讀者：非招標方式採購方式下，若PPP項目投資人自身有承包資質或其聯合體成員有承包資質，是否可以不經二次招標直接承接項目承包任務？
律師：雖然在實踐中一直未能被突破，但筆者認為其是可行的。
從提高社會資本參與PPP項目的積極性來看，將社會投資人與承包商合併招選有其現實必要性。大型基建PPP項目投資大，回報低。若是強制要求項目公司通過二次招標選定承包商，社會資本本身因同時是項目公司股東，二次招標時是否具有投標資格，也存在不確定性。若因程序性門檻不能確保社會資本當然可以承接後續承包任務的話，勢必會降低其參與PPP項目的積極性。就筆者接觸諸多建築企業了解的情況來看，即使二次招標結果如其所願，也會為此耗費大量時間、資源和精力。
從PPP項目的績效評價等付費機制對社會資本的客觀約束來看，二次招標並無必要。PPP項目的績效評價機制本身就是對社會資本最有效的約束機制，再在項目建設管理過程中，加插一道設計施工招投標的監管程序確實無必要。
從PPP項目全生命周期成本降低、項目管理效率提高的角度講，二次招標也不必要。根據《招標投標法》及其實施條例規定，從招標公告到投標、評標、定標，完成全部流程一般不少於30天（若是需要資格預審或是技術複雜的項目，期限更長），招標人若不具備法律規定的招標文件編制能力和評標能力，依法尚需委託招標代理機構，並需邀請外部評標專家。政府和各方均將為此耗費大量的資源和時間精力，從這個意義上講，二次招標的程序要求，也有悖PPP模式降低全生命周期成本、提高項目管理效率的目標預期。
讀者：PPP項目非招標方式下承包商合併招選，是否具有可行性？
律師：從性質上講，非招標方式與招標方式都是競爭性採購方式，既然允許後者合併招選，那麼允許前者合併招選也不違背立法本意。根據財政部《政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法》（財庫[ 2014] 215號）第四條規定， PPP項目採購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源採購。結合《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[ 2015] 42號）對於PPP模式的定義，社會資本由政府通過競爭性方式擇優選擇。筆者認為，財庫（2014] 215號文規定的五種採購方式都應歸屬於國辦發[ 2015] 42號文規定的競爭性採購方式。
既然如此，同為競爭性招選方式，招標方式下有承包資質的投資人可以自行承接承包任務，為何其他競爭性招選方式不可？從《招投標法實施條例》第九條的立法本意看，也是為了提高投資人的積極性和項目管理的效率。
從事前資質准入把關審查的角度講，政府在通過競爭性方式招選PPP社會資本的過程中，通過對投資人一併提交的承包商承包資質等文件的審查已達到了其監管目的。政府在對社會資本進行招選過程中，若要強調社會資本（包括投資人和承包商組成的聯合體）的承包能力，在社會資本資格條件中設置相應的資質、業績等條件即可，在對社會資本投融資等實力和能力進行審查的同時，一併對其建設管理資格和能力進行審查把關。換言之，政府通過事先審查把關，判斷社會資本為PPP項目管理目標的達成是否已配備了相應的資源和力量，進而根據事先設定的評選規則加以評定，在社會資本成為中選方的同時，其為本項目配備的承包商資源和力量也成為PPP項目實施的重要組成部分，政府對PPP項目的事前監管目的由此也得以實現。
從住建部對於全國建築業改革的思路來看，將投資人與承包商一併加以招選的做法也符合行業改革的趨勢。近期住建部下發《關於開展建築業改革試點工作的通知》，提出放開非國有資金投資項目必須招標的限制，賦予非國有投資業主自主招標決策權，允許其自主選擇是否進行招標發包、是否進入有形市場交易，由項目業主對選擇的設計、施工等單位承擔相應責任。
（中倫律師事務所合伙人 周蘭萍）
本欄目主持人：靳明偉
律師：雖然在實踐中一直未能被突破，但筆者認為其是可行的。
從提高社會資本參與PPP項目的積極性來看，將社會投資人與承包商合併招選有其現實必要性。大型基建PPP項目投資大，回報低。若是強制要求項目公司通過二次招標選定承包商，社會資本本身因同時是項目公司股東，二次招標時是否具有投標資格，也存在不確定性。若因程序性門檻不能確保社會資本當然可以承接後續承包任務的話，勢必會降低其參與PPP項目的積極性。就筆者接觸諸多建築企業了解的情況來看，即使二次招標結果如其所願，也會為此耗費大量時間、資源和精力。
從PPP項目的績效評價等付費機制對社會資本的客觀約束來看，二次招標並無必要。PPP項目的績效評價機制本身就是對社會資本最有效的約束機制，再在項目建設管理過程中，加插一道設計施工招投標的監管程序確實無必要。
從PPP項目全生命周期成本降低、項目管理效率提高的角度講，二次招標也不必要。根據《招標投標法》及其實施條例規定，從招標公告到投標、評標、定標，完成全部流程一般不少於30天（若是需要資格預審或是技術複雜的項目，期限更長），招標人若不具備法律規定的招標文件編制能力和評標能力，依法尚需委託招標代理機構，並需邀請外部評標專家。政府和各方均將為此耗費大量的資源和時間精力，從這個意義上講，二次招標的程序要求，也有悖PPP模式降低全生命周期成本、提高項目管理效率的目標預期。
讀者：PPP項目非招標方式下承包商合併招選，是否具有可行性？
律師：從性質上講，非招標方式與招標方式都是競爭性採購方式，既然允許後者合併招選，那麼允許前者合併招選也不違背立法本意。根據財政部《政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法》（財庫[ 2014] 215號）第四條規定， PPP項目採購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源採購。結合《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[ 2015] 42號）對於PPP模式的定義，社會資本由政府通過競爭性方式擇優選擇。筆者認為，財庫（2014] 215號文規定的五種採購方式都應歸屬於國辦發[ 2015] 42號文規定的競爭性採購方式。
既然如此，同為競爭性招選方式，招標方式下有承包資質的投資人可以自行承接承包任務，為何其他競爭性招選方式不可？從《招投標法實施條例》第九條的立法本意看，也是為了提高投資人的積極性和項目管理的效率。
從事前資質准入把關審查的角度講，政府在通過競爭性方式招選PPP社會資本的過程中，通過對投資人一併提交的承包商承包資質等文件的審查已達到了其監管目的。政府在對社會資本進行招選過程中，若要強調社會資本（包括投資人和承包商組成的聯合體）的承包能力，在社會資本資格條件中設置相應的資質、業績等條件即可，在對社會資本投融資等實力和能力進行審查的同時，一併對其建設管理資格和能力進行審查把關。換言之，政府通過事先審查把關，判斷社會資本為PPP項目管理目標的達成是否已配備了相應的資源和力量，進而根據事先設定的評選規則加以評定，在社會資本成為中選方的同時，其為本項目配備的承包商資源和力量也成為PPP項目實施的重要組成部分，政府對PPP項目的事前監管目的由此也得以實現。
從住建部對於全國建築業改革的思路來看，將投資人與承包商一併加以招選的做法也符合行業改革的趨勢。近期住建部下發《關於開展建築業改革試點工作的通知》，提出放開非國有資金投資項目必須招標的限制，賦予非國有投資業主自主招標決策權，允許其自主選擇是否進行招標發包、是否進入有形市場交易，由項目業主對選擇的設計、施工等單位承擔相應責任。
（中倫律師事務所合伙人 周蘭萍）
本欄目主持人：靳明偉
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