設,對重點污源安裝主要污染物在線監控裝置,實現在線遠程定量化監控,確保污源治理設施正常運轉和長期穩定達標排放。
3.4.2加強法規學習,規範執法行為。通過各種形式,加強環境法規學習,進一步規範執法行為,提高現場執法能力依法行政水平。通過隊伍能力建設和素質培養,打造一支訓練有素、精通業務、善於管理、為政清廉、吃苦耐勞的環境行政執法隊伍。
3.5提高群眾環境法律意識,積極參與環境守法的活動。
3.5.1加強環境保護宣傳教育。提高環境意識是解決環境行政執法中存在問題的有效手段,其途徑是加強環境保護宣傳教育。宣傳教育要在以往普及宣傳教育的基礎上,突出重點,創新思路,革新內容,要在強化對各級領導的宣傳教育上下功夫,通過不同形式的宣傳,提高全民環境意識,特別是要提高各級政府和企事業單位領導的環境法律意識,使他們認識環保、理解環保,支持環保,自覺維護督促行政機關正確行使行政執法權。
3.5.2環境保護需要全民參與。環境保護是社會公益性事業,是全民的事業,這就決定了環境執法的全民性。中國環境保護工作的困難之一,仍在於公眾參與不夠充分。對此,應當深入宣傳國家環保方針政策、法律法規,普及環保知識,激發廣大群眾的環境危機感和時代責任感,為環境執法的順利進行打下良好的群眾基礎,使公眾具有良好的環境道德和環境法制觀念,並轉化為自覺的日常行為。
環境行政執法是一項系統工程,我們只有立足本國的實際情況,迫切需要進一步深化行政執法體制改革,切實轉變職能,真正建立起符合法治政府要求的行政執法體制、權力運行機制,這是時代賦予我們的重任,我們也只有沿著這條路一直向前,真正使環境行政執法有利於解放和發展生產力,有利於經濟社會的健康發展,真正做到執法為民、執法利民。
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