" 內容提要: 自1998年我國實施積極的財政政策以來，其風險問題一直是社會關注的熱點。5年多來，積極財政政策對啟動內需、拉動經濟增長發揮了至關重要的作用，但隨著實施時間的拉長，政策風險也在不斷增加。積極財政政策手段和政策目標的綜合性，決定了政策風險的多樣性。對積極財政政策的風險，一定要全面把握、綜合評估，以進一步優化政策措施，加大風險防範力度，提高政策實施的效果。
一、積極財政政策的風險不容忽視，必須全面把握
任何經濟政策都有風險，積極財政政策也不例外。積極財政政策的成效值得肯定，但風險問題亦不容忽視。作為刺激內需、實施反周期調節的一劑「猛藥」，積極財政政策是以增發國債、擴大財政赤字為代價的，隨著政策持續時間的延長，也面臨一系列風險。具體而言，積極財政政策的風險，主要體現在四個方面。
（一）債務風險。
迄今為止，積極財政政策的主要手段，是增發國債、擴大投資。1998年以來，隨著積極財政政策的實施，年度國債發行規律跳躍式增長，國債餘額屢創新高，債務風險成為積極財政政策最直接、最典型的風險。考察積極財政政策的債務風險，要注意以下三個問題。
更值得注意的是，實施積極財政政策，發行長期國債，是在國家綜合負債居高不下的基礎上增加的政府債務。從名義指標看，2002年我國國債餘額占GDP的比重只有18.3%，赤字率為3%，都未突破國際公認的警戒線，債務風險好象並不突出。但如果考慮到政府需承擔的隱性債務，如各級政府欠發的工資、糧食系統虧損掛賬、國有企業與國有銀行等金融機構虧空、養老基金空賬等，則「國家綜合負債率」至少在70%以上，這一比例已經超過了亞洲許多國家以及歐盟（60%）和美國（60%）。雖然積極財政政策本身不會導致隱性債務增加或顯性化，但使政府綜合債務負擔進一步加大。換言之，在國家綜合負債居高不下的條件下，繼續增發國債，無疑於火上澆油，債務風險加速積聚的態勢不容忽視。
（二）經濟風險。
積極財政政策的調控目標是多元的，對經濟發展的影響也是全方位的。積極財政政策的風險，除了債務風險之外，還有可能引發「擠出效應」和經濟「滯脹」，形成經濟風險。相對於債務風險來說，這些風險在形式上表現得更隱蔽，滯後性更強，對財政經濟的影響也更深遠，必須高度重視。
（三）社會風險。
（四）積極財政政策的滯後影響。
二、防範政策風險，提高政策效果
從目前形勢看，國內通貨緊縮和有效需求不足的矛盾尚未根本緩解，國際經濟環境仍然存在許多變數，短期內有必要繼續實施積極財政政策，保持宏觀政策的穩定性和連續性。但是要適當調整政策方向，優化政策措施，在防範風險的基礎上，不斷提高政策實施的效果。
（一）完善國債項目投資決策機制，加強國債資金管理。
用好國債資金，防範國債資金投資風險，關鍵在於選准項目，加強資金管理。首先，各級政府應成立協調議事機構，組織計劃、財政、建設規劃、行業主管部門、項目單位、政策研究部門以及有關專家成立項目申報論證機構，建立健全項目申報評估機制。計劃、經貿委、建設規劃、政策研究部門及專家負責項目可行性論證，初步設計的報批；財政部門根據地方綜合財力、項目實施效益，負責論證項目還貸資金來源、配套資金來源的落實；項目主管部門和項目單位負責提供各方面準確的資料，從源頭上確保選准、選好項目。其次，要建立健全國債資金監督管理機制，定期對國債項目資金使用情況進行專項檢查，" 保證資金不被轉移挪用，提高國債資金使用效果。對國債項目，有的可以要求地方配套，有的不能再強制要求地方配套。需要地方配套的，要督促有關方面落實好配套資金，保證項目建設資金需要。第三，要建立有效的還貸保障機制。對每一個國債轉貸項目，都要建立有關部門、行業主管部門及項目單位三位一體的還款機制，防止債務償還責任轉嫁到財政頭上。另外，要減少國債資金向地方轉貸的規模，避免加重地方債務負擔，引發基層財政風險。
（二）加強債務管理，防範債務風險。
在未來幾年內，無論積極財政政策如何轉型，債務規模擴大將是一種必然趨勢。因此，必須強化風險意識，進一步加強政府債務風險管理。第一，要合理掌握財政政策的度，有效控制財政赤字和債務規模。與其他國家相比，我國國債餘額增長速度快，表明債務風險的積聚速度快。現在經濟內生性增長的趨勢已基本確立，可以適當考慮降低國債和赤字規模。如沒有重大特殊情況，至少國債規模和財政赤字不能再擴大，也不宜持續時間太長。第二，要強化政府綜合負債觀念，對政府各類債務進行全面清理並制定處置計劃。各級政府都要對各自的隱性赤字和各種掛賬、拖欠等進行一次全面清理，做到心中有數。包括潛在的社會保障欠賬、國有企業潛虧掛賬、糧食掛賬、工資拖欠等，不能永遠「掛起來」，要分門別類制定處置計劃。對一部分計劃經濟體制下遺留的隱性債務，應當根據新的制度顯性化，即把「暗賬」改為「明賬」，甚至可以通過發行專項國債處理某些欠賬。這有利於認清政府的真實負擔，防範債務風險。有條件的，可通過拍賣、出售一定的國有資產等方式，處置一些長期掛賬和政府隱性債務。第三，要建立財政風險基金，增強政府抗風險、反危機的能力。風險基金的設立，可參照預備費的提取辦法，每年在預算中按一定比例安排，逐年積累，為財政安全構築一道有力的屏障。同時，要通過編制債務預算，建立政府債務統計、分析、預警機制，加強對債務風險的動態監控。要大力發展國債市場，優化國債品種和期限結構，增強市場對國債的容納力，降低國債成本，減少債務風險。
（三）調整政策重點，提高政策效果。
在基礎設施領域，經過連續5年的大規模投資，國債投資的拉動效應逐步遞減，再按原來的路子走下去，一方面已很難找到效益高、輻射帶動作用強的「好項目」，另一方面可能會加大政策實施風險。今後一個時期，積極財政政策應逐步轉向以啟動經濟內生增長動力為主，兼顧解決短期和中長期發展的政策方面，把政策的著力點放在經濟和社會發展中的重大問題上。一是調整稅制，適當減稅。重點包括：調高個人所得稅的起征點，減少大眾稅負，以提高個人可支配收入預期，刺激消費；進一步降低農業稅稅率，增加農民可支配收入；按國民待遇原則儘快統一內外資企業，適當降低所得稅稅率；把生產型增值稅改為消費型增值稅，促進企業擴大投資，優化招商引資環境。儘管這些改革短期內會造成稅收減收，但從長期看可能更有利於經濟增長和財政增收，比擴大赤字、增發國債的效果要好。同時，適當利用減稅擴大內需，還可以減少發債規模，避免擠出效應和通貨膨脹。二是調整和完善分配製度，加快社會保障體系建設。要進一步調整完善收入分配製度，增加城鄉居民特別是低收入群體的收入。但要注意社會公平，在制定增資政策時，一方面要保證各地都能全額落實增資政策，防止工資欠發和產生新的不平衡；另一方面要深化國有企業分配製度改革，解決好企業職工收入增長問題，以避免引發新的社會矛盾。同時，可以從支付改革和結構調整成本的角度，適度減少對基礎領域的國債投資，集中一部分資金支持社會保障體系建設，儘快構建獨立於企事業單位之外的、資金來源多元化、保障水平規範化、管理服務社會化的社會保障體系。三是增加對公用事業特別是農村公共事業投資。現在社會事業與經濟發展不協調，農村與城市發展不協調，已影響到經濟可持續發展。今後在國債資金投向上，要適當向公用事業傾斜，特別是向農村公用事業傾斜，解決農民行路難、看病難、於女上學難、吃水難的問題，促進城鄉經濟社會協調發展。另外，要安排專項資金，支持建立預警和應急機制，提高政府與社會應對自然災害和突發事件的應變能力，保障經濟長期穩定快速增長。
（四）深化體制改革，從制度上規避財政風險。
我國通貨緊縮趨勢的出現，有著深刻的體制和機制背景。緩解內需不足的矛盾，既要實行擴張性的宏觀政策，同時要加快體制改革，消除影響經濟增長的體制瓶頸，減少債務風險的發生。一是要完善財政體制，明確責任分擔機制。風險分擔和制約機制不健全，是各種債務風險不斷累加的一個重要原因。要進一步深化分稅制財政體制改革，對政府間的事權、財權做出更加明確的界定，規範政府間的分配關係，防止政府間分配關係頻繁變動，防止債務責任轉嫁和轉移。要重視和加強地方稅體系建設，儘快建立健全地方稅體系，並輔之以完善的轉移支付制度，使地方各級都有穩定的稅收來源和充裕的財力，化解基層財政風險。二是加快國企解困與改革，加快建立現代企業制度，從根本上消除企業軟約束，減少企業各種虧損和潛虧。三是深化投融資體制改革。重點是要結合國有資產管理體制改革，理順政府和企業投融資機制，防止「投資饑渴」，尤其是要防止某些基層政府急功近利，只管在本屆任期內「借錢」辦事、不管後屆政府「還錢」堵窟窿的現象，以免造成大量新增債務和潛虧。四是加快金融體制改革。現在，金融改革已滯後於總體經濟改革。如果將制度性因素作為金融機構不良資產或者說中國的系統或全局性金融風險的主要成因，那麼，這種系統或全局性金融風險的化解也只能靠加速改革、深化改革來解決。要加快國有商業銀行和地方金融機構股份制改造步伐，儘快建立現代銀行制度，抑制不良資產的上升勢頭，避免金融風險轉變為政府財政風險。
（五）加強財政貨幣政策的直轄市。
重點是繼續加大貨幣政策力度，科學調節貨幣供應量，滿足經濟發展對貨幣供應的合理需求，減輕積極財政政策壓力。要合理引導金融機構調整信貸投向，對運用國債項目資金安排的固定資產投資，繼續給予貸款支持。完善金融服務功能，切實增加對民營中小企業和高新技術企業的貸款支持。繼續增加農村、農業和農民的貸款，幫助農民增加收入。大力發展消費信貸，推動消費升級，拉動消費需求。要隨時關注市場資金供求變化，防止出現「擠出效應」和通貨膨脹，保證經濟健康運行。
一、積極財政政策的風險不容忽視，必須全面把握
任何經濟政策都有風險，積極財政政策也不例外。積極財政政策的成效值得肯定，但風險問題亦不容忽視。作為刺激內需、實施反周期調節的一劑「猛藥」，積極財政政策是以增發國債、擴大財政赤字為代價的，隨著政策持續時間的延長，也面臨一系列風險。具體而言，積極財政政策的風險，主要體現在四個方面。
（一）債務風險。
迄今為止，積極財政政策的主要手段，是增發國債、擴大投資。1998年以來，隨著積極財政政策的實施，年度國債發行規律跳躍式增長，國債餘額屢創新高，債務風險成為積極財政政策最直接、最典型的風險。考察積極財政政策的債務風險，要注意以下三個問題。
更值得注意的是，實施積極財政政策，發行長期國債，是在國家綜合負債居高不下的基礎上增加的政府債務。從名義指標看，2002年我國國債餘額占GDP的比重只有18.3%，赤字率為3%，都未突破國際公認的警戒線，債務風險好象並不突出。但如果考慮到政府需承擔的隱性債務，如各級政府欠發的工資、糧食系統虧損掛賬、國有企業與國有銀行等金融機構虧空、養老基金空賬等，則「國家綜合負債率」至少在70%以上，這一比例已經超過了亞洲許多國家以及歐盟（60%）和美國（60%）。雖然積極財政政策本身不會導致隱性債務增加或顯性化，但使政府綜合債務負擔進一步加大。換言之，在國家綜合負債居高不下的條件下，繼續增發國債，無疑於火上澆油，債務風險加速積聚的態勢不容忽視。
（二）經濟風險。
積極財政政策的調控目標是多元的，對經濟發展的影響也是全方位的。積極財政政策的風險，除了債務風險之外，還有可能引發「擠出效應」和經濟「滯脹」，形成經濟風險。相對於債務風險來說，這些風險在形式上表現得更隱蔽，滯後性更強，對財政經濟的影響也更深遠，必須高度重視。
（三）社會風險。
（四）積極財政政策的滯後影響。
二、防範政策風險，提高政策效果
從目前形勢看，國內通貨緊縮和有效需求不足的矛盾尚未根本緩解，國際經濟環境仍然存在許多變數，短期內有必要繼續實施積極財政政策，保持宏觀政策的穩定性和連續性。但是要適當調整政策方向，優化政策措施，在防範風險的基礎上，不斷提高政策實施的效果。
（一）完善國債項目投資決策機制，加強國債資金管理。
用好國債資金，防範國債資金投資風險，關鍵在於選准項目，加強資金管理。首先，各級政府應成立協調議事機構，組織計劃、財政、建設規劃、行業主管部門、項目單位、政策研究部門以及有關專家成立項目申報論證機構，建立健全項目申報評估機制。計劃、經貿委、建設規劃、政策研究部門及專家負責項目可行性論證，初步設計的報批；財政部門根據地方綜合財力、項目實施效益，負責論證項目還貸資金來源、配套資金來源的落實；項目主管部門和項目單位負責提供各方面準確的資料，從源頭上確保選准、選好項目。其次，要建立健全國債資金監督管理機制，定期對國債項目資金使用情況進行專項檢查，" 保證資金不被轉移挪用，提高國債資金使用效果。對國債項目，有的可以要求地方配套，有的不能再強制要求地方配套。需要地方配套的，要督促有關方面落實好配套資金，保證項目建設資金需要。第三，要建立有效的還貸保障機制。對每一個國債轉貸項目，都要建立有關部門、行業主管部門及項目單位三位一體的還款機制，防止債務償還責任轉嫁到財政頭上。另外，要減少國債資金向地方轉貸的規模，避免加重地方債務負擔，引發基層財政風險。
（二）加強債務管理，防範債務風險。
在未來幾年內，無論積極財政政策如何轉型，債務規模擴大將是一種必然趨勢。因此，必須強化風險意識，進一步加強政府債務風險管理。第一，要合理掌握財政政策的度，有效控制財政赤字和債務規模。與其他國家相比，我國國債餘額增長速度快，表明債務風險的積聚速度快。現在經濟內生性增長的趨勢已基本確立，可以適當考慮降低國債和赤字規模。如沒有重大特殊情況，至少國債規模和財政赤字不能再擴大，也不宜持續時間太長。第二，要強化政府綜合負債觀念，對政府各類債務進行全面清理並制定處置計劃。各級政府都要對各自的隱性赤字和各種掛賬、拖欠等進行一次全面清理，做到心中有數。包括潛在的社會保障欠賬、國有企業潛虧掛賬、糧食掛賬、工資拖欠等，不能永遠「掛起來」，要分門別類制定處置計劃。對一部分計劃經濟體制下遺留的隱性債務，應當根據新的制度顯性化，即把「暗賬」改為「明賬」，甚至可以通過發行專項國債處理某些欠賬。這有利於認清政府的真實負擔，防範債務風險。有條件的，可通過拍賣、出售一定的國有資產等方式，處置一些長期掛賬和政府隱性債務。第三，要建立財政風險基金，增強政府抗風險、反危機的能力。風險基金的設立，可參照預備費的提取辦法，每年在預算中按一定比例安排，逐年積累，為財政安全構築一道有力的屏障。同時，要通過編制債務預算，建立政府債務統計、分析、預警機制，加強對債務風險的動態監控。要大力發展國債市場，優化國債品種和期限結構，增強市場對國債的容納力，降低國債成本，減少債務風險。
（三）調整政策重點，提高政策效果。
在基礎設施領域，經過連續5年的大規模投資，國債投資的拉動效應逐步遞減，再按原來的路子走下去，一方面已很難找到效益高、輻射帶動作用強的「好項目」，另一方面可能會加大政策實施風險。今後一個時期，積極財政政策應逐步轉向以啟動經濟內生增長動力為主，兼顧解決短期和中長期發展的政策方面，把政策的著力點放在經濟和社會發展中的重大問題上。一是調整稅制，適當減稅。重點包括：調高個人所得稅的起征點，減少大眾稅負，以提高個人可支配收入預期，刺激消費；進一步降低農業稅稅率，增加農民可支配收入；按國民待遇原則儘快統一內外資企業，適當降低所得稅稅率；把生產型增值稅改為消費型增值稅，促進企業擴大投資，優化招商引資環境。儘管這些改革短期內會造成稅收減收，但從長期看可能更有利於經濟增長和財政增收，比擴大赤字、增發國債的效果要好。同時，適當利用減稅擴大內需，還可以減少發債規模，避免擠出效應和通貨膨脹。二是調整和完善分配製度，加快社會保障體系建設。要進一步調整完善收入分配製度，增加城鄉居民特別是低收入群體的收入。但要注意社會公平，在制定增資政策時，一方面要保證各地都能全額落實增資政策，防止工資欠發和產生新的不平衡；另一方面要深化國有企業分配製度改革，解決好企業職工收入增長問題，以避免引發新的社會矛盾。同時，可以從支付改革和結構調整成本的角度，適度減少對基礎領域的國債投資，集中一部分資金支持社會保障體系建設，儘快構建獨立於企事業單位之外的、資金來源多元化、保障水平規範化、管理服務社會化的社會保障體系。三是增加對公用事業特別是農村公共事業投資。現在社會事業與經濟發展不協調，農村與城市發展不協調，已影響到經濟可持續發展。今後在國債資金投向上，要適當向公用事業傾斜，特別是向農村公用事業傾斜，解決農民行路難、看病難、於女上學難、吃水難的問題，促進城鄉經濟社會協調發展。另外，要安排專項資金，支持建立預警和應急機制，提高政府與社會應對自然災害和突發事件的應變能力，保障經濟長期穩定快速增長。
（四）深化體制改革，從制度上規避財政風險。
我國通貨緊縮趨勢的出現，有著深刻的體制和機制背景。緩解內需不足的矛盾，既要實行擴張性的宏觀政策，同時要加快體制改革，消除影響經濟增長的體制瓶頸，減少債務風險的發生。一是要完善財政體制，明確責任分擔機制。風險分擔和制約機制不健全，是各種債務風險不斷累加的一個重要原因。要進一步深化分稅制財政體制改革，對政府間的事權、財權做出更加明確的界定，規範政府間的分配關係，防止政府間分配關係頻繁變動，防止債務責任轉嫁和轉移。要重視和加強地方稅體系建設，儘快建立健全地方稅體系，並輔之以完善的轉移支付制度，使地方各級都有穩定的稅收來源和充裕的財力，化解基層財政風險。二是加快國企解困與改革，加快建立現代企業制度，從根本上消除企業軟約束，減少企業各種虧損和潛虧。三是深化投融資體制改革。重點是要結合國有資產管理體制改革，理順政府和企業投融資機制，防止「投資饑渴」，尤其是要防止某些基層政府急功近利，只管在本屆任期內「借錢」辦事、不管後屆政府「還錢」堵窟窿的現象，以免造成大量新增債務和潛虧。四是加快金融體制改革。現在，金融改革已滯後於總體經濟改革。如果將制度性因素作為金融機構不良資產或者說中國的系統或全局性金融風險的主要成因，那麼，這種系統或全局性金融風險的化解也只能靠加速改革、深化改革來解決。要加快國有商業銀行和地方金融機構股份制改造步伐，儘快建立現代銀行制度，抑制不良資產的上升勢頭，避免金融風險轉變為政府財政風險。
（五）加強財政貨幣政策的直轄市。
重點是繼續加大貨幣政策力度，科學調節貨幣供應量，滿足經濟發展對貨幣供應的合理需求，減輕積極財政政策壓力。要合理引導金融機構調整信貸投向，對運用國債項目資金安排的固定資產投資，繼續給予貸款支持。完善金融服務功能，切實增加對民營中小企業和高新技術企業的貸款支持。繼續增加農村、農業和農民的貸款，幫助農民增加收入。大力發展消費信貸，推動消費升級，拉動消費需求。要隨時關注市場資金供求變化，防止出現「擠出效應」和通貨膨脹，保證經濟健康運行。
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