一、引言
20世紀90年代以來，伴隨著住房分配製度改革，在國家一系列住房商品化和鼓勵住房消費政策的指導下，我國房地產市場始終保持著較快的增長速度，房地產業的發展對於改善人民的居住條件、帶動相關產業的發展、刺激內需等都發揮了重要的作用。在市場化改革思想的主導下，我國住房供應機制己經發生了根本性的轉變，由單位福利分房轉變為居民自主購買住房。但是，我們也要看到，隨著經濟社會的發展，以及城市化進程的加快，大量農村剩餘勞動人口轉移到城市，加上城市人口改善居住條件的剛性需求，使得住房需求大增，而與此相反的卻是城市土地的相對稀缺，導致住房供給不能快速增加，供需矛盾的結果是不斷推高房價。此外，隨著經濟的發展，社會的遊資也不斷增加，在缺乏有效投資渠道的情況下，也會大量湧入房地產市場，增加了房市的投資或投機需求，也不斷推高房價。近年來，我國一些城市房價大幅上漲，己遠遠超過了中低收入家庭的實際承受能力，這些「弱勢」群體難以依靠自身力量通過市場化途徑解決住房問題。住房是人類的基本權利和需要，關係到人們最直接、最現實的切身利益，為彌補市場機制存在的缺陷，體現社會公平，也消除某些社會不穩定因素，政府有必要利用國家和社會的力量，通過行政手段為中低收入家庭解決困難，構建住房保障制度體系，在住房保障體系建設中發揮主導作用。
近年來，中央政府對住房保障制度體系建設極為重視，將住房保障工作作為民生工程的重點，各地區也結合自身的實際情況做了許多有效的工作，全國已基本形成了由廉租住房、公共租賃住房、經濟適用房及限價商品房等多種政策性住房組成的、保障方式多樣、基本涵蓋所有保障對象的住房保障體系。然而由於我國住房體系建設的時間較短，許多制度還有待完善，因而在實踐中也出現了不少問題。例如，從地方政府來說，房價、地價的上漲，使得土地出讓金及房地產相關稅收會隨之增長，為地方財政帶來了可觀的收益，特別是一些經濟發展相對滯後地區，有的更是靠賣地維持生存，如果讓他們劃出大片土地，且要求由地方政府拿出大筆資金建設保障性住房，不僅會遭到地方政府的抵制，在實踐中也難以落實。從世界各國的實踐來看，政府在住房保障體系建設中都發揮著積極作用，這其中財稅政策的作用更是不可低估，因此如何借鑑國際經驗，改革和完善現行有關保障性住房的財稅政策，建立適合我國國情的住房保障體系則是當前的一項重要工作。
二、我國住房保障體系存在的問題分析
經過幾年的發展，我國己初步建立起了以經濟適用房制度、廉租房制度、住房公積金制度三項制度為主要內容的住房保障基本框架，主要從三個梯級來提供住房保障，保障居民「住有所居」，即通過商品房來解決高收入家庭的購房需求;通過限價商品房、經濟適用房解決中低收入者的購房需求;通過廉租房、公租房解決缺乏購買能力的低收入者的居住要求。由於我國住房保障體系建設起步較晚，一些政策、法規還不完善，與之相適應的財稅政策不能很好地發揮調控和促進住房保障體系建設的作用，還存在一些亟待解決的問題。
(一)政府住房保障建設資金投入有待加強，並需逐步穩定
我國住房保障建設資金的來源包括以下幾個方面:財政預算資金、土地出讓金凈收益、住房公積金增值收益、廉租住房等租金收入、社會捐助及其他資金。從現階段住房公積金的運營情況看，由於缺乏有效的投資增值渠道，加上通貨膨脹因素的影響，使得公積金的增值收益減少，甚至出現負增長。土地出讓金收益受房地產市場狀況、房屋及土地交易價格、可供出讓的土地規模等影響較大，受上述諸多因素合力的作用，當前土地出讓金收益處於萎縮態勢。從廉租住房等租賃收入方面看，由於租賃性住房發展得相對較晚，可租房屋量有限，再加上租價受政府調控，眼下的租賃收入較為有限，可能僅能維持出租房屋的正常運營，而社會捐助及其他資金有很大的不確定性。因而，從實際運行情況來看，這些資金僅能起輔助作用，保障性住房建設資金的主要來源無疑是財政預算資金，這與已開發國家的實際情況也較為相似。
從財政預算資金方面看，在全國範圍內，住房保障建設資金未能清晰納入政府公共財政預算，只有少數城市建立了制度性的資金預算安排，多數城市僅依靠住房公積金增值收益、土地出讓金凈收益及房屋租賃收入等作為保障性住房資金來源的主渠道。單從土地出讓金凈收益來看，按規定地方政府要從土地出讓凈收益中提取不低於10%的比例用於廉租保障住房建設，但實際上，2009年全國土地出讓收入高達15 900億元，用於廉租房支出僅為187. 1億元，僅占整個土地出讓金收入的1. 5% 。據有關資料顯示，2011年，僅經濟適用房和廉租房建設的資金缺口就高達961億元。缺乏預算資金安排及財政資金的大量投入，缺乏穩定的資金來源渠道，是保障性住房建設的瓶頸，也是住房保障體系建設的一個重要障礙。
(二)財政補貼對象需要明確，補貼方式有待完善
住房保障的對象界定為中低收入家庭，財政補貼是為了解決中低收入群體的住房問題。就全社會來說，目前我國還沒有一個權威機構來判定家庭的收入標準，這樣確定補貼對象就非常困難。受個人信用體系建設滯後，中國人「富不外露」的傳統心理的影響，個人和家庭收入難以確定，難以限制高收入者成為政府補貼的對象，而真正需要保障的對象有時也會出現既無力「優惠買」，又不能「廉價租」的現象，出現了「保租」與「保買」之間的「夾心層」家庭。另外，我們能確定的往往只是公務員、國有企事業單位職工的收入，對於私營企業員工的收入、自由職業者的收入、股息、紅利、饋贈及其他隱性收入，我們無法確定，也為確定補貼對象增加了難度。
從補貼方式看，目前主要有兩種方式:一種是實物保障，財政補貼直接補給住房生產者，通過生產者的供給行為間接地傳遞給消費者，俗稱「補磚頭」，如限價房和經濟適用房。這種補貼方式，有利於直接形成供給，有利於吸引社會資金參與建房，但要求政府有鎮密的計劃安排，並對住房的分配、流通有嚴格的監控，易形成政府對市場的直接干預，而且由於成片大規模建設保障性住房，在城市容易產生「貧民窟」區域，這種補貼方式一般在住房短缺的情況下使用較為有效。另一種補貼是現金補貼，是對消費者的直接補貼，如給予低收入家庭的房租補貼，這種補貼形式能夠避免對住房市場的直接干預，有利於節約政府監督成本，也提高了政府的市場調控效率，但這種方式對市場要求較高，要求有完善的房地產二級、三級市場與居民不同層次的保障需求相適應，這種補貼方式在住房需求基本平衡或供大於求的情況下更為有效。從以上分析可以看出，我國當前採用的以「補磚頭」為主的補貼方式存在明顯的政策缺陷，應逐步改暗補與明補，轉到以「補人頭」為主的補貼方式上來。
(三)稅制設計不盡合理，難以有效發揮稅收的調節作用
現行的房地產稅制設計不盡合理，主要體現在以下三個方面:一是各階段稅費負擔不均衡。在房地產開發和流通環節，目前設置的稅種包括營業稅、城市維護建設稅、土地增值稅、印花稅、契稅及教育費附加。在房地產保有環節只有城市土地使用稅和房產稅兩種。在開發和流通環節的稅費過於集中，在房地產還處於賣方市場的情況下，勢必導致生產者轉嫁稅負，從而抬高房價，而在保有階段的稅負較輕，不利於抑制房地產的投資或投機行為。二是重複徵稅現象、征管不到位現象嚴重，不利於發揮稅收的調節功能。一方面，當前不論在房地產銷售還是租賃環節都存在較為嚴重的重複徵稅現象，例如營業稅和土地增值稅就是實質性的重複課徵;另一方面，許多征管稅種不到位，沒有實現應徵盡征，如開發企業的所得稅，由於存在財務延期結算、後期成本前置及其他人為因素，會出現稅款流失和漏征現象。重複課徵人為增大了房地產成本，也推高了房價，而漏征、應徵未征則難以發揮相應稅種的調節作用。三是稅式支出過多，實施效果不明顯。稅式支出是指為實現住房保障政策目標而實施的稅收優惠和減免。目前有關保障性住房的稅收優惠政策很多，幾乎涉及到上述提到的房地產開發、流通環節及保有環節的所有稅種，但是由於優惠政策之間缺乏有效的協調和配合，使得稅收優惠本身失去了引導和調節作用，實際上淪為政府為開發和經營保障性住房的企業減稅讓利的工具。
三、國外住房保障體系建設的財稅政策運用
住房保障體系是關係國計民生的大事，世界各國都會根據本國的國情，發展具有社會保障功能的住房供應體系，特別是一些已開發國家，在經歷了幾十年甚至上百年的探索後，形成了較為完善的住房保障模式，分析其住房政策及相關保障制度，對於構建我國的住房保障體系具有重要意義。
(一)美國
美國是典型的市場經濟國家，住房的供給與需求基本上按照市場經濟原則，由市場機制調節。一般而言，中等以上收入者會選擇從市場上購買(或租賃)符合自己要求的住房。政府主要是為低收入階層解決住房問題提供幫助。美國的住房保障政策有一個漸漸發展的過程，在20世紀30-50年代基本上採用的是直接向低收入者提供住房的公共住房政策，60-70年代逐漸採用向房地產開發商提供住房建設補貼政策，70年代以後又開始逐漸向為低收入者提供房租補貼的需求政策轉變，目前房租補貼的租金優惠券計劃己成為美國住房政策的主流。經過多年的努力，美國至今在公共住房投資建設、稅收優惠政策及租金補貼等方面，已建立起一整套較為完備的財稅政策體系，較好地解決了居民的住房問題。
(二)德國
德國的住房建設大體經歷了三個階段:一是從工業革命開始到二戰前，由工業化帶動了城鎮化，一些人開始建造住房，在滿足自身需要的同時，也將多餘的部分向他人出租，形成了房屋租賃市場。二是從二戰後至20世紀90年代，由於大量住房毀於戰火，且戰後大量移民的湧入，加劇了住房的緊張狀況。二戰以後，德國房荒嚴重，住房短缺成為當時最突出的社會問題。三是自21世紀初以來，隨著人口的緩慢增長，住房開始飽和，政府在繼續實施社會福利住房政策的基礎上，主要運用財稅政策促進適應老年化、混合型、節能環保型的住宅建設。從財稅政策角度看，政府主要採取實行房租管制、提供福利性公共住宅、提供財稅優惠政策和住房補貼等方式，來影響住房供求關係，滿足不同發展階段居民的住房需求，並形成了適合本國特點的住房保障體系。
(三)日本
日本是典型的人多地少國家，房價較高，大部分人都買不起房，為解決低收入家庭的住房問題，保證「居者有其屋」，政府實施了有效的住房政策，來保證每個家庭，包括低收入家庭都能有獲得住房的機會。在立法上，頒布了《住宅建設規劃法》、《住宅取得促進稅制》、《公共住宅法》、《地方住宿供給公社法》等，明確了中央政府和地方政府在住宅供應方面的責任。同時，運用財政和金融手段，建立住宅金融公庫，向居民自建或購買住房提供長期穩定的低息貸款。此外，日本還規定居民構建符合國家政策及技術規範要求的住宅，不僅可申請低息貸款，而且還貸期內的數額可在個人所得稅中扣除，在住宅的交易和持有環節都可享受到稅收減免優惠。
(四)新加坡
新加坡是一個市場經濟國家，但住房的建設和分配並不完全通過市場來實現。政府之所以能在較短的時間內成功地解決了住房短缺問題，並完成了住房由量到質的提升，主要歸功於以住房公積金制度和「居者有其屋」計劃為支柱的福利性公共住房政策。新加坡的住房保障建設也大體經歷了三個時期:一是20世紀60年代的公共租屋發展時期，這一時期主要是解決有屋可住的問題，政府制定了「五年建屋計劃」和「居者有其屋計劃」，以組屋形式向居民提供大量的公共住房。同時，開始允許居民利用公積金購買政府組屋。二是20世紀70年代的高級公寓發展時期，這一時期，隨著房荒問題的緩解，政府住房政策的重點向改善型轉變。政府成立開發公司，開發建設一些美觀、設備齊全的高級公寓，限價銷售給中等收入家庭。三是20世紀80年代以後的公共住房自有化時期，政府允許利用公積金購買公共住房，並允許除用於自己居住外，還可用於出租。目前，新加坡90%的家庭擁有住房產權，由政府提供保障住房的人口占88% 。
四、完善我國住房保障體系的財稅政策選擇
(一)總體思路
在總體上，建立有中國特色的住房保障體系，要借鑑已開發國家住房保障體系建設的成功經驗，圍繞「住有所居」這一總體目標，運用行政、法律、金融、財政等手段，分階段、分層次、因地制宜地決定住房保障對象、方式和標準，在政府主導的基礎上，發揮市場機制在保障資源的供給與配置方面的作用，為中低收入家庭提供滿足基本需求的住房，體現社會公平。 具體來講，當前要在堅持廣覆蓋、成體系、分層次、可持續等原則的基礎上，一是要加大財政在住房保障方面的投入，積極運用財稅政策，擴大保障性住房的供給，合理引導和調節供需雙方的行為，保障中低收入家庭的居住權益;二是適應社會主義市場經濟體制和住房保障體系建設階段性變化的要求，釐清政府與市場的職責，把原有隱性的公共財政收支活動變為顯性收支活動，把財政補貼由「陰補變明補」，解決好中低收入家庭「住有所居」的「托底」問題。
(二)配套改革
1.加強個人信用體系建設。完善的個人信用體系必須包括社會的道德準則和與信用相關的法律法規。加強個人信用體系建設，一是要加強思想道德建設，強化誠信意識，樹立誠信為本、操守為重的良好風尚。二是要加快個人信用體系建設方面的立法工作，在個人信用登記體系、數據評價體系、監督管理體系、風險防範體系及違背誠實信用的懲戒措施等方面進行規範約束。同時要加快建設個人信用基礎信息共享平台，成立專門從事個人信用資料的徵信機構，逐步建立個人信用系統。
2.完善住房保障的進退機制。制定相關的保障性住房法律法規，明確准入和退出辦法、處罰措施及處罰部門，從立法的角度規範保障性住房建設、分配、管理主體的責任。執行嚴格的審查、登記制度，加強公示力度，防止住房保障對象認定出現偏差，保障政策落在實處。藉助個人信用體系建設，建立保障家庭經濟狀況查詢系統，建立定期對原保障對象進行重新認定的複審制度，實行動態管理，形成管理與監督的合力。建立規範化的違規懲罰機制和退出機制，對經核實的違規家庭和不屬於保障對象的家庭執行退出程序，確保保障性住房分配的公平、公正。
3.培育住房租賃市場。制定專門的法律法規，加強行業誠信教育和從業人員崗位培訓工作，規範房地產中介服務市場主體運作行為。歸併住房租賃稅費種類，推行指導租金制度，通過有關部門信息共享，密切銜接等措施，建立行之有效的房屋租賃協管機制。落實房屋租賃登記備案制度，促進租賃市場規範有序發展。優化財政補貼政策、稅收優惠政策，吸引民間資本從事租賃住房建設，鼓勵企業、個人從事住房租賃業務，活躍租賃市場。
(三)具體措施
1.拓展融資渠道，穩定資金來源，大力興建公共住房。住房保障是我國社會建設的重要方面，也是民生財政的應有之義。從世界各國的經驗來看，對於住房社會保障體系建設初期，特別在住房短缺的情況下，大興公共住房，增加供給，是非常有效的辦法。要興建公共住房，一是要合理界定中央政府和地方政府的保障事權，明確住房保障涉及到社會公平和國民基本生活需求的「托底」問題，應屬中央政府的主要職責。同時，由於保障性住房屬不動產，不具有空間上的流動性，體現為區域性的准公共產品，地方政府也負有保障責任。二是合理劃分中央政府和地方政府的財權，按照財權與事權相統一的原則，根據各級政府在住房保障方面所承擔的責任配置財力。當前主要應穩定資金來源，拓展融資渠道，為保障性住房建設提供可靠的財力支持，可從以下五個方面著手:
(1)明確將保障性住房支出列入財政預算，並落實到位。2007年11月，國務院九部委發布的《廉租住房保障辦法》中確定了廉租住房資金來源，其中包括各級財政安排的保障資金和補助資金，這一切都需要在實際工作中儘快落實，不打折扣。
(2)發行專項住房保障資金公債。成立專門的非營利機構，統一規劃建設保障性住房，並以其名義發行公債，在資本市場上籌集建設資金。目前我國政府的債務負擔率和赤字率都處於較低水平，為發行政府公債提供了空間。發行公債既可以吸納市場上較多的閒散資金，也可以彌補保障性住房建設資金的缺口。
(3)加大土地出讓金提取比例。按照《廉租住房保障辦法》之規定，從土地出讓凈收益中按照不低於10%的比例安排用於廉租住房保障資金。從實際情況看，財政部相關資料顯示，2010年國有土地使用權出讓收入29 109. 94億元，按土地出讓凈收益為出讓收入的60%估算，凈收益為17 465.%億元，應按規定提取1 746. 59億元用於廉租房建設，而實際安排的廉租住房保障支出463. 62億元，只占當年土地出讓總收入的1. 59%。可見，當前既要落實己有提取10%的比例規定，同時也說明從土地出讓凈收益中提取保障性住房建設資金還有很大空間，可以提高比例。
(4)吸引民間資本參與保障性住房建設。2010年5月，國務院發布的《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(新36條)中明確提出:鼓勵民間資本參與政策性住房建設。給予優惠的土地出讓、財政補貼、稅費減免等優惠政策，支持和引導民間資本投資建設經濟適用房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區改造。
(5)國有企業轉讓收益。眼下，基於國企的壟斷性、低效率、「國進民退」等產生的垢病，「良制」國企，要求國企「退出」的討論非常激烈。新36條中也明確指出:國有資本要把投資重點放在不斷加強和鞏固關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，在一般競爭性領域，要為民間資本營造更廣闊的市場空間。同時還指出:鼓勵和引導民間資本重組聯合和參與國有企業改革。筆者認為，對國企改革可以採取以下辦法:一是對於中小規模，且又不影響國計民生的國有企業，可以通過向管理層或民間資本轉讓股權的方式，逐步放開。二是對公益性國企，要嚴格限制在民營經濟無法代替或效果較差的幾個領域內，加強治理結構和管理制度建設，實施有效的行業監督，提高透明度。要吸收民間資本參股，減少國有資本的控股比例。三是對競爭性國有企業實行社會化，通過資本市場使其股權更加分散，國家減少對這類企業的持股，甚至根據需要可以完全退出。我國國有資本龐大，可以從轉讓國有股權的收入中按一定比例提取作為保障性住房的專用資金。
2.靈活運用住房補貼政策，加大對低收入家庭的財政扶持力度。從我國近幾年財政收入總量、增長速度、經濟增長潛力來看，政府有能力增加財政資金對住房保障的支持力度。在保障性住房的供給有了較大的發展、個人信用體系逐步建立、合理確定補貼對象的基礎上，可實現補貼方式逐漸向需求補貼政策轉變，為低收入者提供房租補貼和購房補貼。當前，在住房保障政策實施過程中，一些地方擴大了租金補貼和購房補貼等「補人頭」政策的比重，這是住房補貼政策發展的方向。通過直接貼租、貼息和發放購房補貼，政府直接面對低收入人群，由他們在市場上自主購買、租賃住房，這樣既最大限度地給予了低收入家庭選擇權，又減少了政府對房地產市場的直接干預。如果我們再參照國外的住房券制度，把住房券發給符合條件的保障對象，由他們拿住房券結算，不僅可以活躍租賃市場，做到專款專用，而且還能解決「補磚頭」帶來的「貧民窟」問題。要借鑑國外經驗，採用可持續的住房補貼形式，實現保障資金的良性循環，發揮財政資金在住房保障體系建設中的槓桿作用。當前較為可行的辦法有:一是以優惠的補貼政策吸引民間資本參與保障房建設，面向中低收入家庭出租經營，在滿足一定條件後，優先出售給承租家庭。二是對購買經濟適用房、限價房的中低收入家庭給予房貸貼息和貸款擔保，滿足他們的購房條件。
3.完善稅費制度改革，發揮稅收政策的調節作用。房地產開發建設所需時間較長，涉及的財務關係較為複雜。長期以來，我國一些地方房價大幅上漲，保障房建設滯後，與現行的稅費制度密切相關。進行稅費制度改革，調整住房供給結構，引導消費行為，是進行住房保障體系建設的一個重要方面。
(1)減輕保障性住房開發和流通環節的稅費負擔，降低開發和經營成本，穩定房價。據估計，房地產開發需要繳納餘項的稅費，涉及到2個政府部門，總體費用占到開發成本的15%-20%(王超斌《關於減少政府收費環節，遏制住房價格上漲的建議》的政協提案)。這些稅費大多發生在開發建設環節和流通環節，由於房地產市場的壟斷性，一般都能轉嫁給消費者，成為高房價的推手。如果能進行有效清理、歸併，不僅有利於降低房價，也有利於保證開發企業的合理利潤，調動其開發建設保障性住房的積極性，促使其更好地關注保障性住房的建築質量。
(2)改革房產稅，作為地方收入的主要來源。1986年5月，國務院正式發布了《中華人民共和國房產稅暫行條例》，從當年10月1日開始實施。現行房產稅屬於財產稅中的個別財產稅，其徵稅範圍限於城鎮的經營性房屋，對於住宅類房屋保有階段沒有影響，需要進行改革。當前在重慶、上海試點的房產稅，就是在納稅人、徵稅對象、徵稅範圍、計稅依據、稅率等方面都進行了改革後的新房產稅。徵收房產稅，一方面可以加大房屋的持有成本，抑制房地產的投資和投機行為，穩定房價;另一方面可以把房產稅設定為地方稅或共享稅，作為地方財政的一個主要稅源，減少對土地出讓金的過度依賴，也促使地方政府更樂意於拿出土地從事保障性住房建設。
(3)增加直接稅比重，減少重複徵稅、少征漏征現象。我國現在己基本形成了以增值稅、營業稅、消費稅為主體的流轉稅，和以個人所得稅、企業所得稅為主體的直接稅兩大塊構成的稅制體系，但目前流轉環節的稅收占比較大，所得稅對應的直接稅占比較小，對於房地產行業也是這樣。要減少重複徵稅、少征漏征現象，發揮稅收的調節作用，只有擴大直接稅的比重，擴大所得稅類所占的份額。做好所得稅的征繳工作，就要解決好房地產行業內普遍存在的財務延期結算和後期成本前置問題，可從以下四個方面著手:一是由建設主管部門合理確定建設工期;二是由稅務部門按建設工期和實際銷售面積合理確定財務結算時間;三是對企業所得稅按銷售額進行預繳，財務結算時再彙算清繳;四是監控重點科目，合理估算開發成本費用，防止後期成本前置。
(4)優化稅收優惠政策，減軒和賃雙方的稅費負擔和購房者的相應負擔。為降低中低收入家庭的稅費負擔，我國出台了許多稅收優惠政策，由於這些政策間缺乏有效的配合，實際效果並不明顯，需要進行整合，應從以下三個方面著手:第一，在購房方面，一是對中低收入家庭購房，可以實行個人所得稅減免優惠;二是逐步提高個人所得稅的生計費用扣除標準，對貸款購房的中低收入家庭，允許其住房貸款利息支出進行稅前扣除。第二，在房屋保有方面，對自有唯一住房、小面積住房免徵城市土地使用稅和房產稅。第三，在房屋租賃方面，一是對於建造或將自有房屋出租給特定對象的單位和個人，對其符合條件的租金收入加大營業稅、城鎮土地使用稅和印花稅等的減征力度;二是允許出租者加速計提折舊，房屋折舊等合理支出允許在計算所得稅前扣除;三是為鼓勵中低收入家庭租房，對個人合理的房租支出等在計算個人所得稅時允許全額扣除。
20世紀90年代以來，伴隨著住房分配製度改革，在國家一系列住房商品化和鼓勵住房消費政策的指導下，我國房地產市場始終保持著較快的增長速度，房地產業的發展對於改善人民的居住條件、帶動相關產業的發展、刺激內需等都發揮了重要的作用。在市場化改革思想的主導下，我國住房供應機制己經發生了根本性的轉變，由單位福利分房轉變為居民自主購買住房。但是，我們也要看到，隨著經濟社會的發展，以及城市化進程的加快，大量農村剩餘勞動人口轉移到城市，加上城市人口改善居住條件的剛性需求，使得住房需求大增，而與此相反的卻是城市土地的相對稀缺，導致住房供給不能快速增加，供需矛盾的結果是不斷推高房價。此外，隨著經濟的發展，社會的遊資也不斷增加，在缺乏有效投資渠道的情況下，也會大量湧入房地產市場，增加了房市的投資或投機需求，也不斷推高房價。近年來，我國一些城市房價大幅上漲，己遠遠超過了中低收入家庭的實際承受能力，這些「弱勢」群體難以依靠自身力量通過市場化途徑解決住房問題。住房是人類的基本權利和需要，關係到人們最直接、最現實的切身利益，為彌補市場機制存在的缺陷，體現社會公平，也消除某些社會不穩定因素，政府有必要利用國家和社會的力量，通過行政手段為中低收入家庭解決困難，構建住房保障制度體系，在住房保障體系建設中發揮主導作用。
近年來，中央政府對住房保障制度體系建設極為重視，將住房保障工作作為民生工程的重點，各地區也結合自身的實際情況做了許多有效的工作，全國已基本形成了由廉租住房、公共租賃住房、經濟適用房及限價商品房等多種政策性住房組成的、保障方式多樣、基本涵蓋所有保障對象的住房保障體系。然而由於我國住房體系建設的時間較短，許多制度還有待完善，因而在實踐中也出現了不少問題。例如，從地方政府來說，房價、地價的上漲，使得土地出讓金及房地產相關稅收會隨之增長，為地方財政帶來了可觀的收益，特別是一些經濟發展相對滯後地區，有的更是靠賣地維持生存，如果讓他們劃出大片土地，且要求由地方政府拿出大筆資金建設保障性住房，不僅會遭到地方政府的抵制，在實踐中也難以落實。從世界各國的實踐來看，政府在住房保障體系建設中都發揮著積極作用，這其中財稅政策的作用更是不可低估，因此如何借鑑國際經驗，改革和完善現行有關保障性住房的財稅政策，建立適合我國國情的住房保障體系則是當前的一項重要工作。
二、我國住房保障體系存在的問題分析
經過幾年的發展，我國己初步建立起了以經濟適用房制度、廉租房制度、住房公積金制度三項制度為主要內容的住房保障基本框架，主要從三個梯級來提供住房保障，保障居民「住有所居」，即通過商品房來解決高收入家庭的購房需求;通過限價商品房、經濟適用房解決中低收入者的購房需求;通過廉租房、公租房解決缺乏購買能力的低收入者的居住要求。由於我國住房保障體系建設起步較晚，一些政策、法規還不完善，與之相適應的財稅政策不能很好地發揮調控和促進住房保障體系建設的作用，還存在一些亟待解決的問題。
(一)政府住房保障建設資金投入有待加強，並需逐步穩定
我國住房保障建設資金的來源包括以下幾個方面:財政預算資金、土地出讓金凈收益、住房公積金增值收益、廉租住房等租金收入、社會捐助及其他資金。從現階段住房公積金的運營情況看，由於缺乏有效的投資增值渠道，加上通貨膨脹因素的影響，使得公積金的增值收益減少，甚至出現負增長。土地出讓金收益受房地產市場狀況、房屋及土地交易價格、可供出讓的土地規模等影響較大，受上述諸多因素合力的作用，當前土地出讓金收益處於萎縮態勢。從廉租住房等租賃收入方面看，由於租賃性住房發展得相對較晚，可租房屋量有限，再加上租價受政府調控，眼下的租賃收入較為有限，可能僅能維持出租房屋的正常運營，而社會捐助及其他資金有很大的不確定性。因而，從實際運行情況來看，這些資金僅能起輔助作用，保障性住房建設資金的主要來源無疑是財政預算資金，這與已開發國家的實際情況也較為相似。
從財政預算資金方面看，在全國範圍內，住房保障建設資金未能清晰納入政府公共財政預算，只有少數城市建立了制度性的資金預算安排，多數城市僅依靠住房公積金增值收益、土地出讓金凈收益及房屋租賃收入等作為保障性住房資金來源的主渠道。單從土地出讓金凈收益來看，按規定地方政府要從土地出讓凈收益中提取不低於10%的比例用於廉租保障住房建設，但實際上，2009年全國土地出讓收入高達15 900億元，用於廉租房支出僅為187. 1億元，僅占整個土地出讓金收入的1. 5% 。據有關資料顯示，2011年，僅經濟適用房和廉租房建設的資金缺口就高達961億元。缺乏預算資金安排及財政資金的大量投入，缺乏穩定的資金來源渠道，是保障性住房建設的瓶頸，也是住房保障體系建設的一個重要障礙。
(二)財政補貼對象需要明確，補貼方式有待完善
住房保障的對象界定為中低收入家庭，財政補貼是為了解決中低收入群體的住房問題。就全社會來說，目前我國還沒有一個權威機構來判定家庭的收入標準，這樣確定補貼對象就非常困難。受個人信用體系建設滯後，中國人「富不外露」的傳統心理的影響，個人和家庭收入難以確定，難以限制高收入者成為政府補貼的對象，而真正需要保障的對象有時也會出現既無力「優惠買」，又不能「廉價租」的現象，出現了「保租」與「保買」之間的「夾心層」家庭。另外，我們能確定的往往只是公務員、國有企事業單位職工的收入，對於私營企業員工的收入、自由職業者的收入、股息、紅利、饋贈及其他隱性收入，我們無法確定，也為確定補貼對象增加了難度。
從補貼方式看，目前主要有兩種方式:一種是實物保障，財政補貼直接補給住房生產者，通過生產者的供給行為間接地傳遞給消費者，俗稱「補磚頭」，如限價房和經濟適用房。這種補貼方式，有利於直接形成供給，有利於吸引社會資金參與建房，但要求政府有鎮密的計劃安排，並對住房的分配、流通有嚴格的監控，易形成政府對市場的直接干預，而且由於成片大規模建設保障性住房，在城市容易產生「貧民窟」區域，這種補貼方式一般在住房短缺的情況下使用較為有效。另一種補貼是現金補貼，是對消費者的直接補貼，如給予低收入家庭的房租補貼，這種補貼形式能夠避免對住房市場的直接干預，有利於節約政府監督成本，也提高了政府的市場調控效率，但這種方式對市場要求較高，要求有完善的房地產二級、三級市場與居民不同層次的保障需求相適應，這種補貼方式在住房需求基本平衡或供大於求的情況下更為有效。從以上分析可以看出，我國當前採用的以「補磚頭」為主的補貼方式存在明顯的政策缺陷，應逐步改暗補與明補，轉到以「補人頭」為主的補貼方式上來。
(三)稅制設計不盡合理，難以有效發揮稅收的調節作用
現行的房地產稅制設計不盡合理，主要體現在以下三個方面:一是各階段稅費負擔不均衡。在房地產開發和流通環節，目前設置的稅種包括營業稅、城市維護建設稅、土地增值稅、印花稅、契稅及教育費附加。在房地產保有環節只有城市土地使用稅和房產稅兩種。在開發和流通環節的稅費過於集中，在房地產還處於賣方市場的情況下，勢必導致生產者轉嫁稅負，從而抬高房價，而在保有階段的稅負較輕，不利於抑制房地產的投資或投機行為。二是重複徵稅現象、征管不到位現象嚴重，不利於發揮稅收的調節功能。一方面，當前不論在房地產銷售還是租賃環節都存在較為嚴重的重複徵稅現象，例如營業稅和土地增值稅就是實質性的重複課徵;另一方面，許多征管稅種不到位，沒有實現應徵盡征，如開發企業的所得稅，由於存在財務延期結算、後期成本前置及其他人為因素，會出現稅款流失和漏征現象。重複課徵人為增大了房地產成本，也推高了房價，而漏征、應徵未征則難以發揮相應稅種的調節作用。三是稅式支出過多，實施效果不明顯。稅式支出是指為實現住房保障政策目標而實施的稅收優惠和減免。目前有關保障性住房的稅收優惠政策很多，幾乎涉及到上述提到的房地產開發、流通環節及保有環節的所有稅種，但是由於優惠政策之間缺乏有效的協調和配合，使得稅收優惠本身失去了引導和調節作用，實際上淪為政府為開發和經營保障性住房的企業減稅讓利的工具。
三、國外住房保障體系建設的財稅政策運用
住房保障體系是關係國計民生的大事，世界各國都會根據本國的國情，發展具有社會保障功能的住房供應體系，特別是一些已開發國家，在經歷了幾十年甚至上百年的探索後，形成了較為完善的住房保障模式，分析其住房政策及相關保障制度，對於構建我國的住房保障體系具有重要意義。
(一)美國
美國是典型的市場經濟國家，住房的供給與需求基本上按照市場經濟原則，由市場機制調節。一般而言，中等以上收入者會選擇從市場上購買(或租賃)符合自己要求的住房。政府主要是為低收入階層解決住房問題提供幫助。美國的住房保障政策有一個漸漸發展的過程，在20世紀30-50年代基本上採用的是直接向低收入者提供住房的公共住房政策，60-70年代逐漸採用向房地產開發商提供住房建設補貼政策，70年代以後又開始逐漸向為低收入者提供房租補貼的需求政策轉變，目前房租補貼的租金優惠券計劃己成為美國住房政策的主流。經過多年的努力，美國至今在公共住房投資建設、稅收優惠政策及租金補貼等方面，已建立起一整套較為完備的財稅政策體系，較好地解決了居民的住房問題。
(二)德國
德國的住房建設大體經歷了三個階段:一是從工業革命開始到二戰前，由工業化帶動了城鎮化，一些人開始建造住房，在滿足自身需要的同時，也將多餘的部分向他人出租，形成了房屋租賃市場。二是從二戰後至20世紀90年代，由於大量住房毀於戰火，且戰後大量移民的湧入，加劇了住房的緊張狀況。二戰以後，德國房荒嚴重，住房短缺成為當時最突出的社會問題。三是自21世紀初以來，隨著人口的緩慢增長，住房開始飽和，政府在繼續實施社會福利住房政策的基礎上，主要運用財稅政策促進適應老年化、混合型、節能環保型的住宅建設。從財稅政策角度看，政府主要採取實行房租管制、提供福利性公共住宅、提供財稅優惠政策和住房補貼等方式，來影響住房供求關係，滿足不同發展階段居民的住房需求，並形成了適合本國特點的住房保障體系。
(三)日本
日本是典型的人多地少國家，房價較高，大部分人都買不起房，為解決低收入家庭的住房問題，保證「居者有其屋」，政府實施了有效的住房政策，來保證每個家庭，包括低收入家庭都能有獲得住房的機會。在立法上，頒布了《住宅建設規劃法》、《住宅取得促進稅制》、《公共住宅法》、《地方住宿供給公社法》等，明確了中央政府和地方政府在住宅供應方面的責任。同時，運用財政和金融手段，建立住宅金融公庫，向居民自建或購買住房提供長期穩定的低息貸款。此外，日本還規定居民構建符合國家政策及技術規範要求的住宅，不僅可申請低息貸款，而且還貸期內的數額可在個人所得稅中扣除，在住宅的交易和持有環節都可享受到稅收減免優惠。
(四)新加坡
新加坡是一個市場經濟國家，但住房的建設和分配並不完全通過市場來實現。政府之所以能在較短的時間內成功地解決了住房短缺問題，並完成了住房由量到質的提升，主要歸功於以住房公積金制度和「居者有其屋」計劃為支柱的福利性公共住房政策。新加坡的住房保障建設也大體經歷了三個時期:一是20世紀60年代的公共租屋發展時期，這一時期主要是解決有屋可住的問題，政府制定了「五年建屋計劃」和「居者有其屋計劃」，以組屋形式向居民提供大量的公共住房。同時，開始允許居民利用公積金購買政府組屋。二是20世紀70年代的高級公寓發展時期，這一時期，隨著房荒問題的緩解，政府住房政策的重點向改善型轉變。政府成立開發公司，開發建設一些美觀、設備齊全的高級公寓，限價銷售給中等收入家庭。三是20世紀80年代以後的公共住房自有化時期，政府允許利用公積金購買公共住房，並允許除用於自己居住外，還可用於出租。目前，新加坡90%的家庭擁有住房產權，由政府提供保障住房的人口占88% 。
四、完善我國住房保障體系的財稅政策選擇
(一)總體思路
在總體上，建立有中國特色的住房保障體系，要借鑑已開發國家住房保障體系建設的成功經驗，圍繞「住有所居」這一總體目標，運用行政、法律、金融、財政等手段，分階段、分層次、因地制宜地決定住房保障對象、方式和標準，在政府主導的基礎上，發揮市場機制在保障資源的供給與配置方面的作用，為中低收入家庭提供滿足基本需求的住房，體現社會公平。 具體來講，當前要在堅持廣覆蓋、成體系、分層次、可持續等原則的基礎上，一是要加大財政在住房保障方面的投入，積極運用財稅政策，擴大保障性住房的供給，合理引導和調節供需雙方的行為，保障中低收入家庭的居住權益;二是適應社會主義市場經濟體制和住房保障體系建設階段性變化的要求，釐清政府與市場的職責，把原有隱性的公共財政收支活動變為顯性收支活動，把財政補貼由「陰補變明補」，解決好中低收入家庭「住有所居」的「托底」問題。
(二)配套改革
1.加強個人信用體系建設。完善的個人信用體系必須包括社會的道德準則和與信用相關的法律法規。加強個人信用體系建設，一是要加強思想道德建設，強化誠信意識，樹立誠信為本、操守為重的良好風尚。二是要加快個人信用體系建設方面的立法工作，在個人信用登記體系、數據評價體系、監督管理體系、風險防範體系及違背誠實信用的懲戒措施等方面進行規範約束。同時要加快建設個人信用基礎信息共享平台，成立專門從事個人信用資料的徵信機構，逐步建立個人信用系統。
2.完善住房保障的進退機制。制定相關的保障性住房法律法規，明確准入和退出辦法、處罰措施及處罰部門，從立法的角度規範保障性住房建設、分配、管理主體的責任。執行嚴格的審查、登記制度，加強公示力度，防止住房保障對象認定出現偏差，保障政策落在實處。藉助個人信用體系建設，建立保障家庭經濟狀況查詢系統，建立定期對原保障對象進行重新認定的複審制度，實行動態管理，形成管理與監督的合力。建立規範化的違規懲罰機制和退出機制，對經核實的違規家庭和不屬於保障對象的家庭執行退出程序，確保保障性住房分配的公平、公正。
3.培育住房租賃市場。制定專門的法律法規，加強行業誠信教育和從業人員崗位培訓工作，規範房地產中介服務市場主體運作行為。歸併住房租賃稅費種類，推行指導租金制度，通過有關部門信息共享，密切銜接等措施，建立行之有效的房屋租賃協管機制。落實房屋租賃登記備案制度，促進租賃市場規範有序發展。優化財政補貼政策、稅收優惠政策，吸引民間資本從事租賃住房建設，鼓勵企業、個人從事住房租賃業務，活躍租賃市場。
(三)具體措施
1.拓展融資渠道，穩定資金來源，大力興建公共住房。住房保障是我國社會建設的重要方面，也是民生財政的應有之義。從世界各國的經驗來看，對於住房社會保障體系建設初期，特別在住房短缺的情況下，大興公共住房，增加供給，是非常有效的辦法。要興建公共住房，一是要合理界定中央政府和地方政府的保障事權，明確住房保障涉及到社會公平和國民基本生活需求的「托底」問題，應屬中央政府的主要職責。同時，由於保障性住房屬不動產，不具有空間上的流動性，體現為區域性的准公共產品，地方政府也負有保障責任。二是合理劃分中央政府和地方政府的財權，按照財權與事權相統一的原則，根據各級政府在住房保障方面所承擔的責任配置財力。當前主要應穩定資金來源，拓展融資渠道，為保障性住房建設提供可靠的財力支持，可從以下五個方面著手:
(1)明確將保障性住房支出列入財政預算，並落實到位。2007年11月，國務院九部委發布的《廉租住房保障辦法》中確定了廉租住房資金來源，其中包括各級財政安排的保障資金和補助資金，這一切都需要在實際工作中儘快落實，不打折扣。
(2)發行專項住房保障資金公債。成立專門的非營利機構，統一規劃建設保障性住房，並以其名義發行公債，在資本市場上籌集建設資金。目前我國政府的債務負擔率和赤字率都處於較低水平，為發行政府公債提供了空間。發行公債既可以吸納市場上較多的閒散資金，也可以彌補保障性住房建設資金的缺口。
(3)加大土地出讓金提取比例。按照《廉租住房保障辦法》之規定，從土地出讓凈收益中按照不低於10%的比例安排用於廉租住房保障資金。從實際情況看，財政部相關資料顯示，2010年國有土地使用權出讓收入29 109. 94億元，按土地出讓凈收益為出讓收入的60%估算，凈收益為17 465.%億元，應按規定提取1 746. 59億元用於廉租房建設，而實際安排的廉租住房保障支出463. 62億元，只占當年土地出讓總收入的1. 59%。可見，當前既要落實己有提取10%的比例規定，同時也說明從土地出讓凈收益中提取保障性住房建設資金還有很大空間，可以提高比例。
(4)吸引民間資本參與保障性住房建設。2010年5月，國務院發布的《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(新36條)中明確提出:鼓勵民間資本參與政策性住房建設。給予優惠的土地出讓、財政補貼、稅費減免等優惠政策，支持和引導民間資本投資建設經濟適用房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區改造。
(5)國有企業轉讓收益。眼下，基於國企的壟斷性、低效率、「國進民退」等產生的垢病，「良制」國企，要求國企「退出」的討論非常激烈。新36條中也明確指出:國有資本要把投資重點放在不斷加強和鞏固關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，在一般競爭性領域，要為民間資本營造更廣闊的市場空間。同時還指出:鼓勵和引導民間資本重組聯合和參與國有企業改革。筆者認為，對國企改革可以採取以下辦法:一是對於中小規模，且又不影響國計民生的國有企業，可以通過向管理層或民間資本轉讓股權的方式，逐步放開。二是對公益性國企，要嚴格限制在民營經濟無法代替或效果較差的幾個領域內，加強治理結構和管理制度建設，實施有效的行業監督，提高透明度。要吸收民間資本參股，減少國有資本的控股比例。三是對競爭性國有企業實行社會化，通過資本市場使其股權更加分散，國家減少對這類企業的持股，甚至根據需要可以完全退出。我國國有資本龐大，可以從轉讓國有股權的收入中按一定比例提取作為保障性住房的專用資金。
2.靈活運用住房補貼政策，加大對低收入家庭的財政扶持力度。從我國近幾年財政收入總量、增長速度、經濟增長潛力來看，政府有能力增加財政資金對住房保障的支持力度。在保障性住房的供給有了較大的發展、個人信用體系逐步建立、合理確定補貼對象的基礎上，可實現補貼方式逐漸向需求補貼政策轉變，為低收入者提供房租補貼和購房補貼。當前，在住房保障政策實施過程中，一些地方擴大了租金補貼和購房補貼等「補人頭」政策的比重，這是住房補貼政策發展的方向。通過直接貼租、貼息和發放購房補貼，政府直接面對低收入人群，由他們在市場上自主購買、租賃住房，這樣既最大限度地給予了低收入家庭選擇權，又減少了政府對房地產市場的直接干預。如果我們再參照國外的住房券制度，把住房券發給符合條件的保障對象，由他們拿住房券結算，不僅可以活躍租賃市場，做到專款專用，而且還能解決「補磚頭」帶來的「貧民窟」問題。要借鑑國外經驗，採用可持續的住房補貼形式，實現保障資金的良性循環，發揮財政資金在住房保障體系建設中的槓桿作用。當前較為可行的辦法有:一是以優惠的補貼政策吸引民間資本參與保障房建設，面向中低收入家庭出租經營，在滿足一定條件後，優先出售給承租家庭。二是對購買經濟適用房、限價房的中低收入家庭給予房貸貼息和貸款擔保，滿足他們的購房條件。
3.完善稅費制度改革，發揮稅收政策的調節作用。房地產開發建設所需時間較長，涉及的財務關係較為複雜。長期以來，我國一些地方房價大幅上漲，保障房建設滯後，與現行的稅費制度密切相關。進行稅費制度改革，調整住房供給結構，引導消費行為，是進行住房保障體系建設的一個重要方面。
(1)減輕保障性住房開發和流通環節的稅費負擔，降低開發和經營成本，穩定房價。據估計，房地產開發需要繳納餘項的稅費，涉及到2個政府部門，總體費用占到開發成本的15%-20%(王超斌《關於減少政府收費環節，遏制住房價格上漲的建議》的政協提案)。這些稅費大多發生在開發建設環節和流通環節，由於房地產市場的壟斷性，一般都能轉嫁給消費者，成為高房價的推手。如果能進行有效清理、歸併，不僅有利於降低房價，也有利於保證開發企業的合理利潤，調動其開發建設保障性住房的積極性，促使其更好地關注保障性住房的建築質量。
(2)改革房產稅，作為地方收入的主要來源。1986年5月，國務院正式發布了《中華人民共和國房產稅暫行條例》，從當年10月1日開始實施。現行房產稅屬於財產稅中的個別財產稅，其徵稅範圍限於城鎮的經營性房屋，對於住宅類房屋保有階段沒有影響，需要進行改革。當前在重慶、上海試點的房產稅，就是在納稅人、徵稅對象、徵稅範圍、計稅依據、稅率等方面都進行了改革後的新房產稅。徵收房產稅，一方面可以加大房屋的持有成本，抑制房地產的投資和投機行為，穩定房價;另一方面可以把房產稅設定為地方稅或共享稅，作為地方財政的一個主要稅源，減少對土地出讓金的過度依賴，也促使地方政府更樂意於拿出土地從事保障性住房建設。
(3)增加直接稅比重，減少重複徵稅、少征漏征現象。我國現在己基本形成了以增值稅、營業稅、消費稅為主體的流轉稅，和以個人所得稅、企業所得稅為主體的直接稅兩大塊構成的稅制體系，但目前流轉環節的稅收占比較大，所得稅對應的直接稅占比較小，對於房地產行業也是這樣。要減少重複徵稅、少征漏征現象，發揮稅收的調節作用，只有擴大直接稅的比重，擴大所得稅類所占的份額。做好所得稅的征繳工作，就要解決好房地產行業內普遍存在的財務延期結算和後期成本前置問題，可從以下四個方面著手:一是由建設主管部門合理確定建設工期;二是由稅務部門按建設工期和實際銷售面積合理確定財務結算時間;三是對企業所得稅按銷售額進行預繳，財務結算時再彙算清繳;四是監控重點科目，合理估算開發成本費用，防止後期成本前置。
(4)優化稅收優惠政策，減軒和賃雙方的稅費負擔和購房者的相應負擔。為降低中低收入家庭的稅費負擔，我國出台了許多稅收優惠政策，由於這些政策間缺乏有效的配合，實際效果並不明顯，需要進行整合，應從以下三個方面著手:第一，在購房方面，一是對中低收入家庭購房，可以實行個人所得稅減免優惠;二是逐步提高個人所得稅的生計費用扣除標準，對貸款購房的中低收入家庭，允許其住房貸款利息支出進行稅前扣除。第二，在房屋保有方面，對自有唯一住房、小面積住房免徵城市土地使用稅和房產稅。第三，在房屋租賃方面，一是對於建造或將自有房屋出租給特定對象的單位和個人，對其符合條件的租金收入加大營業稅、城鎮土地使用稅和印花稅等的減征力度;二是允許出租者加速計提折舊，房屋折舊等合理支出允許在計算所得稅前扣除;三是為鼓勵中低收入家庭租房，對個人合理的房租支出等在計算個人所得稅時允許全額扣除。
收藏