論文 關鍵詞：行政區劃 演變 規律 改革思路 發展 趨勢
論文摘要：我國鄉鎮行政區劃的規模和數量，儘管在不同 歷史 時代有不同劃分標準，從而在 中國 歷史上發生了太多的變化和「折騰」，但是這些變化和「折騰」又有其規律可循。只要我們根據這些演變規律和發展趨勢，就可以為進一步改革和完善我國鄉鎮的行政區劃，從而為我國「三農」問題的解決和社會主義新 農村 的建設提供必不可少的基礎和前提。
今年中央一號文件指出，為了從根本上解決「三農」問題和建設社會主義新農村，必須認真搞好鄉鎮行政體制改革，降低行政成本，提高行政效率，保障政策落實。但是，鄉鎮的行政建制、行政單位、行政體制和行政成本等都是由鄉鎮行政區劃的數量、規模和幅度決定的。因此，只有首先搞好了鄉鎮行政區劃的調整改革，才能搞好鄉鎮行政體制的徹底改革，從而為「三農」問題的最終解決和建設好社會主義新農村提供必不可少的基本前提和制度載體。所以，認真 總結 我國鄉鎮行政區劃歷史經驗，揭示鄉鎮行政區劃的演變規律，比較鄉鎮行政區劃的改革思路，預測鄉鎮行政區劃的發展趨勢，都具有極為重要的理論意義和實踐意義
一、我國鄉鎮行政區劃的歷史演變
我國西周出現鄉制，春秋產生縣制，秦朝形成郡制。其中對鄉制的規定，從西周至今已有3000多年歷史。從四、五千年前的黃帝時代開始，各個不同時代都有各自的規定。因其歷史時代不同，人口密度迥異，劃分標準不一，故鄉(鎮)的數量、規模、層次和幅度等差異都很大。
從隋唐到北宋，實行「縣政鄉派」，改「鄉官制」為「職役制」，鄉里不是基層政權，而是縣衙派出機關，其職能是縣的職能延伸。鄉村建制規模：隋代以5戶為保、5保為里、4里為黨，5黨為鄉，每鄉500戶(《隋書》)；唐代以4戶為鄰、5鄰為保、5保為里、5里為鄉，每鄉500戶(《舊唐書》)。
從北宋到清朝，恢復鄉村自治傳統，實行「皇權不下縣」，鄉官不由縣衙委派任命，改由族權和紳權支配下的地方賢達士紳擔任。鄉(鎮)建制規模：宋代以l0戶為保、3保為甲、50戶為大保、10大保為都保，每鄉500戶(《宋史》)；元代實行「率—社一都一鄉」四級制，以10戶為率、5率為社——每鄉人口南北不同、多少不等(《元史》)；明代以l0戶為甲、11甲為里，每鄉僅為110戶(《明史》)；清代以10戶為牌、10牌為里、10里為甲，每鄉1000戶(《清史稿》)。
從清末到民國，起初在自治與統治之間反覆，最終恢復秦漢舊制，重新以鄉(鎮)為基層政權，即鄉(鎮)長由縣衙委派任命、保甲長由鄉鎮長委派任命。南京政府1939年決定，實行「縣一區一鄉、鎮一保一甲」虛五級管理制，以鄉鎮為基層政權。鄉鎮建制規模，以其管轄的幅度大小和人口多少為標準。「鄉鎮一般以10個保為基本組織原則，最大不超過15個保，最小不少於6個保，其規模在600戶至1500戶之間。」
建國以來，我們不僅把基層政權從縣下伸到鄉鎮，而且還一度下伸到村。鄉鎮建制規模，經歷無數反覆變化。這些反覆變化，大致分為五個不同時期：
上述演變表明，我國鄉鎮行政區劃的穩定時間最短、變化速度最快、反覆頻率最高。
二、我國鄉鎮行政區劃的演變規律
我國鄉鎮的行政區劃，在建國55年的歷史中所經歷的這些反覆變化，有沒有規律可循?有沒有經驗教訓可資借鑑?可以說，不管有多少反覆變化，也不管有多麼複雜，我們完全可以從中總結和找到一些發展演變的基本規律和經驗教訓：
總之，我國鄉鎮行政區劃的演變規律表明，鄉鎮行政區劃在從少到多與從多到少之間和從大到小與從小到大之間不斷反覆的表象背後，無疑隱藏著一個鄉鎮數量的多少、鄉鎮規模的大小、既不能太多太小、又不能太大太少的最佳選擇。如果找不到這個最佳選擇，就會背離表象背後的固有規律，一定要受到應有懲罰。在筆者看來，我國鄉鎮行政區劃的數量和規模的最佳選擇，就是40000個左右。無論是高於這個限度，還是低於這個限度，都會或遲或早向相反方向發展。
三、我國鄉鎮行政區劃的發展趨勢
我國行政區劃的調整改革，不僅要在劃小省區的同時、「撤地並縣」、「撤區並鄉」、「撤片並村」、「撤街並居」、減少三個管理層次，實行省縣直轄、縣鄉直轄、鄉村直轄和區居直轄，而且還要對鄉、鎮、區的規模和數量，也應進行相應的調整改革。但在如何調整改革鄉鎮行政區劃的問題上，又眾說紛紜。那麼，有些什麼樣的改革思路?其發展趨勢又會如何呢?對這個問題的解決，大致有四種不同思路：
1、「維持論」。認為應維持我國鄉鎮現狀。其理由是現在的35000多個鄉鎮，同建國以來的各個時期相比：從規模講，不是最大也不是最小；從數量講，不是最多也不是最少；從人民的認同講．不是最好也不是最壞。同時還認為，建國以來的「折騰」已經夠多了，不管有多少問題都不要再「折騰」了。但是，這種思路的毛病就是不能勇敢地面對沒有解決的問題。因為有的鄉鎮太大，老百姓辦事很不方便，幹部群眾很有意見；有的鄉鎮又太小，可是「麻雀雖小」，卻「肝膽俱全」，這又增加了行政建制，浪費了行政資源，加大了行政成本，加重了群眾負擔，群眾也有意見。所以筆者認為，「維持論」的思路是不可取的。
2、「分鄉論」。認為應在現有基礎上通過分鄉，增加鄉鎮的數量，實行「小鄉小鎮」制。其目的就是通過改大鄉制為小鄉制，把「鄉一村一組」這三個管理層次中的村級管理層次取消，使鄉鎮政府同人民群眾之間，不再有任何中間「阻隔」。但是，這種思路有一個致命的缺陷，就是沒有考慮到一旦廢除了村級行政建制，鄉鎮的數量就會大大增加，其後果又會像50年代初期那樣，擴大縣的管理幅度，增加縣的管理難度，必然在縣與鄉之問重新增加一個縣轄區這個管理層次。因此，這種思路達不到減少層次，降低成本、提高效率的目的。所以筆者認為，「分鄉論」的思路也行不通。
3、「並鄉論」。認為應在現有基礎上通過對鄉鎮的「合併」，進一步擴大鄉鎮規模、減少鄉鎮數量，使鄉鎮的數量減少到只有三萬個左右，實行「大鄉」制。其理由是不僅認為現在鄉鎮的規模太小，而且還認為隨著城市化進程的加快，大量農民將會湧入城市，許多鄉鎮人口將會越來越少。為了適應這種變化，應進一步合併鄉鎮，減少其數量。但是，這種思路又忽視了一個問題，就是即使將來有10億人口生活在城市，也至少仍有5億以上人口生活在 農村 。況且現在的鄉鎮又不是規模太小，而是太大了。因為繼續合併後的鄉鎮，數量必然更少，規模必然更大，管理距離更長，又會給鄉鎮的治理和老百姓辦事帶來許多新的不便和問題，最終又會像60年代初期那樣出現「反彈」，引起新的「折騰」。所以筆者認為，「並鄉論」的思路同樣是行不通的。
4、「微調論」。認為應通過適當調整，一方面把規模太大的鄉鎮適當劃小，另一方面又把規模太小的鄉鎮適當擴大。我國鄉鎮的規模和數量，根據55年的經驗教訓，應大體維持和穩定在四萬個左右，從而使每個鄉鎮的平均面積在240平方公里左右(平原、丘陵、山區以及東部、中部和西部的面積多少是不同的，尤其是新疆、西藏的差別較大)，人口在1．8萬左右(將來會因城市化而減少到平均1．4萬左右)。通過這種「微調」，就可以使我國鄉鎮的數量和規模既不太多太小也不太少太大。
只要把上述不同思路的優劣利弊加以比較，就可以發現，只有在堅持「撤地並縣」「撤區並鄉」和「撤片並村」的同時，堅持對鄉鎮規模進行必要的「微調」，才是鄉鎮行政區劃調整改革所應選擇的正確道路，也是鄉鎮行政區劃調整改革的發展趨勢。
這是因為在建國以來進行的一系列調整改革中，只有「撤區並鄉」這次調整改革，才把鄉鎮的數量從1991年的55542個合併為2001年的40470個。從數量和規模的角度來講，這既不太多也不太少，既不太大也不太小，是許多次反覆「試錯」中最 科學 最成功的一次改革嘗試。當然，只有通過對鄉鎮規模進行必要的「微調」和深化改革才能鞏固改革成果。因為在「撤區並鄉」的同時還有一些問題尚未解決：一是仍有少數鄉鎮的規模合併得太大，應通過調整使之適當劃小；二是也有少數鄉鎮的規模仍然太小，還應適當合併使之相對擴大；三是沒有「撤地並縣」，全國有500多到700個縣的面積太小人口太少，不僅浪費了太多行政資源，而且給縣鄉關係的處理增加了困難；四是沒有及時對村、組進行合併(其實在 交通 和通訊不斷 現代 化的條件下，完全可把村委會從60多萬個合併為40萬個左右、把村民小組從500多萬個合併為400萬個左右)，這又導致了在不少地方增加了片區、管理區或辦事處這個管理層次?但是，只要在堅持「撤地並縣」和「撤片並村」的同時，堅持對鄉鎮規模進行必要的「微調」，就完全可把我國鄉鎮的數量長期穩定在最為合適的四萬個左右這個最佳選擇的限度之內。只有這樣，才能為我國的村民自治、鄉鎮自治、地方自治和政令暢通提供堅實可靠的制度載體。
論文摘要：我國鄉鎮行政區劃的規模和數量，儘管在不同 歷史 時代有不同劃分標準，從而在 中國 歷史上發生了太多的變化和「折騰」，但是這些變化和「折騰」又有其規律可循。只要我們根據這些演變規律和發展趨勢，就可以為進一步改革和完善我國鄉鎮的行政區劃，從而為我國「三農」問題的解決和社會主義新 農村 的建設提供必不可少的基礎和前提。
今年中央一號文件指出，為了從根本上解決「三農」問題和建設社會主義新農村，必須認真搞好鄉鎮行政體制改革，降低行政成本，提高行政效率，保障政策落實。但是，鄉鎮的行政建制、行政單位、行政體制和行政成本等都是由鄉鎮行政區劃的數量、規模和幅度決定的。因此，只有首先搞好了鄉鎮行政區劃的調整改革，才能搞好鄉鎮行政體制的徹底改革，從而為「三農」問題的最終解決和建設好社會主義新農村提供必不可少的基本前提和制度載體。所以，認真 總結 我國鄉鎮行政區劃歷史經驗，揭示鄉鎮行政區劃的演變規律，比較鄉鎮行政區劃的改革思路，預測鄉鎮行政區劃的發展趨勢，都具有極為重要的理論意義和實踐意義
一、我國鄉鎮行政區劃的歷史演變
我國西周出現鄉制，春秋產生縣制，秦朝形成郡制。其中對鄉制的規定，從西周至今已有3000多年歷史。從四、五千年前的黃帝時代開始，各個不同時代都有各自的規定。因其歷史時代不同，人口密度迥異，劃分標準不一，故鄉(鎮)的數量、規模、層次和幅度等差異都很大。
從隋唐到北宋，實行「縣政鄉派」，改「鄉官制」為「職役制」，鄉里不是基層政權，而是縣衙派出機關，其職能是縣的職能延伸。鄉村建制規模：隋代以5戶為保、5保為里、4里為黨，5黨為鄉，每鄉500戶(《隋書》)；唐代以4戶為鄰、5鄰為保、5保為里、5里為鄉，每鄉500戶(《舊唐書》)。
從北宋到清朝，恢復鄉村自治傳統，實行「皇權不下縣」，鄉官不由縣衙委派任命，改由族權和紳權支配下的地方賢達士紳擔任。鄉(鎮)建制規模：宋代以l0戶為保、3保為甲、50戶為大保、10大保為都保，每鄉500戶(《宋史》)；元代實行「率—社一都一鄉」四級制，以10戶為率、5率為社——每鄉人口南北不同、多少不等(《元史》)；明代以l0戶為甲、11甲為里，每鄉僅為110戶(《明史》)；清代以10戶為牌、10牌為里、10里為甲，每鄉1000戶(《清史稿》)。
從清末到民國，起初在自治與統治之間反覆，最終恢復秦漢舊制，重新以鄉(鎮)為基層政權，即鄉(鎮)長由縣衙委派任命、保甲長由鄉鎮長委派任命。南京政府1939年決定，實行「縣一區一鄉、鎮一保一甲」虛五級管理制，以鄉鎮為基層政權。鄉鎮建制規模，以其管轄的幅度大小和人口多少為標準。「鄉鎮一般以10個保為基本組織原則，最大不超過15個保，最小不少於6個保，其規模在600戶至1500戶之間。」
建國以來，我們不僅把基層政權從縣下伸到鄉鎮，而且還一度下伸到村。鄉鎮建制規模，經歷無數反覆變化。這些反覆變化，大致分為五個不同時期：
上述演變表明，我國鄉鎮行政區劃的穩定時間最短、變化速度最快、反覆頻率最高。
二、我國鄉鎮行政區劃的演變規律
我國鄉鎮的行政區劃，在建國55年的歷史中所經歷的這些反覆變化，有沒有規律可循?有沒有經驗教訓可資借鑑?可以說，不管有多少反覆變化，也不管有多麼複雜，我們完全可以從中總結和找到一些發展演變的基本規律和經驗教訓：
總之，我國鄉鎮行政區劃的演變規律表明，鄉鎮行政區劃在從少到多與從多到少之間和從大到小與從小到大之間不斷反覆的表象背後，無疑隱藏著一個鄉鎮數量的多少、鄉鎮規模的大小、既不能太多太小、又不能太大太少的最佳選擇。如果找不到這個最佳選擇，就會背離表象背後的固有規律，一定要受到應有懲罰。在筆者看來，我國鄉鎮行政區劃的數量和規模的最佳選擇，就是40000個左右。無論是高於這個限度，還是低於這個限度，都會或遲或早向相反方向發展。
三、我國鄉鎮行政區劃的發展趨勢
我國行政區劃的調整改革，不僅要在劃小省區的同時、「撤地並縣」、「撤區並鄉」、「撤片並村」、「撤街並居」、減少三個管理層次，實行省縣直轄、縣鄉直轄、鄉村直轄和區居直轄，而且還要對鄉、鎮、區的規模和數量，也應進行相應的調整改革。但在如何調整改革鄉鎮行政區劃的問題上，又眾說紛紜。那麼，有些什麼樣的改革思路?其發展趨勢又會如何呢?對這個問題的解決，大致有四種不同思路：
1、「維持論」。認為應維持我國鄉鎮現狀。其理由是現在的35000多個鄉鎮，同建國以來的各個時期相比：從規模講，不是最大也不是最小；從數量講，不是最多也不是最少；從人民的認同講．不是最好也不是最壞。同時還認為，建國以來的「折騰」已經夠多了，不管有多少問題都不要再「折騰」了。但是，這種思路的毛病就是不能勇敢地面對沒有解決的問題。因為有的鄉鎮太大，老百姓辦事很不方便，幹部群眾很有意見；有的鄉鎮又太小，可是「麻雀雖小」，卻「肝膽俱全」，這又增加了行政建制，浪費了行政資源，加大了行政成本，加重了群眾負擔，群眾也有意見。所以筆者認為，「維持論」的思路是不可取的。
2、「分鄉論」。認為應在現有基礎上通過分鄉，增加鄉鎮的數量，實行「小鄉小鎮」制。其目的就是通過改大鄉制為小鄉制，把「鄉一村一組」這三個管理層次中的村級管理層次取消，使鄉鎮政府同人民群眾之間，不再有任何中間「阻隔」。但是，這種思路有一個致命的缺陷，就是沒有考慮到一旦廢除了村級行政建制，鄉鎮的數量就會大大增加，其後果又會像50年代初期那樣，擴大縣的管理幅度，增加縣的管理難度，必然在縣與鄉之問重新增加一個縣轄區這個管理層次。因此，這種思路達不到減少層次，降低成本、提高效率的目的。所以筆者認為，「分鄉論」的思路也行不通。
3、「並鄉論」。認為應在現有基礎上通過對鄉鎮的「合併」，進一步擴大鄉鎮規模、減少鄉鎮數量，使鄉鎮的數量減少到只有三萬個左右，實行「大鄉」制。其理由是不僅認為現在鄉鎮的規模太小，而且還認為隨著城市化進程的加快，大量農民將會湧入城市，許多鄉鎮人口將會越來越少。為了適應這種變化，應進一步合併鄉鎮，減少其數量。但是，這種思路又忽視了一個問題，就是即使將來有10億人口生活在城市，也至少仍有5億以上人口生活在 農村 。況且現在的鄉鎮又不是規模太小，而是太大了。因為繼續合併後的鄉鎮，數量必然更少，規模必然更大，管理距離更長，又會給鄉鎮的治理和老百姓辦事帶來許多新的不便和問題，最終又會像60年代初期那樣出現「反彈」，引起新的「折騰」。所以筆者認為，「並鄉論」的思路同樣是行不通的。
4、「微調論」。認為應通過適當調整，一方面把規模太大的鄉鎮適當劃小，另一方面又把規模太小的鄉鎮適當擴大。我國鄉鎮的規模和數量，根據55年的經驗教訓，應大體維持和穩定在四萬個左右，從而使每個鄉鎮的平均面積在240平方公里左右(平原、丘陵、山區以及東部、中部和西部的面積多少是不同的，尤其是新疆、西藏的差別較大)，人口在1．8萬左右(將來會因城市化而減少到平均1．4萬左右)。通過這種「微調」，就可以使我國鄉鎮的數量和規模既不太多太小也不太少太大。
只要把上述不同思路的優劣利弊加以比較，就可以發現，只有在堅持「撤地並縣」「撤區並鄉」和「撤片並村」的同時，堅持對鄉鎮規模進行必要的「微調」，才是鄉鎮行政區劃調整改革所應選擇的正確道路，也是鄉鎮行政區劃調整改革的發展趨勢。
這是因為在建國以來進行的一系列調整改革中，只有「撤區並鄉」這次調整改革，才把鄉鎮的數量從1991年的55542個合併為2001年的40470個。從數量和規模的角度來講，這既不太多也不太少，既不太大也不太小，是許多次反覆「試錯」中最 科學 最成功的一次改革嘗試。當然，只有通過對鄉鎮規模進行必要的「微調」和深化改革才能鞏固改革成果。因為在「撤區並鄉」的同時還有一些問題尚未解決：一是仍有少數鄉鎮的規模合併得太大，應通過調整使之適當劃小；二是也有少數鄉鎮的規模仍然太小，還應適當合併使之相對擴大；三是沒有「撤地並縣」，全國有500多到700個縣的面積太小人口太少，不僅浪費了太多行政資源，而且給縣鄉關係的處理增加了困難；四是沒有及時對村、組進行合併(其實在 交通 和通訊不斷 現代 化的條件下，完全可把村委會從60多萬個合併為40萬個左右、把村民小組從500多萬個合併為400萬個左右)，這又導致了在不少地方增加了片區、管理區或辦事處這個管理層次?但是，只要在堅持「撤地並縣」和「撤片並村」的同時，堅持對鄉鎮規模進行必要的「微調」，就完全可把我國鄉鎮的數量長期穩定在最為合適的四萬個左右這個最佳選擇的限度之內。只有這樣，才能為我國的村民自治、鄉鎮自治、地方自治和政令暢通提供堅實可靠的制度載體。
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