摘要:目的:為研究政府在農村養老保險方面政策工具選擇情況，本文對1991－2018年的68份中央級農村養老保險政策文本進行了定量分析。方法:通過NVivo強大的質性分析功能對政策文本進行聚類分析。結論:從政策工具的選擇來看，政府逐漸減少使用強制型工具，服務型政策工具越來越成為政府應對農村養老保險問題的常用工具;在政策執行方面，多以中央政府政策引導為主，各地方還處於被動接受狀態，政策工具的應用和政策執行度有待提高。
關鍵詞:政策工具選擇;農村養老保險;政策文本計量
引言
根據2018年中國統計年鑑數據資料顯示，我國農村老年人口數約為8557萬，占全國老年人口數的65.82%，農村人口老齡化高於城市1.24%，而農村養老保險覆蓋率只有70%，約有860萬貧困老年群體缺乏基本的養老保障①。黨的以來，農村居民養老一直是國家重點關注的問題之一。在推行農村改革發展和扶貧的工作中，政府明確提出要提高農村養老保障水平，滿足農村居民養老基本生活需求。但是現階段，隨著人民生活水平提高、物價上漲、原有養老金難以滿足當前農村居民基本生活需求。同時，大部分農村老年群體養老意識低，大部分還停留在養兒防老時代，但由於家庭規模小型化、年輕人的經濟能力低和面臨的生活壓力大難以對老人照顧周全，導致大部分老年人在高齡階段依舊自食其力，一旦失去勞動力，基本生活很難得到保障，這也加劇了當前農村養老問題。因此，需要在對國家以往農村養老保險政策進行研究的基礎上，發現政府政策工具選擇的規律和趨勢，挖掘和開發新的政策工具，根據時代的發展，為政府在解決農村養老問題政策工具的選擇上提供參考依據。
一、農村養老保險政策文本來源與研究方法
(一)政策文本來源。北大法寶資料庫是目前我國內容、功能最全面的政策和法規類資料庫。本文以「農村養老保險」「城鄉居民養老保險」為關鍵詞，在資料庫搜索1991－2018年間的政策文本內容，共搜索到中央層面的政策文本160篇，地方層面的政策文本4701篇。由於地方養老保險政策法規均以中央為藍本，本文僅對中央層面的農村養老保險政策文本進行計量分析，在剔除重複和無用的政策文本後，共得到農村養老保險中央層面政策文本68篇。
(二)政策文本編碼。為了對農村養老保險政策文本進行更深入細緻的研究，本文將1991－2018年間的68篇政策文本導入NVivo11軟體，通過其強大的查詢、編碼、分類功能，對內容涉及到「農村養老保險」和「城鄉居民養老保險」的條目進行搜索和初步編碼。初步編碼顯示，在獲得的53三個編碼點中，「公共服務」所占比例最高，「養老保險制度」和「法律法規」緊隨其後，如圖1所示。
(三)政策文本聚類。由於初步編碼獲得的編碼點數量過大，本文對初步編碼點進一步聚類。首先，由NVivo根據Pearson相關係數對編碼點詞義的相似性進行衡量，並進行自動聚類，以便於下文進行政策工具分析，結果如圖2所示。
二、農村養老保險政策工具:
分類與特徵政策工具又稱之為治理工具或政府工具，是政府為了實現將政策目標轉化為具體行動方式的手段［1］。政府工具是政府治理的核心，沒有政策工具，便無法實現政府目的。在現有農村經濟發展水平較低、大多數沒有支付水平的條件下，提供農村社會養老保險的主要責任就在於政府。
(一)農村養老保險政策工具分類。本文對養老保險政策工具分類主要分為兩個步驟:首先，從68篇農村養老保險政策文本編碼、聚類結果中歸納出4大類政策工具，然後通過對政策文本具體內容進行關鍵詞劃分，結合政策工具分類原則與方法(陳振明，2003［1］;Howlett，1995［2］;Schneider，1990［3］)，得出16項具體手段。政策工具主要分為以下四類:「強制型政策工具」、「指導型政策工具」「經濟型政策工具」「服務型政策工具」，如表2所示。
(二)農村養老保險政策工具特徵。農村養老保險政策工具隨時間發展不斷變化;服務型政策工具特別是信息化服務建設比重不斷上升;政策工具隨時間推移而不斷豐富成熟。以國發(2009)32號文件和國發(2014)8號文件為節點，農村養老保險政策工具的發展可以分為以下三個階段:第一階段(1991－2008):老農村養老保險階段。這一階段農村養老保險政策工具從剛剛起步到穩定發展，政策工具以強制型為主，經濟型為輔。政策上以上傳下達為主要傳播方式，人民群眾大多處於初步了解和被動接受的狀態。民辦發(1992)2號文件出台，拉開了中國農村社會養老保險的序幕，農村養老保險制度在全國各地區有條件地開始試行。之後三年，民辦(1992)15號文、民辦(1992)25號文、1993年民辦婦(1993)8號文、以及民辦(1995)304號文等政策文件，推進農村養老保險事業的發展［4］。勞社部(2007)31號文提出的通過調整合理的繳費方式和提高保障水平以及中共中央(2008)16號文等多篇政策文本提出的個人繳費、集體補助與政府補貼相結合的籌資要求，推動農村養老保險制度發展［5］，並通過政府投資和優惠政策的形式支持和發展以扶老、助老、濟貧為重點的社會福利事業。在這一階段通過頒布一系列農村養老保險政策法規，以政府財政支出和行政命令的方式，上傳下達，逐漸擴大農村養老保險制度覆蓋範圍。第二階段(2009－2013):新型農村養老保險階段。這一階段政策工具主要以經濟型為主，政府開始用指導型政策工具代替強制型政策工具，服務型政策工具開始起步。政策上更加突出民主與自願原則，增加了政策宣傳和信息流通度和知曉度，加強組織領導，根據經濟發展調整待遇標準，積極引導農民自願參與農村養老保險。國發(2009)32號文標誌著我國農村養老保險制度發展到新階段，新農保從農村實際水平出發，籌資標準、待遇水平與經濟發展水平相適應，與老農保政策不同的是，它更加注重政府主導與農民自願相結合的方式，要求各地區政府積極做好輿論宣傳工作，政府部門以通俗易懂的政策宣傳方式，使政策能得到居民的理解，引導適齡農民積極參保。國發(2012)29號文件提出城鄉基本公共服務均等化，不斷完善基本公共服務體系和制度建設，建立並發展與經濟增長和政府財政收入增長相關的政府公共服務財政增長支出機制，搭建網絡信息平台，形成基本公共服務網絡化，提高基本公共服務的標準化、專業化、信息化水平。第三階段(2014－2018):城鄉居民養老保險階段。經濟型政策工具仍然保持平穩發展，服務型政策工具特別是信息化建設突飛猛進，成為最常用和最受歡迎的政策工具之一。這一階段主要體現在政府購買養老服務、信息系統管理、養老保險信息全網通、電子政務等方面。國發(2014)8號文中明確提出要運用現代管理方式，科學整合公共服務資源，在現有業務管理系統基礎上，利用網絡信息管理系統，實現全國公民信息資源共享。出現這一變化的主要原因是中國面臨「未富先老」的狀況，人口老齡化成為當前我國經濟發展的主要障礙之一，加快解決當前影響我國經濟發展的人口老齡化特別是農村人口老齡化問題是滿足人民日益增長的美好生活的需要。同時，隨著全球技術變革產生的信息技術的飛速發展和以政府為主體的執政理念的變化，以網際網路為主要媒介的信息技術的發展和廣泛應用將農村養老保險信息管理與服務等服務型政策工具推向高潮。
三、研究結論
(1)從政策工具選擇來看，不同時期政府在政策工具的選擇方面側重點有所不同。老農村養老保險時期的政策工具的選擇可以劃分為兩個時間段:1991－1999年，這一時期我國農村養老保險制度處於萌芽到政策初步出台階段，政府在執行政策時以強制型政策工具為主，主要表現為出台和推行一系列政策法規。國家從計劃經濟邁向社會主義市場經濟體制的新階段養老政策也要相應變動，這一階段具體政策手段主要表現為建設統一的社會保障管理機構、建立多層次的社會保障制度、統籌資金安排，將農村社會保險有條件地過渡為商業保險等。2000－2008年，這一時期我國正式進入老齡化國家行列，政府爭對農村人口老齡化、經濟條件不足、生活條件落後等問題，開始轉向選擇經濟型政策工具。由於農村老齡化問題較城鎮居民而言更加突出，因此為調動村民參保積極性，對參保居民實施政策優惠、直接和間接物質和經濟補貼等方式。如通過實行比例稅率減輕農民負擔，將農村五保供養服務機構納入社會經濟發展規劃，五保戶的資金來源納入政府財政預算，在吃穿住衣葬方面給予農村困難基本生活和物質幫助;國發(2007)19號文規定了農村最低生活保障標準，同時保障了農村困難老人對養老的需求。新型農村養老保險時期政策工具的選擇經濟型政策工具開始占主要位置，政府開始意識到通過強制型手段達到政策目的並不能被大多數群眾接受，政策執行也達不到理想效果，政府開始把目光集中在指導型的政策工具上。通過經濟上的政策優惠、補貼、降低養老保險收繳費率加上政府積極的宣傳引導、完善相關社保服務，讓居民深入了解參加養老保險的好處，在政府引導下，使居民化被動為主動，積極參加養老保險，減輕養老政策執行難度，提高政策轉化為實際行動的效率。城鄉居民養老保險時期，政策工具的選擇藉助網絡信息技術平台發展成果，創建全國統一的城鄉居民基本養老保險信息網絡技術服務系統，頻繁使用信息化的政策工具，為居民提供高效便捷的養老服務。同時政府角色和政策執行方式也有了重大變化，政府開始由政府管理向社會治理轉變，努力構建服務型政府。政府不再是單一的養老保險政策執行的主體，方法上更加注重完善網上政府服務平台、養老保險基金投資管理信息公開，鼓勵社會群體參與到養老保險政策執行過程中來，協助和監督政府行為，反映群眾養老保險政策訴求。(2)在政策執行方面，農村養老保險政策的執行過程經歷了從探索時期的以政府主導的單一主體管理到發展時期的政府指導下社會參與的多主體共同治理的過程。老農村養老保險時期，政府在政策工具的選擇上更偏向於強制型政策工具，在政策執行上缺少靈活性，更多地體現在「上傳下達」機械式的接收政策和傳達政策，這種政策執行偏向於「單一中心」的追求，因此這一時期的政策更多體現出政策決策者的目標和追求，很難得到基層民眾的支持和理解，政策執行效率和結果也並不符合預期。在新型農村養老保險階段，政府指導型的政策工具與經濟型的政策工具相結合，政策在執行過程中開始注重政策實施對象的主觀反應，與強制型政策工具下政策是由法令和規則控制的執行方式不同，指導型政策工具在執行過程中體現出利益群體與政策決策者討價還價相互博弈的過程。它不再把政策執行簡單的理解成「單邊行為」，更加注重下級和低等級政策執行主體的行為和意見，體現出了「自下而上」的政策執行模式。但這種「自下而上」的政策執行模式還僅限於中央政府與地方政府間的溝通與交流［6］，在實際的運用過程中各地方政府還是存在著政策理解不到位，執行上的偏差和簡單的被動接受政策等問題。在城鄉居民養老保險階段，由於信息化的發展，政府開始引入社會資源和先進的技術，在政策執行過程中，充分調動各種平台資源信息，採納社會中各團體和組織的意見，突破官僚制思維，考慮各種因素在政策執行中的影響力，使得政策的執行能深入社會基層，影響和貫徹到養老保險體系中的每一位群體。但是目前我國農村養老保險制度還處於發展階段，農村養老保險政策隨著經濟的發展和實際的需求還在不斷的調整變動，因此，對養老保險政策工具的選擇和研究還沒有形成一套完整的體系。未來隨著社會的發展和對農村群體的研究，農村養老保險政策還會繼續完善，政府在實踐過程中的經驗總結和試驗，執行政策過程中的政策工具一定會越來越多樣化，逐漸成熟與完善。
參考文獻:
［1］陳振明．公共政策分析［M］．中國人民大學出版社，2003:147．
［4］徐進．中國社會保障70年:制度演進、理念變遷、中國經驗［J］．哈爾濱商業大學學報(社會科學版)，2019(06):112－128．
［5］趙定東，周劉晶．中國農村養老政策的歷史回顧與展望［J］．北華大學學報(社會科學版)，2018，19(02):59－67．
［6］呂志奎．政策執行中的工具選擇［D］．廈門大學，2006．
作者：胡榮 陳炳羽 段潁 單位：山東工商學院
關鍵詞:政策工具選擇;農村養老保險;政策文本計量
引言
根據2018年中國統計年鑑數據資料顯示，我國農村老年人口數約為8557萬，占全國老年人口數的65.82%，農村人口老齡化高於城市1.24%，而農村養老保險覆蓋率只有70%，約有860萬貧困老年群體缺乏基本的養老保障①。黨的以來，農村居民養老一直是國家重點關注的問題之一。在推行農村改革發展和扶貧的工作中，政府明確提出要提高農村養老保障水平，滿足農村居民養老基本生活需求。但是現階段，隨著人民生活水平提高、物價上漲、原有養老金難以滿足當前農村居民基本生活需求。同時，大部分農村老年群體養老意識低，大部分還停留在養兒防老時代，但由於家庭規模小型化、年輕人的經濟能力低和面臨的生活壓力大難以對老人照顧周全，導致大部分老年人在高齡階段依舊自食其力，一旦失去勞動力，基本生活很難得到保障，這也加劇了當前農村養老問題。因此，需要在對國家以往農村養老保險政策進行研究的基礎上，發現政府政策工具選擇的規律和趨勢，挖掘和開發新的政策工具，根據時代的發展，為政府在解決農村養老問題政策工具的選擇上提供參考依據。
一、農村養老保險政策文本來源與研究方法
(一)政策文本來源。北大法寶資料庫是目前我國內容、功能最全面的政策和法規類資料庫。本文以「農村養老保險」「城鄉居民養老保險」為關鍵詞，在資料庫搜索1991－2018年間的政策文本內容，共搜索到中央層面的政策文本160篇，地方層面的政策文本4701篇。由於地方養老保險政策法規均以中央為藍本，本文僅對中央層面的農村養老保險政策文本進行計量分析，在剔除重複和無用的政策文本後，共得到農村養老保險中央層面政策文本68篇。
(二)政策文本編碼。為了對農村養老保險政策文本進行更深入細緻的研究，本文將1991－2018年間的68篇政策文本導入NVivo11軟體，通過其強大的查詢、編碼、分類功能，對內容涉及到「農村養老保險」和「城鄉居民養老保險」的條目進行搜索和初步編碼。初步編碼顯示，在獲得的53三個編碼點中，「公共服務」所占比例最高，「養老保險制度」和「法律法規」緊隨其後，如圖1所示。
(三)政策文本聚類。由於初步編碼獲得的編碼點數量過大，本文對初步編碼點進一步聚類。首先，由NVivo根據Pearson相關係數對編碼點詞義的相似性進行衡量，並進行自動聚類，以便於下文進行政策工具分析，結果如圖2所示。
二、農村養老保險政策工具:
分類與特徵政策工具又稱之為治理工具或政府工具，是政府為了實現將政策目標轉化為具體行動方式的手段［1］。政府工具是政府治理的核心，沒有政策工具，便無法實現政府目的。在現有農村經濟發展水平較低、大多數沒有支付水平的條件下，提供農村社會養老保險的主要責任就在於政府。
(一)農村養老保險政策工具分類。本文對養老保險政策工具分類主要分為兩個步驟:首先，從68篇農村養老保險政策文本編碼、聚類結果中歸納出4大類政策工具，然後通過對政策文本具體內容進行關鍵詞劃分，結合政策工具分類原則與方法(陳振明，2003［1］;Howlett，1995［2］;Schneider，1990［3］)，得出16項具體手段。政策工具主要分為以下四類:「強制型政策工具」、「指導型政策工具」「經濟型政策工具」「服務型政策工具」，如表2所示。
(二)農村養老保險政策工具特徵。農村養老保險政策工具隨時間發展不斷變化;服務型政策工具特別是信息化服務建設比重不斷上升;政策工具隨時間推移而不斷豐富成熟。以國發(2009)32號文件和國發(2014)8號文件為節點，農村養老保險政策工具的發展可以分為以下三個階段:第一階段(1991－2008):老農村養老保險階段。這一階段農村養老保險政策工具從剛剛起步到穩定發展，政策工具以強制型為主，經濟型為輔。政策上以上傳下達為主要傳播方式，人民群眾大多處於初步了解和被動接受的狀態。民辦發(1992)2號文件出台，拉開了中國農村社會養老保險的序幕，農村養老保險制度在全國各地區有條件地開始試行。之後三年，民辦(1992)15號文、民辦(1992)25號文、1993年民辦婦(1993)8號文、以及民辦(1995)304號文等政策文件，推進農村養老保險事業的發展［4］。勞社部(2007)31號文提出的通過調整合理的繳費方式和提高保障水平以及中共中央(2008)16號文等多篇政策文本提出的個人繳費、集體補助與政府補貼相結合的籌資要求，推動農村養老保險制度發展［5］，並通過政府投資和優惠政策的形式支持和發展以扶老、助老、濟貧為重點的社會福利事業。在這一階段通過頒布一系列農村養老保險政策法規，以政府財政支出和行政命令的方式，上傳下達，逐漸擴大農村養老保險制度覆蓋範圍。第二階段(2009－2013):新型農村養老保險階段。這一階段政策工具主要以經濟型為主，政府開始用指導型政策工具代替強制型政策工具，服務型政策工具開始起步。政策上更加突出民主與自願原則，增加了政策宣傳和信息流通度和知曉度，加強組織領導，根據經濟發展調整待遇標準，積極引導農民自願參與農村養老保險。國發(2009)32號文標誌著我國農村養老保險制度發展到新階段，新農保從農村實際水平出發，籌資標準、待遇水平與經濟發展水平相適應，與老農保政策不同的是，它更加注重政府主導與農民自願相結合的方式，要求各地區政府積極做好輿論宣傳工作，政府部門以通俗易懂的政策宣傳方式，使政策能得到居民的理解，引導適齡農民積極參保。國發(2012)29號文件提出城鄉基本公共服務均等化，不斷完善基本公共服務體系和制度建設，建立並發展與經濟增長和政府財政收入增長相關的政府公共服務財政增長支出機制，搭建網絡信息平台，形成基本公共服務網絡化，提高基本公共服務的標準化、專業化、信息化水平。第三階段(2014－2018):城鄉居民養老保險階段。經濟型政策工具仍然保持平穩發展，服務型政策工具特別是信息化建設突飛猛進，成為最常用和最受歡迎的政策工具之一。這一階段主要體現在政府購買養老服務、信息系統管理、養老保險信息全網通、電子政務等方面。國發(2014)8號文中明確提出要運用現代管理方式，科學整合公共服務資源，在現有業務管理系統基礎上，利用網絡信息管理系統，實現全國公民信息資源共享。出現這一變化的主要原因是中國面臨「未富先老」的狀況，人口老齡化成為當前我國經濟發展的主要障礙之一，加快解決當前影響我國經濟發展的人口老齡化特別是農村人口老齡化問題是滿足人民日益增長的美好生活的需要。同時，隨著全球技術變革產生的信息技術的飛速發展和以政府為主體的執政理念的變化，以網際網路為主要媒介的信息技術的發展和廣泛應用將農村養老保險信息管理與服務等服務型政策工具推向高潮。
三、研究結論
(1)從政策工具選擇來看，不同時期政府在政策工具的選擇方面側重點有所不同。老農村養老保險時期的政策工具的選擇可以劃分為兩個時間段:1991－1999年，這一時期我國農村養老保險制度處於萌芽到政策初步出台階段，政府在執行政策時以強制型政策工具為主，主要表現為出台和推行一系列政策法規。國家從計劃經濟邁向社會主義市場經濟體制的新階段養老政策也要相應變動，這一階段具體政策手段主要表現為建設統一的社會保障管理機構、建立多層次的社會保障制度、統籌資金安排，將農村社會保險有條件地過渡為商業保險等。2000－2008年，這一時期我國正式進入老齡化國家行列，政府爭對農村人口老齡化、經濟條件不足、生活條件落後等問題，開始轉向選擇經濟型政策工具。由於農村老齡化問題較城鎮居民而言更加突出，因此為調動村民參保積極性，對參保居民實施政策優惠、直接和間接物質和經濟補貼等方式。如通過實行比例稅率減輕農民負擔，將農村五保供養服務機構納入社會經濟發展規劃，五保戶的資金來源納入政府財政預算，在吃穿住衣葬方面給予農村困難基本生活和物質幫助;國發(2007)19號文規定了農村最低生活保障標準，同時保障了農村困難老人對養老的需求。新型農村養老保險時期政策工具的選擇經濟型政策工具開始占主要位置，政府開始意識到通過強制型手段達到政策目的並不能被大多數群眾接受，政策執行也達不到理想效果，政府開始把目光集中在指導型的政策工具上。通過經濟上的政策優惠、補貼、降低養老保險收繳費率加上政府積極的宣傳引導、完善相關社保服務，讓居民深入了解參加養老保險的好處，在政府引導下，使居民化被動為主動，積極參加養老保險，減輕養老政策執行難度，提高政策轉化為實際行動的效率。城鄉居民養老保險時期，政策工具的選擇藉助網絡信息技術平台發展成果，創建全國統一的城鄉居民基本養老保險信息網絡技術服務系統，頻繁使用信息化的政策工具，為居民提供高效便捷的養老服務。同時政府角色和政策執行方式也有了重大變化，政府開始由政府管理向社會治理轉變，努力構建服務型政府。政府不再是單一的養老保險政策執行的主體，方法上更加注重完善網上政府服務平台、養老保險基金投資管理信息公開，鼓勵社會群體參與到養老保險政策執行過程中來，協助和監督政府行為，反映群眾養老保險政策訴求。(2)在政策執行方面，農村養老保險政策的執行過程經歷了從探索時期的以政府主導的單一主體管理到發展時期的政府指導下社會參與的多主體共同治理的過程。老農村養老保險時期，政府在政策工具的選擇上更偏向於強制型政策工具，在政策執行上缺少靈活性，更多地體現在「上傳下達」機械式的接收政策和傳達政策，這種政策執行偏向於「單一中心」的追求，因此這一時期的政策更多體現出政策決策者的目標和追求，很難得到基層民眾的支持和理解，政策執行效率和結果也並不符合預期。在新型農村養老保險階段，政府指導型的政策工具與經濟型的政策工具相結合，政策在執行過程中開始注重政策實施對象的主觀反應，與強制型政策工具下政策是由法令和規則控制的執行方式不同，指導型政策工具在執行過程中體現出利益群體與政策決策者討價還價相互博弈的過程。它不再把政策執行簡單的理解成「單邊行為」，更加注重下級和低等級政策執行主體的行為和意見，體現出了「自下而上」的政策執行模式。但這種「自下而上」的政策執行模式還僅限於中央政府與地方政府間的溝通與交流［6］，在實際的運用過程中各地方政府還是存在著政策理解不到位，執行上的偏差和簡單的被動接受政策等問題。在城鄉居民養老保險階段，由於信息化的發展，政府開始引入社會資源和先進的技術，在政策執行過程中，充分調動各種平台資源信息，採納社會中各團體和組織的意見，突破官僚制思維，考慮各種因素在政策執行中的影響力，使得政策的執行能深入社會基層，影響和貫徹到養老保險體系中的每一位群體。但是目前我國農村養老保險制度還處於發展階段，農村養老保險政策隨著經濟的發展和實際的需求還在不斷的調整變動，因此，對養老保險政策工具的選擇和研究還沒有形成一套完整的體系。未來隨著社會的發展和對農村群體的研究，農村養老保險政策還會繼續完善，政府在實踐過程中的經驗總結和試驗，執行政策過程中的政策工具一定會越來越多樣化，逐漸成熟與完善。
參考文獻:
［1］陳振明．公共政策分析［M］．中國人民大學出版社，2003:147．
［4］徐進．中國社會保障70年:制度演進、理念變遷、中國經驗［J］．哈爾濱商業大學學報(社會科學版)，2019(06):112－128．
［5］趙定東，周劉晶．中國農村養老政策的歷史回顧與展望［J］．北華大學學報(社會科學版)，2018，19(02):59－67．
［6］呂志奎．政策執行中的工具選擇［D］．廈門大學，2006．
作者：胡榮 陳炳羽 段潁 單位：山東工商學院
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