一、以善治型社會治理模式審視
當前的行政複議制度目前我國大陸行政複議制度存在著諸多缺陷，造成了「大信訪，中訴訟，小複議」的格局。而在韓國及我國台灣地區訴訟願制度卻倍受民眾青睞。究其原因，主要是我國大陸行政複議制度無法達到善治標準。下面援引善治九個要素對現行行政複議制度作出分析。
（一）認可度與服從度，行政複議比行政訴訟更便民、快捷，不收費用，審查時間短，審查範圍更廣但有學者統計，「有70%的行政糾紛未經複議直接進入了行政訴訟程序。」「根據公開的統計數據，全國各地行政複議的維持率基本上都在60%以上。有些地方的複議維持率高達90%以上。」低複議率，高維持率，低糾錯率，決定了申請人不願選擇複議，或者雖選擇了複議，但對複議決定不服，選則了繼續上訪或訴訟。行政複議之所以沒有得到民眾認可與服從，主要是因為行政複議性質定位錯誤。我國的行政複議主要是一種行政系統內部的層級監督制度而非公民權利的救濟方式或糾紛解決方式。「在這一指導思想下，行政複議制度的運行也是行政性的，行政首長負責制也是行政複議的當然原則，所以複議機關能夠成為行政訴訟的被告，複議機關要對自己的複議行為負責。」複議機關實際上不願為自己的行為負責，因為它不願做行政訴訟的被告，而維持原處理決定可以不用當被告，這就造成了高維持率，低糾錯率的現象，並直接造成行政複議公信力的缺失。
（二）法治，在此指的是依法複議行政複議所依據的法律包括憲法、法律、法規、規章與規範性文件，是廣義的法律。行政複議對法律依據的審查只限於規章以下（不包括規章）的規範性文件。對規範性文件的審查自己能決定的由自己審查，自己無權決定的報有權機關審查。但由於地方本位主義及部門本位主義，一個複議議機關的法制機構常常無法糾正錯誤的規範性文件，這就造成了惡法橫行。
（1）行政複議不允許審查規章以上的法，造成規章以上（包含規章）的惡法長時間有效，有違法治原則。
（2）行政複議對規章以下（不包括規章）的規範性文件，有權決定的，自己進行審查，無權決定的，報有權機關審查，但由於部門利益及地方利益的原因，這些審查起不到自行糾正的效果，一些違反程序公正、與上位法衝突、侵害民眾利益的規範性文件仍然大行其道。
（三）透明性對於行政複議而言，一是要允許申請人、第三人及代理人查詢具體行政行為的法律依據及相關證據；二是要允許申請人、第三人參與到審理過程中來；三是審理過程要對社會公開；四是複議決定應當說明理由，除對申請人、第三人及代理人公開外，還要對社會公開，接受社會監督。行政複議法第二十二條規定確立了書面審查為原則，直接言辭為例外的審查方式。由於書面審查方式不透明，無法確保公正。此外，對社會公眾參與複議的聽審未作任何規定，無法保證行政複議審查過程的透明。最後，複議決定往往不向社會公開，無法接受社會監督。
（四）責任行政複議是指行政複議機關要對其所作出的複議決定負責。由於行政機關實行首長負責制，行政複議同樣是首長負責，不管行政機關內部的法制工作部門審查後提出什麼樣的建議，最終決定的還是行政首長，這樣行政複議機關就不願意擔責任，不改變原具體行政行為，從而也擔不了責任，做不了被告。這是複議機關極不負責的表現，也是行政複議高維持率的重要原因之一。
（五）回應行政複議的回應主要指及時受理，及時審查案件並作出負責任的複議決定。目前我們行政複議決定大部分都是維持，還有一部分是和解或調解結案。有許多維持的複議決定不是因為行政行為正確而維持，而是因為維持可以避免複議機關成為行政訴訟的被告。這樣的回應是不負責任的反映。和解與調解是一種很好的結案方式，但若被申請人敲了竹槓，而不顧正義與否，一味息事寧人，同樣是一種不負責任的表現。行政複議期間被申請人改變原具體行政行為或撤銷原具體行政行為，申請人及第三人接受的，如果新的具體行政行為合法並且不損害公共利益與他人合法權益，並就行政賠償與申請人及第三人達成協議的，應當作出同意作出新的具體行政行為，終止行政複議的決定。這樣既能節約行政複議資源，又能避免兩個具體行政行為之間的衝突。
(六)有效對於行政複議來講，不僅指辦案的速度，更是糾錯率與公正程度要求，應做到案結事了，降低信訪率與起訴率，降低行政違法所帶來的損失。我國大陸行政複議有效性較低主要體現在以下方面：
（1）雖然有第三人制度，但缺少類似行政訴訟中的共同訴訟與集團訴訟的共同複議與集團複議制度的完整設計，造成複議效率低下，甚至同樣的案件出現相互矛盾的處理。
（2）行政複議初衷是高效、便民，但現行行政複議制度，存在諸多缺陷，難以實現公正，其高維持率、低糾錯率，造成申請人選擇起訴與信仿，最終既不高效，也不便民。
（3）不停止執行為原則，停止執行為例外，造成巨大的資源浪費。(七)參與在行政複議中是指被申請人、申請人及其代理人、第三人、證人、鑑定人、勘驗人充分參與到案件的審理中來。我國的行政複議制度實行書面審理為原則，言辭審理為例外，很難實現申請人及其他複議參加人的參與權。如今行政複議制度參與制度的缺失，不僅造成了大量上訪事件，而且增加了社會維穩成本。一是保證一個公正的第三方審查行政複議，從而提高複議決定的公信力；二是保證行政複議不會成為政府的一言堂；三是保證政府不被強勢利益集團所控制，造成權為錢所用，形成權錢交易；四是法律專家與專業人士的參與更能夠確保複議決定的合法性與合理性；五是可以培育公民社會，還政於民，實現官民共治。最後，證人、鑑定人、勘驗人因對事實認定非常關鍵，也應當參加審理。審理過程要向社會公開，接受社會監督。
（八）穩定對行政複議而言，主要是案結事了，不至於轉為訴訟與上訪。由於行政複議制度無法確保公正，低糾錯率，高維持率，造成訴訟與上訪甚至命案與群體性事件。
(九)公正包括實體公正與程序公正。具體而言，複議程序存在以下幾個主要問題：第一，程序過度行政化，複議案件的辦理按照普通辦件的內部流程逐級報批，複議程序沒有體現複議活動以解決行政爭議為內容的特點。第二，程序中立原則缺失，沒有規定迴避制度。此外，複議工作人員與被申請機關工作人員之間溝通頻繁，而申請人很難有機會向複議工作人員陳述意見，二者沒有得到同等對待。第三，程序參與原則缺失，沒有為申請人參與複議過程作出制度安排，在程序構建上體現為較強的複議機關主導色彩，強調通過複議工作人員的努力去查明事實真相，並不重視申請人與被申請人之間的對抗對複議過程的推動。此外，參與原則的缺失使得律師代理在複議中發揮作用的空間極其有限，不利於複議專業性的提升和案件審理質量的提高。第四，直接言詞原則缺失，複議案件的審理原則上實行書面審，不進行言詞辯論，只在申請人提出要求或者複議機構認為必要時，聽取申請人、被申請人和第三人的意見，沒有體現裁決爭議行為應當具有的兩造對抗、居中裁決的基本程序構造。第五，程序理性原則缺失，將行政複議的靈活、便捷優勢簡單化為過度簡化程序，對調查與證據制度的規定過於簡單，導致辦案人員無所適從，複議決定的理性基礎欠缺制度保障。第六，程序公開原則缺失，行政複議過程封閉、不透明，不向社會公開，複議決定書不向申請人和被申請人作出詳細的理由說明。行政複議由於實行書面審原則，不公開舉行，公眾無法旁聽，既不利於對複議活動的監督，也使其公正性難以得到當事人和社會的認同。」
二、善治型社會治理模式下的行政複議委員會改革與完善
我國目前行政複議的改革在善治的角度，取得了以下成就：認可度與服從度，也就是善治的合法性大大增強。參與性與公正性有所增強。兩造對抗的言辭審理方式，既保證了當事人的參與，又增強了公正性。社會穩定與和諧程度大大提高。行政複議委員會改革試點地區，對行政複議案件的起訴率與信訪率降低。從目前改革的成果來看，行政複議委員會基本上達到了善治之目標。但是，從長遠來看，需要從以下方面加以完善，方能達到善治目標：
（一）完善議決方式，確保行政複議委員會獨立於政府之外，從而達到善治之公正性目標目前普遍的做法是行政複議委員會下設辦公室，行政複議委員會主任由複議機關行政首長擔任，副主任由複議機關法制機構負責人擔任，常任委員來自各法制機構，非常任委員來自法律專家與專業人士。辦公室負責受理案件，負責調查取證，下達複議通知書，根據審理結果製作複議決定書並轉交行政首長簽字，送達複議決定書，製作調解書，負責採用簡易程序對簡單案件進行書面審查，其它日常事務。
（二）確立上下級指導關係，確保上下級相互獨立，從而達至善治之公正性目標現在對此尚無任何規定。建議在國務院設立行政複議委員會，負責國務院最終裁決與行政複議案例的整理與發行，行政複議委員會委員的任職保障等工作，並對全國各級行政複議委員會進行工作指導。省、自治區、直轄市設省級行政複議委員會，設區的市一級政府設立市級行政複議委員會以及縣、縣級市、自治縣和市轄區一級政府設立縣級行政複議委員會，它們之間在管轄權限上的分工，對應於各級行政機關，各級行政複議委員會之間是指導關係。
（三）收取行政複議費，確保財務獨立，從而實現善治之公正目標報酬問題，目前各地方沒有統一標準。如果行政複議的費用都由行政複議機關出，那麼行政複議就會成為複議機關的一個負擔，行政複議機關當然不會捨得多花錢去養一幫專門跟自己作對的非常任委員。如果允許行政複議委員會像法院那樣去收複議費，那就好辦了：複議越公正，複議案件就越多，複議案件越多，創收越多，創收越多，非常任委員的報酬越多，非常任委員的報酬問題就解決了。但是，複議費應當向那些捅了漏子的被申請人收。行政複議委員會如能實現自我創收，就能夠保持財務上的獨立性，從而實現其公正性。
作者：鍾雪丹單位：金華市中級人民法院
當前的行政複議制度目前我國大陸行政複議制度存在著諸多缺陷，造成了「大信訪，中訴訟，小複議」的格局。而在韓國及我國台灣地區訴訟願制度卻倍受民眾青睞。究其原因，主要是我國大陸行政複議制度無法達到善治標準。下面援引善治九個要素對現行行政複議制度作出分析。
（一）認可度與服從度，行政複議比行政訴訟更便民、快捷，不收費用，審查時間短，審查範圍更廣但有學者統計，「有70%的行政糾紛未經複議直接進入了行政訴訟程序。」「根據公開的統計數據，全國各地行政複議的維持率基本上都在60%以上。有些地方的複議維持率高達90%以上。」低複議率，高維持率，低糾錯率，決定了申請人不願選擇複議，或者雖選擇了複議，但對複議決定不服，選則了繼續上訪或訴訟。行政複議之所以沒有得到民眾認可與服從，主要是因為行政複議性質定位錯誤。我國的行政複議主要是一種行政系統內部的層級監督制度而非公民權利的救濟方式或糾紛解決方式。「在這一指導思想下，行政複議制度的運行也是行政性的，行政首長負責制也是行政複議的當然原則，所以複議機關能夠成為行政訴訟的被告，複議機關要對自己的複議行為負責。」複議機關實際上不願為自己的行為負責，因為它不願做行政訴訟的被告，而維持原處理決定可以不用當被告，這就造成了高維持率，低糾錯率的現象，並直接造成行政複議公信力的缺失。
（二）法治，在此指的是依法複議行政複議所依據的法律包括憲法、法律、法規、規章與規範性文件，是廣義的法律。行政複議對法律依據的審查只限於規章以下（不包括規章）的規範性文件。對規範性文件的審查自己能決定的由自己審查，自己無權決定的報有權機關審查。但由於地方本位主義及部門本位主義，一個複議議機關的法制機構常常無法糾正錯誤的規範性文件，這就造成了惡法橫行。
（1）行政複議不允許審查規章以上的法，造成規章以上（包含規章）的惡法長時間有效，有違法治原則。
（2）行政複議對規章以下（不包括規章）的規範性文件，有權決定的，自己進行審查，無權決定的，報有權機關審查，但由於部門利益及地方利益的原因，這些審查起不到自行糾正的效果，一些違反程序公正、與上位法衝突、侵害民眾利益的規範性文件仍然大行其道。
（三）透明性對於行政複議而言，一是要允許申請人、第三人及代理人查詢具體行政行為的法律依據及相關證據；二是要允許申請人、第三人參與到審理過程中來；三是審理過程要對社會公開；四是複議決定應當說明理由，除對申請人、第三人及代理人公開外，還要對社會公開，接受社會監督。行政複議法第二十二條規定確立了書面審查為原則，直接言辭為例外的審查方式。由於書面審查方式不透明，無法確保公正。此外，對社會公眾參與複議的聽審未作任何規定，無法保證行政複議審查過程的透明。最後，複議決定往往不向社會公開，無法接受社會監督。
（四）責任行政複議是指行政複議機關要對其所作出的複議決定負責。由於行政機關實行首長負責制，行政複議同樣是首長負責，不管行政機關內部的法制工作部門審查後提出什麼樣的建議，最終決定的還是行政首長，這樣行政複議機關就不願意擔責任，不改變原具體行政行為，從而也擔不了責任，做不了被告。這是複議機關極不負責的表現，也是行政複議高維持率的重要原因之一。
（五）回應行政複議的回應主要指及時受理，及時審查案件並作出負責任的複議決定。目前我們行政複議決定大部分都是維持，還有一部分是和解或調解結案。有許多維持的複議決定不是因為行政行為正確而維持，而是因為維持可以避免複議機關成為行政訴訟的被告。這樣的回應是不負責任的反映。和解與調解是一種很好的結案方式，但若被申請人敲了竹槓，而不顧正義與否，一味息事寧人，同樣是一種不負責任的表現。行政複議期間被申請人改變原具體行政行為或撤銷原具體行政行為，申請人及第三人接受的，如果新的具體行政行為合法並且不損害公共利益與他人合法權益，並就行政賠償與申請人及第三人達成協議的，應當作出同意作出新的具體行政行為，終止行政複議的決定。這樣既能節約行政複議資源，又能避免兩個具體行政行為之間的衝突。
(六)有效對於行政複議來講，不僅指辦案的速度，更是糾錯率與公正程度要求，應做到案結事了，降低信訪率與起訴率，降低行政違法所帶來的損失。我國大陸行政複議有效性較低主要體現在以下方面：
（1）雖然有第三人制度，但缺少類似行政訴訟中的共同訴訟與集團訴訟的共同複議與集團複議制度的完整設計，造成複議效率低下，甚至同樣的案件出現相互矛盾的處理。
（2）行政複議初衷是高效、便民，但現行行政複議制度，存在諸多缺陷，難以實現公正，其高維持率、低糾錯率，造成申請人選擇起訴與信仿，最終既不高效，也不便民。
（3）不停止執行為原則，停止執行為例外，造成巨大的資源浪費。(七)參與在行政複議中是指被申請人、申請人及其代理人、第三人、證人、鑑定人、勘驗人充分參與到案件的審理中來。我國的行政複議制度實行書面審理為原則，言辭審理為例外，很難實現申請人及其他複議參加人的參與權。如今行政複議制度參與制度的缺失，不僅造成了大量上訪事件，而且增加了社會維穩成本。一是保證一個公正的第三方審查行政複議，從而提高複議決定的公信力；二是保證行政複議不會成為政府的一言堂；三是保證政府不被強勢利益集團所控制，造成權為錢所用，形成權錢交易；四是法律專家與專業人士的參與更能夠確保複議決定的合法性與合理性；五是可以培育公民社會，還政於民，實現官民共治。最後，證人、鑑定人、勘驗人因對事實認定非常關鍵，也應當參加審理。審理過程要向社會公開，接受社會監督。
（八）穩定對行政複議而言，主要是案結事了，不至於轉為訴訟與上訪。由於行政複議制度無法確保公正，低糾錯率，高維持率，造成訴訟與上訪甚至命案與群體性事件。
(九)公正包括實體公正與程序公正。具體而言，複議程序存在以下幾個主要問題：第一，程序過度行政化，複議案件的辦理按照普通辦件的內部流程逐級報批，複議程序沒有體現複議活動以解決行政爭議為內容的特點。第二，程序中立原則缺失，沒有規定迴避制度。此外，複議工作人員與被申請機關工作人員之間溝通頻繁，而申請人很難有機會向複議工作人員陳述意見，二者沒有得到同等對待。第三，程序參與原則缺失，沒有為申請人參與複議過程作出制度安排，在程序構建上體現為較強的複議機關主導色彩，強調通過複議工作人員的努力去查明事實真相，並不重視申請人與被申請人之間的對抗對複議過程的推動。此外，參與原則的缺失使得律師代理在複議中發揮作用的空間極其有限，不利於複議專業性的提升和案件審理質量的提高。第四，直接言詞原則缺失，複議案件的審理原則上實行書面審，不進行言詞辯論，只在申請人提出要求或者複議機構認為必要時，聽取申請人、被申請人和第三人的意見，沒有體現裁決爭議行為應當具有的兩造對抗、居中裁決的基本程序構造。第五，程序理性原則缺失，將行政複議的靈活、便捷優勢簡單化為過度簡化程序，對調查與證據制度的規定過於簡單，導致辦案人員無所適從，複議決定的理性基礎欠缺制度保障。第六，程序公開原則缺失，行政複議過程封閉、不透明，不向社會公開，複議決定書不向申請人和被申請人作出詳細的理由說明。行政複議由於實行書面審原則，不公開舉行，公眾無法旁聽，既不利於對複議活動的監督，也使其公正性難以得到當事人和社會的認同。」
二、善治型社會治理模式下的行政複議委員會改革與完善
我國目前行政複議的改革在善治的角度，取得了以下成就：認可度與服從度，也就是善治的合法性大大增強。參與性與公正性有所增強。兩造對抗的言辭審理方式，既保證了當事人的參與，又增強了公正性。社會穩定與和諧程度大大提高。行政複議委員會改革試點地區，對行政複議案件的起訴率與信訪率降低。從目前改革的成果來看，行政複議委員會基本上達到了善治之目標。但是，從長遠來看，需要從以下方面加以完善，方能達到善治目標：
（一）完善議決方式，確保行政複議委員會獨立於政府之外，從而達到善治之公正性目標目前普遍的做法是行政複議委員會下設辦公室，行政複議委員會主任由複議機關行政首長擔任，副主任由複議機關法制機構負責人擔任，常任委員來自各法制機構，非常任委員來自法律專家與專業人士。辦公室負責受理案件，負責調查取證，下達複議通知書，根據審理結果製作複議決定書並轉交行政首長簽字，送達複議決定書，製作調解書，負責採用簡易程序對簡單案件進行書面審查，其它日常事務。
（二）確立上下級指導關係，確保上下級相互獨立，從而達至善治之公正性目標現在對此尚無任何規定。建議在國務院設立行政複議委員會，負責國務院最終裁決與行政複議案例的整理與發行，行政複議委員會委員的任職保障等工作，並對全國各級行政複議委員會進行工作指導。省、自治區、直轄市設省級行政複議委員會，設區的市一級政府設立市級行政複議委員會以及縣、縣級市、自治縣和市轄區一級政府設立縣級行政複議委員會，它們之間在管轄權限上的分工，對應於各級行政機關，各級行政複議委員會之間是指導關係。
（三）收取行政複議費，確保財務獨立，從而實現善治之公正目標報酬問題，目前各地方沒有統一標準。如果行政複議的費用都由行政複議機關出，那麼行政複議就會成為複議機關的一個負擔，行政複議機關當然不會捨得多花錢去養一幫專門跟自己作對的非常任委員。如果允許行政複議委員會像法院那樣去收複議費，那就好辦了：複議越公正，複議案件就越多，複議案件越多，創收越多，創收越多，非常任委員的報酬越多，非常任委員的報酬問題就解決了。但是，複議費應當向那些捅了漏子的被申請人收。行政複議委員會如能實現自我創收，就能夠保持財務上的獨立性，從而實現其公正性。
作者：鍾雪丹單位：金華市中級人民法院
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