後新公共管理時代的跨部門協同
在新公共管理改革時代，政府改革理論以市場競爭機制和分散化管理為顯著特徵。隨著社會管理和公共服務需求日趨複雜化，新公共管理理論的缺陷也日趨明顯，出現了碎片化公共服務和碎片化治理的困境。因此，在後新公共管理時代，跨部門協同（Cross-agency Collaboration）成為政府改革理論與實踐的內在需求。多種跨部門協同理論應運而生，希克斯的整體政府理論就是這種跨部門協同理論譜系中的代表性研究成果。
佩里?希克斯（Perri 6）作為當代英國著名的行政學家，曾經長期在德莫斯（Demos）思想庫工作，目前是英國諾丁漢?特倫特大學社會政策系的一名教授。最近他的許多研究都是基於新塗爾干制度主義理論（ neo-DurkhEimian institutional theory），運用結構與系統的方法研究公共服務的組織間關係和網絡管理等跨組織邊界的公共管理問題，發表了與整體政府理論相關的多部論著。他的獨著主要有：《整體政府》（1997年）、《電子治理：信息時代政府機構的評價類型》（2004年）和《公眾情緒》（2007年）；他和舒爾茲、利特、斯多克、佩克等人合著了多部著作：《全觀型治理：整體政府的戰略》（1999年）、《走向整體治理：新的改革議程》（2002年）、《21世紀的網絡管理》（2006年）。希克斯的代表性論文有：《制度有效性：一個新塗爾干主義的理論》、《西方國家整體政府研究的比較視角：一個基本的文獻評估與探索》（2004年），等等。在這些論著中，希克斯在對後新公共管理改革中產生碎片化治理及協調與整合問題進行了深入分析的基礎上，提出了整體政府理論，形成了一個跨部門協同的系統化理論體系。希克斯對公共服務組織間關係的理論創新進行了開拓性的研究，在國際行政學界產生了廣泛的影響，被稱為當代公共行政學領域結構功能主義學派的代表性人物。本文結合希克斯的主要著作對他的整體理論進行系統的評析。
一、功能性組織模型的局限與整體政府的提出
從起源和背景看，希克斯的整體政府（holistic government）理論主要是對功能性組織模型進行反思和批判的產物。按照功能進行組織設計及橫向整合是一個古老的公共組織管理問題。整體論（Holism）一直是人們解決組織結構管理問題的一個基本方法論。在過去，有過許多通過自上而下的或宏觀的方法用來整合組織功能，使龐大的中央政府結構產生協同作用的努力。但是這些努力常常都以失敗而告終，這主要是因為它們沒有真正地超越組織設計中的功能性原則。在西方許多國家中，政府的基本結構被假定為內閣主導下的政策與行政的協調。但是，眾所周知，許多內閣大臣都是他們所在部門利益的代言者，他們都努力地維護著自己的部門利益。久而久之，協調被認為是贏家和輸家之間的一場遊戲。因此，傳統的政府組織設計在本質上是一種功能性模型（functional model）。功能性模型是傳統行政理論的遺留物。在功能性組織模型的影響下，整個19世紀政府組織設計的基本原則保持著相當的穩定，政府組織的基本原則簡而少，中央政府部門設立的核心原則就是圍繞功能而建立。換言之，傳統行政管理的遺留物就是政府組織結構的設計以功能性模型為基礎，就是圍繞特定目的與活動（如監獄管理、警察服務、醫療管理、實施防禦基礎設施建設等）進行組織設計的。這種功能性組織模型使政府管理面臨的諸多問題不能解決，導致了西方國家的公眾一方面對社會福利、教育、醫療、社會秩序等公共服務需求不斷擴大，另一方面其納稅抵制的傾向也日趨增長，進而引發了財政危機、治理危機和信任危機。
到了20世紀70年代末80年代初，西方各國開始了以再造政府為內容的新公共管理改革運動，以回應公眾的需求。這些改革運動通過建立專業機構、引入競爭、簽約外包、私有化、顧客導向等措施有效地抑制了政府規模的增長，提高了政府的行政效能，取得了積極的效果。但是由於功能性組織設計原則沒有得到根本性的改變，西方各國的新公共管理改革並沒有使犯罪、疾病、貧困教育、環境污染等複雜性問題得以減少。如英國政府部門儘管經過多次組織結構改革，但功能性組織設計的原則在核心執行機構中從來沒有受到真正的挑戰，甚至在蘇格蘭、威爾斯的政府機關，機構間的功能仍然保持著高度的分離。這導致部門主義的牢籠（departmental cages）左右著機關工作人員的工作行為和思考方式。這次改革的主要失敗就在於它使政府較少地，而不是更多地解決這些重要的‘邪惡’問題。Perri 6 Holistic GovernmentLondon:Demos1997pp12-13希克斯具體分析了功能性組織模型的八大缺陷：（1）高消耗。政府運作高成本地投入，低回報的服務。政府預算主要花費在部門地窖（departmental silos）里，消耗與功能相聯繫的管理活動，而不是對結果負責。這導致投資模型在經濟循環中的過多運用；（2）錯誤事情的中央集權化。20世紀的改革使一些項目進行了集權，而另一些項目進行了分權；（3）粗糙地理解政府行為的變化；（4）短期思考；（5）重治療，輕預防；（6）缺乏協調和問題轉嫁的惡化；（7）對錯誤的事情進行評估；（8）對不適當的公眾進行負責。
此外，整體政府理論的產生也是對新公共管理理論難以應對社會管理和公共服務需求日趨複雜化所產生的協同問題的一種直接回應。在過去，人們一直對學科、專業或組織之間的邊界重視不夠。希克斯指出，如果我們的文化、動機、結構、責任、資源流等都是以人們最關心的問題為導向，而不是關注有效的過程的話，那麼政府機構就更可能尋找到這些問題的解決辦法。以製藥為例，它不會生產健康。保健只是解釋了健康和疾病的一部分問題。健康與節食、飲水質量、鍛鍊、空氣品質、住房和工作環境等多種因素密切相關。犯罪活動和就業也與此相類似。因此，要提升和改善健康、社區安全和就業能力，就需要公共組織、私人組織和志願者組織協同工作、共同處理才能奏效。只有跨越組織邊界進行協同運作，才能有效地解決職能交叉性的問題和提供整合性公共服務。
二、整體政府的主要理論創新
正是在對功能性組織模型內在缺陷和協同問題進行正確認知的基礎上，希克斯提出了一種替代功能性組織模型的整體政府理論，即在公共部門的主要功能與服務領域之間進行橫向協同與整合，以解決跨界性公共問題的思想與行動。
希克斯通過對英國政府機構之間的合作、協調和整合的主要作法和經驗進行總結，並根據其中央集權化程度和戰略反應性策略進行分類，提出了一個整體政府理論的創新矩陣（見表1）。
上述矩陣內的具體措施構成了實施整體政府創新的基本工具。以這些工具為基礎，希克斯總結了整體政府理論的九大基本內容Perri 6 Holistic GovernmentLondon:Demos1997pp38-42：
（1）部門間主義。這主要包括部門間的工作夥伴、部長間團隊及類似的跨越組織邊界進行協同工作的傳統策略。在過去的幾十年里，部門間主義在英國的中央和地方層級都得到了較大的發展。如英國中央政府中的毒品政策、污染控制、新技術的運用等領域，地方政府的住房與社會保障服務、住房與環境衛生、住房與交通等內容。但是由於缺乏預算權力和政府內閣的政策支持，部門間主義在英國的影響力還是比較有限的，整體政府就是要激發部門間主義的活力，擴大其影響。
（2）跨功能合作。在20世紀80年代，出現了很多通過機構間夥伴關係的方式來解決治安、兒童保護等需要多機構協同解決問題的作法，積累了多機構協同工作的有效經驗。在健康和社會服務領域也出現了運用多專業協同和團隊結構合作的經驗。整體政府理論就是要對這些有益經驗進行吸收，形成一種運用整體論的思維方式跨機構和專業進行協同工作以解決職能交叉性問題和提供整合服務的跨功能合作模式。
（3）以網絡為中心的協調機制。這種機制在過去也積累了不少經驗。例如，在通過正式和非正式結算方式的結算中所用的管理過程就是這種機制的運用。另一個有名的案例就是倫敦的供宿兼次日早餐信息交換系統（BABIE）。BABIE由倫敦的住房單位（Housing Unit）主辦，它從一個到另一個地方給無家可歸的人們分配住房，以最大程度地減少住房傾銷和提供等社會服務。以網絡為中心的協調機制是整體政府整合機構，進行協同運作的核心機制。
（4）中央集權化及增設機構擴展其職責。在地方層次，環境衛生部門和社會服務部門兼并在一起，協同地發生作用。兼并在國家層次也出現，如教育與就業部門的創立。這反映了解決功能性交互問題的強烈預期。如建立一個超級財政部就意味著通過中央集權化以應對政府碎片化及其所引發的邪惡政策問題。整體政府是對過度分權化所產生的問題的一種矯正和對適度集權化的理性回歸。
（5）限制機構轉嫁成本的能力。這種作法並不少見，如在環境保護中，就有通過污染者付費的原則以防止這些機構活動所產生的成本轉嫁給其他機構。這要求展開政策討論，制定相應的政策，以減少公共服務機構成本轉嫁的情況。整體政府是要從根本上遏止成本轉嫁問題，以提高政府自身綜合解決問題的能力。
（6）協同服務生產方式。協同服務生產方式通常是很有效的，如從法國舶來的休息室（Foyers）就給無家可歸的年輕人提供了良好的服務，它承擔起了住房供給部門和工作培訓部門的服務職能。此外，多學科團隊（multi-disciplinary team）也實行了許多年，取得了諸多成功協同服務的經驗。協同服務生產方式最重要的一點就是管理人員必須通過多學科的培訓，掌握多學科的知識以實現共享性目標。
（7）個案管理者。個案管理者（case manager）是整體政府理論在操作層面上的一個創新。在目前，個案管理者方案雖然沒有得到過實施，沒有實踐方面的案例，但還是可以從社會和醫療服務領域的經驗中來建構這一理念。如在倫敦的哈克尼區曾經建立過跨服務功能的浮動行政人員。個案管理者的權力不僅來自單個部門，而且可以跨部門和領域來應對它們所面臨的交互性任務和問題。
（8）信息管理與跨組織邊界整合。到了20世紀90年代，政府碎片化治理進一步加深，對金錢和信息等資源進行整合成為迫切需要。如1996年英國《政府指導》的綠皮書就提議在公共部門建立一個全新的信息管理系統：一個可以輸入和檢索個人基本信息的共享的電子系統，以及一個圍繞生活事件提供公共服務的觸摸屏顧客介面。整體政府以現代信息技術為基礎，使跨組織介面進行整合成為可能。
（9）整體預算與採購。改變傳統預算方式也是整體政府的一個重要組成部分。如單一再生預算（single regeneration budget）是整體預算和政府採購的一個重要案例，其重要經驗就是跨越組織功能邊界，建立各種活動（如住房、工作培訓、社區發展等）的一個單一採購的預算。整體預算能夠克服保健和社會醫療機構之間擊鼓傳花式照顧老人的弊端。
三、整體政府的整體性運作機理
希克斯強調，整體政府的上述內容是一個整體，必須通過整體性運作，才能達到提供整合性公共服務的目的。
1．民眾分類：整體性運作的邏輯起點
整體政府是一個開放的和權變的管理系統，是一個比新公共管理更加關注服務對象的組織模型。新公共管理把政府的服務對象一律看成顧客， 而在希克斯看來，僅僅關注顧客是不夠的， 要實現整合性服務的目標不能僅僅通過關注顧客的方法來解決，還必須通過政治的途徑來協調。為此，希克斯的整體政府把政府服務對象（民眾）具體劃分為消費者、公民、納稅人三大類，且它們的角色和需求迥異（見表2）Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gery StokerGoverning in the Round-Strategies for Holistic GovernmentLondon:Demos2001pp51-52。
在新公共管理改革時代，政府改革理論以市場競爭機制和分散化管理為顯著特徵。隨著社會管理和公共服務需求日趨複雜化，新公共管理理論的缺陷也日趨明顯，出現了碎片化公共服務和碎片化治理的困境。因此，在後新公共管理時代，跨部門協同（Cross-agency Collaboration）成為政府改革理論與實踐的內在需求。多種跨部門協同理論應運而生，希克斯的整體政府理論就是這種跨部門協同理論譜系中的代表性研究成果。
佩里?希克斯（Perri 6）作為當代英國著名的行政學家，曾經長期在德莫斯（Demos）思想庫工作，目前是英國諾丁漢?特倫特大學社會政策系的一名教授。最近他的許多研究都是基於新塗爾干制度主義理論（ neo-DurkhEimian institutional theory），運用結構與系統的方法研究公共服務的組織間關係和網絡管理等跨組織邊界的公共管理問題，發表了與整體政府理論相關的多部論著。他的獨著主要有：《整體政府》（1997年）、《電子治理：信息時代政府機構的評價類型》（2004年）和《公眾情緒》（2007年）；他和舒爾茲、利特、斯多克、佩克等人合著了多部著作：《全觀型治理：整體政府的戰略》（1999年）、《走向整體治理：新的改革議程》（2002年）、《21世紀的網絡管理》（2006年）。希克斯的代表性論文有：《制度有效性：一個新塗爾干主義的理論》、《西方國家整體政府研究的比較視角：一個基本的文獻評估與探索》（2004年），等等。在這些論著中，希克斯在對後新公共管理改革中產生碎片化治理及協調與整合問題進行了深入分析的基礎上，提出了整體政府理論，形成了一個跨部門協同的系統化理論體系。希克斯對公共服務組織間關係的理論創新進行了開拓性的研究，在國際行政學界產生了廣泛的影響，被稱為當代公共行政學領域結構功能主義學派的代表性人物。本文結合希克斯的主要著作對他的整體理論進行系統的評析。
一、功能性組織模型的局限與整體政府的提出
從起源和背景看，希克斯的整體政府（holistic government）理論主要是對功能性組織模型進行反思和批判的產物。按照功能進行組織設計及橫向整合是一個古老的公共組織管理問題。整體論（Holism）一直是人們解決組織結構管理問題的一個基本方法論。在過去，有過許多通過自上而下的或宏觀的方法用來整合組織功能，使龐大的中央政府結構產生協同作用的努力。但是這些努力常常都以失敗而告終，這主要是因為它們沒有真正地超越組織設計中的功能性原則。在西方許多國家中，政府的基本結構被假定為內閣主導下的政策與行政的協調。但是，眾所周知，許多內閣大臣都是他們所在部門利益的代言者，他們都努力地維護著自己的部門利益。久而久之，協調被認為是贏家和輸家之間的一場遊戲。因此，傳統的政府組織設計在本質上是一種功能性模型（functional model）。功能性模型是傳統行政理論的遺留物。在功能性組織模型的影響下，整個19世紀政府組織設計的基本原則保持著相當的穩定，政府組織的基本原則簡而少，中央政府部門設立的核心原則就是圍繞功能而建立。換言之，傳統行政管理的遺留物就是政府組織結構的設計以功能性模型為基礎，就是圍繞特定目的與活動（如監獄管理、警察服務、醫療管理、實施防禦基礎設施建設等）進行組織設計的。這種功能性組織模型使政府管理面臨的諸多問題不能解決，導致了西方國家的公眾一方面對社會福利、教育、醫療、社會秩序等公共服務需求不斷擴大，另一方面其納稅抵制的傾向也日趨增長，進而引發了財政危機、治理危機和信任危機。
到了20世紀70年代末80年代初，西方各國開始了以再造政府為內容的新公共管理改革運動，以回應公眾的需求。這些改革運動通過建立專業機構、引入競爭、簽約外包、私有化、顧客導向等措施有效地抑制了政府規模的增長，提高了政府的行政效能，取得了積極的效果。但是由於功能性組織設計原則沒有得到根本性的改變，西方各國的新公共管理改革並沒有使犯罪、疾病、貧困教育、環境污染等複雜性問題得以減少。如英國政府部門儘管經過多次組織結構改革，但功能性組織設計的原則在核心執行機構中從來沒有受到真正的挑戰，甚至在蘇格蘭、威爾斯的政府機關，機構間的功能仍然保持著高度的分離。這導致部門主義的牢籠（departmental cages）左右著機關工作人員的工作行為和思考方式。這次改革的主要失敗就在於它使政府較少地，而不是更多地解決這些重要的‘邪惡’問題。Perri 6 Holistic GovernmentLondon:Demos1997pp12-13希克斯具體分析了功能性組織模型的八大缺陷：（1）高消耗。政府運作高成本地投入，低回報的服務。政府預算主要花費在部門地窖（departmental silos）里，消耗與功能相聯繫的管理活動，而不是對結果負責。這導致投資模型在經濟循環中的過多運用；（2）錯誤事情的中央集權化。20世紀的改革使一些項目進行了集權，而另一些項目進行了分權；（3）粗糙地理解政府行為的變化；（4）短期思考；（5）重治療，輕預防；（6）缺乏協調和問題轉嫁的惡化；（7）對錯誤的事情進行評估；（8）對不適當的公眾進行負責。
此外，整體政府理論的產生也是對新公共管理理論難以應對社會管理和公共服務需求日趨複雜化所產生的協同問題的一種直接回應。在過去，人們一直對學科、專業或組織之間的邊界重視不夠。希克斯指出，如果我們的文化、動機、結構、責任、資源流等都是以人們最關心的問題為導向，而不是關注有效的過程的話，那麼政府機構就更可能尋找到這些問題的解決辦法。以製藥為例，它不會生產健康。保健只是解釋了健康和疾病的一部分問題。健康與節食、飲水質量、鍛鍊、空氣品質、住房和工作環境等多種因素密切相關。犯罪活動和就業也與此相類似。因此，要提升和改善健康、社區安全和就業能力，就需要公共組織、私人組織和志願者組織協同工作、共同處理才能奏效。只有跨越組織邊界進行協同運作，才能有效地解決職能交叉性的問題和提供整合性公共服務。
二、整體政府的主要理論創新
正是在對功能性組織模型內在缺陷和協同問題進行正確認知的基礎上，希克斯提出了一種替代功能性組織模型的整體政府理論，即在公共部門的主要功能與服務領域之間進行橫向協同與整合，以解決跨界性公共問題的思想與行動。
希克斯通過對英國政府機構之間的合作、協調和整合的主要作法和經驗進行總結，並根據其中央集權化程度和戰略反應性策略進行分類，提出了一個整體政府理論的創新矩陣（見表1）。
上述矩陣內的具體措施構成了實施整體政府創新的基本工具。以這些工具為基礎，希克斯總結了整體政府理論的九大基本內容Perri 6 Holistic GovernmentLondon:Demos1997pp38-42：
（1）部門間主義。這主要包括部門間的工作夥伴、部長間團隊及類似的跨越組織邊界進行協同工作的傳統策略。在過去的幾十年里，部門間主義在英國的中央和地方層級都得到了較大的發展。如英國中央政府中的毒品政策、污染控制、新技術的運用等領域，地方政府的住房與社會保障服務、住房與環境衛生、住房與交通等內容。但是由於缺乏預算權力和政府內閣的政策支持，部門間主義在英國的影響力還是比較有限的，整體政府就是要激發部門間主義的活力，擴大其影響。
（2）跨功能合作。在20世紀80年代，出現了很多通過機構間夥伴關係的方式來解決治安、兒童保護等需要多機構協同解決問題的作法，積累了多機構協同工作的有效經驗。在健康和社會服務領域也出現了運用多專業協同和團隊結構合作的經驗。整體政府理論就是要對這些有益經驗進行吸收，形成一種運用整體論的思維方式跨機構和專業進行協同工作以解決職能交叉性問題和提供整合服務的跨功能合作模式。
（3）以網絡為中心的協調機制。這種機制在過去也積累了不少經驗。例如，在通過正式和非正式結算方式的結算中所用的管理過程就是這種機制的運用。另一個有名的案例就是倫敦的供宿兼次日早餐信息交換系統（BABIE）。BABIE由倫敦的住房單位（Housing Unit）主辦，它從一個到另一個地方給無家可歸的人們分配住房，以最大程度地減少住房傾銷和提供等社會服務。以網絡為中心的協調機制是整體政府整合機構，進行協同運作的核心機制。
（4）中央集權化及增設機構擴展其職責。在地方層次，環境衛生部門和社會服務部門兼并在一起，協同地發生作用。兼并在國家層次也出現，如教育與就業部門的創立。這反映了解決功能性交互問題的強烈預期。如建立一個超級財政部就意味著通過中央集權化以應對政府碎片化及其所引發的邪惡政策問題。整體政府是對過度分權化所產生的問題的一種矯正和對適度集權化的理性回歸。
（5）限制機構轉嫁成本的能力。這種作法並不少見，如在環境保護中，就有通過污染者付費的原則以防止這些機構活動所產生的成本轉嫁給其他機構。這要求展開政策討論，制定相應的政策，以減少公共服務機構成本轉嫁的情況。整體政府是要從根本上遏止成本轉嫁問題，以提高政府自身綜合解決問題的能力。
（6）協同服務生產方式。協同服務生產方式通常是很有效的，如從法國舶來的休息室（Foyers）就給無家可歸的年輕人提供了良好的服務，它承擔起了住房供給部門和工作培訓部門的服務職能。此外，多學科團隊（multi-disciplinary team）也實行了許多年，取得了諸多成功協同服務的經驗。協同服務生產方式最重要的一點就是管理人員必須通過多學科的培訓，掌握多學科的知識以實現共享性目標。
（7）個案管理者。個案管理者（case manager）是整體政府理論在操作層面上的一個創新。在目前，個案管理者方案雖然沒有得到過實施，沒有實踐方面的案例，但還是可以從社會和醫療服務領域的經驗中來建構這一理念。如在倫敦的哈克尼區曾經建立過跨服務功能的浮動行政人員。個案管理者的權力不僅來自單個部門，而且可以跨部門和領域來應對它們所面臨的交互性任務和問題。
（8）信息管理與跨組織邊界整合。到了20世紀90年代，政府碎片化治理進一步加深，對金錢和信息等資源進行整合成為迫切需要。如1996年英國《政府指導》的綠皮書就提議在公共部門建立一個全新的信息管理系統：一個可以輸入和檢索個人基本信息的共享的電子系統，以及一個圍繞生活事件提供公共服務的觸摸屏顧客介面。整體政府以現代信息技術為基礎，使跨組織介面進行整合成為可能。
（9）整體預算與採購。改變傳統預算方式也是整體政府的一個重要組成部分。如單一再生預算（single regeneration budget）是整體預算和政府採購的一個重要案例，其重要經驗就是跨越組織功能邊界，建立各種活動（如住房、工作培訓、社區發展等）的一個單一採購的預算。整體預算能夠克服保健和社會醫療機構之間擊鼓傳花式照顧老人的弊端。
三、整體政府的整體性運作機理
希克斯強調，整體政府的上述內容是一個整體，必須通過整體性運作，才能達到提供整合性公共服務的目的。
1．民眾分類：整體性運作的邏輯起點
整體政府是一個開放的和權變的管理系統，是一個比新公共管理更加關注服務對象的組織模型。新公共管理把政府的服務對象一律看成顧客， 而在希克斯看來，僅僅關注顧客是不夠的， 要實現整合性服務的目標不能僅僅通過關注顧客的方法來解決，還必須通過政治的途徑來協調。為此，希克斯的整體政府把政府服務對象（民眾）具體劃分為消費者、公民、納稅人三大類，且它們的角色和需求迥異（見表2）Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gery StokerGoverning in the Round-Strategies for Holistic GovernmentLondon:Demos2001pp51-52。
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