杜厚平 山東省衛生和計劃生育宣傳教育中心
摘要：人口城鎮化和農民市民化是密切聯繫的兩個方面。城鎮化促進了城市面積的擴張，但是不可避免地使農民利益受損。本文分析了農民市民化過程中利益受損的表現及政府對農民利益實施的保護政策，認為，應以城鄉統籌思維推進城鎮化，保護農民合法權益，只有推進「以人為本」的城鎮化才能實現農民市民化。
關鍵詞 ：農民市民化 以人為本 城鄉統籌
城鎮化是農業社會向工業社會邁進過程中必然出現的一種現象，城鎮化不僅包括城鎮人口比重不斷提高的過程，還包括城市生活方式向農村擴散的過程。從空間範圍看，城鎮化使城鎮的地域範圍擴大，變城鎮周邊的農村為城鎮地區。當然也包括出於經濟發展戰略的考量，而人為製造出的「飛地」。無論哪種情況，城鎮面積擴大逐漸「蠶食」農村，農民自然成了「城裡人」。農民成為「城裡人」以後，從以前的平房搬遷至樓房，從經營農田轉至經營非農產業，生活的方方面面產生了顯著地變化，這一切需要慢慢適應。這個過程本身也是城鎮化的過程。
一、農民市民化過程中農民利益受損的主要表現
農民有土地承包經營權，但是城鎮近郊農民失去土地以後，不能承包土地，面臨的現實情況是，沒有了土地，長期的土地收入流中斷了怎麼辦，這部分依靠什麼維持基本的生活開支。這部分人口的青年人外出打工，就業問題不必依靠當地政府。需要安置的是，處於壯年的農民，他們掌握著耕種土地的技能，但是不能適應城鎮勞動力市場的需求。這部分人迫切需要政府給予就業指導、就業訓練和就業安置。但是目前為止，一些發達地區對農民安置較好，但是一些欠發達地區，在城鎮化過程中，注重城鎮面積擴張，忽略「人」的問題，導致農民利益受損特別突出。
從根本上看，農民利益相對受損與城鎮化過程中沒有統一的運作制度有關。集體所有制土地變性為國有土地，利益關係沒有合理地隨著農民身份的轉化而轉移。
二、農民市民化的社會福利供給政策現狀
農民作為「城裡人」應儘快納入城鎮管理範圍。就業是收入的基本來源。一個精於農業耕作的人如何成為非農業產業人員，是政府面對的一個難題。中國有句古話，「皮之不存，毛將焉附」。適合農民的非農崗位在哪裡？政府除了開發低端服務崗位以外，還要為他們提供必要的培訓，使之儘快轉型，適應城鎮勞動力市場競爭。早在2009年，中共中央國務院《關於促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》公布，這是黨中央、國務院2004以來就「三農」問題連續發出的第六個一號文件，體現了中央對農民工就業的高度重視。在農民工培訓方面，國務院辦公廳發布了《關於進一步做好農民工培訓工作的指導意見》（國辦發【2010】11號），為農民工就業培訓指出了方向。
養老保險和醫療保險是社會保障中的兩大重要方面。養老保障方面有農村居民養老保險、城鎮居民養老保險和城鎮職工養老保險。醫療保障方面，有農村新農合、城鎮居民醫療保險和城鎮職工養老保險。我國社會保險的統籌層次較低，為了提高統籌水平，黨的十八大文件中，明確提出要建立基礎養老金全國統籌。2014年2月7日的國務院常務會議提出，建立統一城鄉居民基本養老保險制度。目前城鄉居民養老保險已經並軌運營，將城鎮居民醫療保險和農村醫療保險並軌，建立城鄉居民醫療保險制度目前正在探索之中。這些制度設計為農民成為「城裡人」提供了社會保障的制度保證。
三、農民市民化權益保護要求實施「以人為本」的城鎮化
上面我們分析的農民就地城鎮化，是由於擴城的需要而引起的,屬於被動城鎮化。但是,大部分農村人口不是就地城鎮化，而是通過人口流動進入城鎮就業和生活，這屬於主動城鎮化。不管是被動城鎮化還是主動城鎮化,政府應從以下三個方面進行制度設計,使城鎮化順勢而為。
1.城鎮化需要通過產業觸髮帶動農民進城
城鄉比較收益驅使農民進入城鎮，早在1965年美國經濟學家劉易斯在《二元經濟論》中就已經闡釋地非常明了。比較受益從何而來？筆者認為應觸發第二產業，並通過第二產業帶動第三產業。通過產業觸發引致人口集聚。目前我國興起了城市群建設的熱潮。城市群建設首先要做衛星城與中心城市的產業耦合，依靠大城市和衛星城耦合作用吸引農民進程。單純吸引高層次高學歷人才是不可取的，因為「三百六十行，行行出狀元」，從事低端服務業的就業人口同樣對城市發展做出貢獻。城鎮化發展應該從產業布局上考慮，引致不同層次的就業人口參與城市建設。
2.農村土地流轉是城鎮化的原因而不是結果，切勿本末倒置
在這裡有必要提一下農村的合村並居。從更寬泛的意義上講，合村並居是農村新型社區建設的需要，它也是城鎮化的一部分。在合村並居過程出現了一種現象，其表現是，幾個行政村合併成一個居民點，農民先上樓，但土地的經營方式不變，給土地生產經營和生活帶來不便。這和「留得住鄉愁」的新型城鎮化理念是相悖的。在這裡，我們要弄清楚為什麼要合村並居？低效率的家庭土地承包經營，要求高效率的規模化經營。原來家家有耕作設備，規模化經營後，家庭不再擁有或少量擁有生產資料，大部分農民成為農業工人。這種情況下，才能將數個行政村合併成一個居民點，具備了建設、發展小城鎮的必要。因此，合村並居是土地流轉的自然結果，而不是土地流轉的原因。農村土地流轉存在的瓶頸有，有的農村集體經濟組織成員在外地生活數10年而不參與公共事務，個別家庭已經徹底融入城市；外出打工者的子女算不算集體經濟組織成員，能否參與集體決策；農村村民大會，農村兩委組織存在很多問題；土地流轉後的收益能否遠遠大於流轉前的收益，換句話說，土地流轉的價值在哪裡。上述問題是農村土地流轉的關鍵所在。
3.城鎮化要求城鄉公共服務均衡發展
土地是農民的命根子。農民進城難以割捨的首先是經營的土地，其次是宅基地。如果說失地農民的話，可以完全納入城鎮管理的範圍。但是農民進城後出現兩棲身份怎麼辦。目前，我國在積極推進社會保障一體化，比如，如前所述已經建立城鄉居民養老保險制度和正在探索的城鄉居民醫療保險制度，這為農民順暢城鎮化提供了外部條件。但是還存在一些問題，比如社會保障的水平不高，保障資金統籌層次不高，社會保障的可持續性受到挑戰等等。
優質資源進入城鎮，留下千瘡百孔的農村，這不是新型城鎮化的目標。新型城鎮化是統籌城鄉發展前提下的城鎮化。目前，農村公共服務不足，就業和社會保障服務網絡建設還不很完善，偏遠地區的交通運輸條件亟待改善。通訊得到一定發展，但是網際網路覆蓋率還較低。城鄉人口流動使得城市的現代元素向農村滲透，由於前述的基礎條件不足，導致總體上農村人口持續向城鎮流動。但是這種流動並不是劉易斯筆下的無限勞動力供給，星羅棋布的農村居民點完善之時，正是城鄉均衡發展的時間節點。
筆者主張自然狀態下的城鎮化。政府在城鎮化的關鍵節點上進行推動，但是不能代替農民的能動作用。任何社會政策都有其負面作用，過多的政府干預會留下斧鑿的痕跡。而這個痕跡在若干年後就會顯性化，到時得再出台另一個政策進行彌補。在社會經濟領域，我們有過這樣的教訓，不能再重蹈覆轍。城鎮化有其自身的規律性，不能違背規律。因此我們應要尊重城鎮化的「自然屬性」，在保留城鎮化的天然本性的同時給以外部的助力，這樣的城鎮化才是「以人為本」的城鎮化。
參考文獻
[1]彭小蘭.城鎮化進程中我國農業轉移人口市民化問題研究[J].理論導報，2013(11)
[2]黃愛東.農民工市民化是中國特色城鎮化的終極目標[J ] .調研世界,2009(11)
[3]徐大豐.農民工市民化與城鎮化發展的關係及對策研究[J].安徽農業科學,2012(28)
摘要：人口城鎮化和農民市民化是密切聯繫的兩個方面。城鎮化促進了城市面積的擴張，但是不可避免地使農民利益受損。本文分析了農民市民化過程中利益受損的表現及政府對農民利益實施的保護政策，認為，應以城鄉統籌思維推進城鎮化，保護農民合法權益，只有推進「以人為本」的城鎮化才能實現農民市民化。
關鍵詞 ：農民市民化 以人為本 城鄉統籌
城鎮化是農業社會向工業社會邁進過程中必然出現的一種現象，城鎮化不僅包括城鎮人口比重不斷提高的過程，還包括城市生活方式向農村擴散的過程。從空間範圍看，城鎮化使城鎮的地域範圍擴大，變城鎮周邊的農村為城鎮地區。當然也包括出於經濟發展戰略的考量，而人為製造出的「飛地」。無論哪種情況，城鎮面積擴大逐漸「蠶食」農村，農民自然成了「城裡人」。農民成為「城裡人」以後，從以前的平房搬遷至樓房，從經營農田轉至經營非農產業，生活的方方面面產生了顯著地變化，這一切需要慢慢適應。這個過程本身也是城鎮化的過程。
一、農民市民化過程中農民利益受損的主要表現
農民有土地承包經營權，但是城鎮近郊農民失去土地以後，不能承包土地，面臨的現實情況是，沒有了土地，長期的土地收入流中斷了怎麼辦，這部分依靠什麼維持基本的生活開支。這部分人口的青年人外出打工，就業問題不必依靠當地政府。需要安置的是，處於壯年的農民，他們掌握著耕種土地的技能，但是不能適應城鎮勞動力市場的需求。這部分人迫切需要政府給予就業指導、就業訓練和就業安置。但是目前為止，一些發達地區對農民安置較好，但是一些欠發達地區，在城鎮化過程中，注重城鎮面積擴張，忽略「人」的問題，導致農民利益受損特別突出。
從根本上看，農民利益相對受損與城鎮化過程中沒有統一的運作制度有關。集體所有制土地變性為國有土地，利益關係沒有合理地隨著農民身份的轉化而轉移。
二、農民市民化的社會福利供給政策現狀
農民作為「城裡人」應儘快納入城鎮管理範圍。就業是收入的基本來源。一個精於農業耕作的人如何成為非農業產業人員，是政府面對的一個難題。中國有句古話，「皮之不存，毛將焉附」。適合農民的非農崗位在哪裡？政府除了開發低端服務崗位以外，還要為他們提供必要的培訓，使之儘快轉型，適應城鎮勞動力市場競爭。早在2009年，中共中央國務院《關於促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》公布，這是黨中央、國務院2004以來就「三農」問題連續發出的第六個一號文件，體現了中央對農民工就業的高度重視。在農民工培訓方面，國務院辦公廳發布了《關於進一步做好農民工培訓工作的指導意見》（國辦發【2010】11號），為農民工就業培訓指出了方向。
養老保險和醫療保險是社會保障中的兩大重要方面。養老保障方面有農村居民養老保險、城鎮居民養老保險和城鎮職工養老保險。醫療保障方面，有農村新農合、城鎮居民醫療保險和城鎮職工養老保險。我國社會保險的統籌層次較低，為了提高統籌水平，黨的十八大文件中，明確提出要建立基礎養老金全國統籌。2014年2月7日的國務院常務會議提出，建立統一城鄉居民基本養老保險制度。目前城鄉居民養老保險已經並軌運營，將城鎮居民醫療保險和農村醫療保險並軌，建立城鄉居民醫療保險制度目前正在探索之中。這些制度設計為農民成為「城裡人」提供了社會保障的制度保證。
三、農民市民化權益保護要求實施「以人為本」的城鎮化
上面我們分析的農民就地城鎮化，是由於擴城的需要而引起的,屬於被動城鎮化。但是,大部分農村人口不是就地城鎮化，而是通過人口流動進入城鎮就業和生活，這屬於主動城鎮化。不管是被動城鎮化還是主動城鎮化,政府應從以下三個方面進行制度設計,使城鎮化順勢而為。
1.城鎮化需要通過產業觸髮帶動農民進城
城鄉比較收益驅使農民進入城鎮，早在1965年美國經濟學家劉易斯在《二元經濟論》中就已經闡釋地非常明了。比較受益從何而來？筆者認為應觸發第二產業，並通過第二產業帶動第三產業。通過產業觸發引致人口集聚。目前我國興起了城市群建設的熱潮。城市群建設首先要做衛星城與中心城市的產業耦合，依靠大城市和衛星城耦合作用吸引農民進程。單純吸引高層次高學歷人才是不可取的，因為「三百六十行，行行出狀元」，從事低端服務業的就業人口同樣對城市發展做出貢獻。城鎮化發展應該從產業布局上考慮，引致不同層次的就業人口參與城市建設。
2.農村土地流轉是城鎮化的原因而不是結果，切勿本末倒置
在這裡有必要提一下農村的合村並居。從更寬泛的意義上講，合村並居是農村新型社區建設的需要，它也是城鎮化的一部分。在合村並居過程出現了一種現象，其表現是，幾個行政村合併成一個居民點，農民先上樓，但土地的經營方式不變，給土地生產經營和生活帶來不便。這和「留得住鄉愁」的新型城鎮化理念是相悖的。在這裡，我們要弄清楚為什麼要合村並居？低效率的家庭土地承包經營，要求高效率的規模化經營。原來家家有耕作設備，規模化經營後，家庭不再擁有或少量擁有生產資料，大部分農民成為農業工人。這種情況下，才能將數個行政村合併成一個居民點，具備了建設、發展小城鎮的必要。因此，合村並居是土地流轉的自然結果，而不是土地流轉的原因。農村土地流轉存在的瓶頸有，有的農村集體經濟組織成員在外地生活數10年而不參與公共事務，個別家庭已經徹底融入城市；外出打工者的子女算不算集體經濟組織成員，能否參與集體決策；農村村民大會，農村兩委組織存在很多問題；土地流轉後的收益能否遠遠大於流轉前的收益，換句話說，土地流轉的價值在哪裡。上述問題是農村土地流轉的關鍵所在。
3.城鎮化要求城鄉公共服務均衡發展
土地是農民的命根子。農民進城難以割捨的首先是經營的土地，其次是宅基地。如果說失地農民的話，可以完全納入城鎮管理的範圍。但是農民進城後出現兩棲身份怎麼辦。目前，我國在積極推進社會保障一體化，比如，如前所述已經建立城鄉居民養老保險制度和正在探索的城鄉居民醫療保險制度，這為農民順暢城鎮化提供了外部條件。但是還存在一些問題，比如社會保障的水平不高，保障資金統籌層次不高，社會保障的可持續性受到挑戰等等。
優質資源進入城鎮，留下千瘡百孔的農村，這不是新型城鎮化的目標。新型城鎮化是統籌城鄉發展前提下的城鎮化。目前，農村公共服務不足，就業和社會保障服務網絡建設還不很完善，偏遠地區的交通運輸條件亟待改善。通訊得到一定發展，但是網際網路覆蓋率還較低。城鄉人口流動使得城市的現代元素向農村滲透，由於前述的基礎條件不足，導致總體上農村人口持續向城鎮流動。但是這種流動並不是劉易斯筆下的無限勞動力供給，星羅棋布的農村居民點完善之時，正是城鄉均衡發展的時間節點。
筆者主張自然狀態下的城鎮化。政府在城鎮化的關鍵節點上進行推動，但是不能代替農民的能動作用。任何社會政策都有其負面作用，過多的政府干預會留下斧鑿的痕跡。而這個痕跡在若干年後就會顯性化，到時得再出台另一個政策進行彌補。在社會經濟領域，我們有過這樣的教訓，不能再重蹈覆轍。城鎮化有其自身的規律性，不能違背規律。因此我們應要尊重城鎮化的「自然屬性」，在保留城鎮化的天然本性的同時給以外部的助力，這樣的城鎮化才是「以人為本」的城鎮化。
參考文獻
[1]彭小蘭.城鎮化進程中我國農業轉移人口市民化問題研究[J].理論導報，2013(11)
[2]黃愛東.農民工市民化是中國特色城鎮化的終極目標[J ] .調研世界,2009(11)
[3]徐大豐.農民工市民化與城鎮化發展的關係及對策研究[J].安徽農業科學,2012(28)
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