法是以調整一定範圍內的利益關係為基礎的。法律從根本上說是調整利益關係的工具，利益調整與分配是法律的重要職能，也是法律制度存在的價值之一。法律規範人的行為主要是通過保障權益與平衡各種利益關係來實現的。利益衝突在任何社會都是不可避免的，法律的效用如何，取決於權益保障與利益平衡的實現程度。在現代法治社會，公共利益與個人利益是一對基本的利益關係。公共利益在法律中的作用往往體現為對公民行使權利劃定界限，是對公民權利的限制。私有財產權作為公民權利的重要組成部分與公共利益需要之間存在著一定的張力，也會產生衝突。如何在兩者的衝突中尋求適度的平衡，促成兩者形成良性互動的關係，實現公共利益與個人利益的協調發展，是公法的重要使命。
一、利益平衡與法的價值取向
一般而言，利益(interest)是對人需要的滿足，需要是形成利益的根本前提。利益是人類社會中個人和組織一切活動的根本動因，是社會領域中最普遍、最敏感同時也是最易引起人們關注的問題。《史記》云：「天下熙熙，皆為利來;天下攘攘，皆為利往。」[1]馬克思說：「人們奮鬥所爭取的一切，都同他們的利益有關。」[2]恩格斯指出：「每一個社會的經濟關係首先是作為利益表現出來。」[3]18世紀法國啟蒙思想家霍爾巴赫也明確提出：「利益就是人的行動的唯一動力」。[4]在現代社會，由於利益主體的多元化和利益關係的複雜化，各主體之間利益的對立和衝突在所難免。利益衝突是由一定的利益差別和矛盾引起的。它具體表現為利益主體基於利益差別與利益追求而產生的利益爭奪與糾紛，是利益主體之間存在的利益矛盾的激化形態。在人類社會中，存在著廣泛的利益衝突。由於利益在本質上根源於一定的社會物質生產關係，因此人們對利益的追求都是在有限的資源條件下實現的。從經濟學的角度看，人是自利的產物。個人在追求自身利益時，難免會與他人的利益或者與公共利益發生矛盾，利益衝突的根源就在於有限的社會資源難以滿足不同的社會利益主體的無限需求。[5]利益平衡是指按照一定的標準和方法，對各種存在差別與衝突的利益進行協調使之達到相對均衡的狀態，這是社會整合與和諧的關鍵。
人總是生活在一定的利益關係之中的，社會是在多元的利益衝突與協調中前進的。人類之所以能夠在這種充滿衝突的利益關係中發展和進步，關鍵在於這種衝突的利益之間有協調的餘地與可能，並且形成了利益平衡的理念以及建立了利益平衡的規則。有學者認為，自從人類有生產活動以來，利益平衡這一自然現象就一直存在著，深深地印在人類的腦海里，並逐漸地不知不覺地形成了利益平衡觀念。這種利益平衡觀念已經被人類所接受———即成為人類社會的公理。它會自然地運用到處理行為活動中去(人與人之間的行為是與利益相關的)，形成人類行為的利益平衡原則。以平衡原則為準繩來處理人與人之間的關係問題，是尊重自然規律的表現，是正確處理行為關係的唯一方法。[6]
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