改革開放以來，我國 經濟 長期保持快速持續增長態勢，其中，煤炭能源起到了重要的基礎性作用.為我國經濟的騰飛提供了70%以上的能源。但由於成本缺失.我國煤炭資源價格扭曲現象明顯，資源價值長期以來不能得到充分補償。造成在經濟增長的背後.煤炭資源浪費及環境等 問題 日益突出，對經濟 社會 的可持續 發展 構成嚴峻的挑戰。走出這一困境，必須進行改革和制度創新，開展煤炭資源補償，妥善解決煤炭資源成本缺失問題，合理開發利用煤炭資源。
一、 文獻 綜述
礦產資源補償.從社會角度看就是礦產資源生產和再生產問題，從 企業 內部看，就是成本補償問題。
從社會再生產角度看， 理論 界關於礦產資源的價值構成的 研究 主要從三個方面展開：一是資源地租理論。該理論認為，礦產資源的價值表現為資源所有權對礦產資源的租金，礦產資源的租金體現了礦產資源的價值，是礦產資源使用價值上的「國家所有權壟斷」的體現.其形式包括徵收礦產資源使用費、資源稅等。二是資源耗竭理論。該理論認為，礦產資源具有耗竭性特徵，即不可再生性。從這一理論出發，要求在資源開發利用過程中應解決好礦產資源耗竭性補償問題，亦即解決代際間資源配置和利益共享問題。三是外部性理論。礦產資源具有準公共品的屬性，其外部性表現為外部經濟性和外部不經濟性。從這一理論出發，在資源開發和利用問題上，就應該解決外部經濟性區域對外部不經濟性區域的補償問題。這三種理論各有側重從而也就具有一定的互補性質，從這些理論出發，在確定一種具體的資源的價值時。既要從所有者具有的所有權角度考慮其由於具有對資源的獨占地位而應獲得的對資源開採利用的收益，同時也要考慮資源的稀缺性補償和對外部不經濟的消除成本因素。從企業成本補償角度看， 目前 西方 會計 界的看法是，礦產資源成本應包括取得成本、勘探成本、開發成本和生產成本四類閉。20世紀90年代初期，我國有學者從大循環成本理論的角度，對 自然 資源成本的構成問題進行了研究，將其劃分為生成成本、再生成本、恢復成本（或稱環境成本）、替代成本、服務成本（或稱生態成本）五類翻。煤炭資源是存量有限的非再生自然資源，具有經濟學意義上的稀缺性。雖屬非共享資源，但具有潛在的共享特性、礦產資源開發利用的外部性等因素是導致資源配置市場失靈的原因。而政府的宏觀調控是糾正市場失靈的重要手段，只有在全面認識礦產資源開發利用成本的基礎上，建立完善的煤炭生產價格形成機制，以完善的市場為導向，以政府的合理調控，尤其是公共財政政策作為手段進行煤炭資源有效配置，才能實現煤炭資源的合理利用、環境的保護和改良以及社會的可持續發展。
二、現階段我國煤炭資源開發及其稅費政策
我國煤炭資源的配置和價值補償經歷了從計劃配置、無償使用到市場配置、政府調控、有償使用的曲折轉變。至今這種轉變還在進行中。
（一）我國煤炭資源開發利用存在的問題
我國是目前世界上最大的煤炭生產國和消費國，2004年煤炭產量達19.56億噸。煤炭資源在我國的能源政策中占據非常關鍵的位置，有效地支撐了國民經濟的持續快速發展。據有關資料預測。即使我國政府採取積極穩健的替代能源政策。到2050年，我國的煤炭在能源消費結構中的占比也將在40%以上。由此可見，在今後相當長的一段時期內，煤炭仍將是我國能源的支柱產業。但現階段，在我國煤炭資源的開發利用中，仍存在一些突出的問題，亟待解決。
1.資源配置不合理
據了解，目前我國擁有各類煤礦2.8萬多座，其 中國 有大型煤礦2000多座，我國現有鄉鎮和個體小型煤礦2.6萬多處，是世界各國煤礦數量之和的7倍以上，中小煤礦企業過多，資源配置不合理，利用效率低，浪費大。
2.安全生產問題較為嚴重
我國的煤礦安全生產問題較突出，煤礦企業特別是中小煤礦企業安全生產意識不強，煤礦企業安全投入存在 歷史 欠賬。百萬噸死亡率較高。
3.環境污染和生態破壞問題突出
目前，我國煤礦塌陷面積已達40萬公頃，矸石累計堆存所占面積為1.6萬公頃。煤炭開採對地表水和地下水造成較嚴重破壞，每年排放的礦井水達22億立方米，選煤廢水4000萬噸。我國90%的二氧化硫排放和70%的顆粒物排放均由燃煤造成，已造成我國30%的國土面積受酸雨的 影響 。
（二）我國現行煤炭資源稅費政策及其存在的問題
按國際慣例。煤炭資源稅費體系主要是以政府收費為主，通過徵收具有政府收費性質的權利金，輔以准收費性質的礦區租金和入門費（紅利）的方式調節煤炭資源配置和補償。我國是稅費並存，共同調節，即徵收資源稅，同時又徵收具有收費性質的資源補償費、礦區使用費、探礦權採礦權價款和探礦權採礦權使用費。
1.我國現行煤炭資源稅費政策
與西方歐美國家較為簡明的煤炭資源稅費體制比較，我國的煤炭資源稅費則相對較為複雜。
（1）煤炭資源稅。煤炭資源稅是一種從量稅，現行稅率為0.3－5元／噸。國家作為煤炭資源的所有權人，對經營應稅煤炭品的企業、個人。無論其性質、規模、開採條件、礦藏丰度如何，都要徵收資源稅，滿足煤炭資源的價值補償要求。現行資源稅己成為我國現階段資源價值補償制度的重要組成部分。
（2）煤炭資源補償費。資源補償費實行從價徵收，計征依據是煤炭品的銷售收入。徵收標準隨資源品的種類而異。我國煤炭資源補償費的徵收主體為採礦權人，徵收對象為脫離自然秉賦狀態的煤炭品，但對有利於節約和環保的某些領域，如從廢石中回收煤炭品等可以免繳資源補償費。從我國資源補償費的性質和使用方向看，資源補償費具有明顯的資源耗竭性補償的性質，體現的是資源的經濟價值和資源的跨代間價值補償的要求。
（3）煤炭資源探礦權價款和採礦權價款。煤炭資源探礦權價款是指國家將自己出資勘查形成的探礦權出讓給探礦權人，按規定向探礦權人收取的價款。煤炭資源採礦權價款是指國家將自己出資勘查形成的採礦權出讓給採礦權人。按規定向採礦權人收取的價款。
（4）煤炭資源探礦權使用費和採礦權使用費。兩費是進入煤炭資源勘探和開採領域的最基本特許費用，是礦業權人為獲得相應的特許權而向所有人支付的一種特許費，其本質是礦區土地的租金，是對礦區資源價值進行補償的一部分。徵收兩費的目的有兩個：一是避免閒礦區土地的閒置不用；二是可以在一定程度上補救資源補償費標準過低的不足，減輕資源開採過程中的負外部性。
（5）環境治理恢復保證金和安全生產費用。安全生產費按照「企業所有，政府監管，確保需要。規範使用」的原則進行管理，專門用於改善企業安全生產條件。提取煤炭企業環境治理恢復保證金的主要精神是，政府對煤礦環境和礦山生態恢復進行評估後，按照基本恢復礦山環境和生態功能的原則提出具體的恢複目標和要求，要求煤炭企業按煤炭銷售收入的一定比例，分年預提礦山環境治理恢復保證金。列入企業成本，按照「企業所有，政府監管。專款專用」的原則繳入地方財政指定的銀行賬戶專款專用。專項用於礦山環境治理和生態恢復。
（6）排污收費制度。2003年出台的《排污費徵收使用管理條例》規定新的排污收費項目包括污水排污費、廢氣排污費、固體廢物及危險廢物排污費和噪聲超標排污費。與過去相比，新的排污收費制度按照污染者排放污染物的種類、數量以及污染當量計征，並提高了徵收標準。
2.我國現行資源稅費政策存在的問題
（1）有關資源稅費標準過低。如排污收費，2003年以後收費標準雖有所提高。但還不足以彌補當期的污染治理成本，更不用說對過去的環境污染問題進行彌補了，並且尚有部分污染源依然還未納入到排污費的徵收範圍內。過低的煤炭資源稅費標準，一是導致國家煤炭資源所有權得不到充分補償，國家財政收入流失；二是資源稅費無法反映煤炭資源的真正價值，其經濟槓桿調節作用不能充分發揮：三是煤炭企業資源品成本構成缺失，造成煤炭價格過低。推動企業低成本擴張，導致企業暗虧嚴重；四是企業和個人獲取礦業權的經濟成本過低，導致資源開發領域中小企業過多，資源分割較嚴重。影響資源利用整體效益。
（2）資源稅費制度存在缺陷。如煤炭資源價款制度，「雙軌制」問題依然比較嚴重。據統計，我國約15萬個礦業權中僅有2萬個左右是通過市場機製取得的。此外，探礦權採礦權評估制度建設滯後，也影響探礦權採礦權價值實現。
（3）一些重要稅費政策缺失。一是國家煤炭資源貯備制度還沒有建立，影響能源和經濟安全；二是平衡資源輸出和輸入地區利益的轉移支付制度沒有建立起來，不利於消除資源開發的外部性影響。
（三）現行資源稅費政策與煤炭開發存在問題的相關性
由於受現行資源稅費制度的缺陷影響，我國現階段煤炭企業成本構成具有突出的「不完全成本」特徵，煤炭資源品價格中與資源價值補償相關的成本計提不足。主要表現在兩個方面：一是與直接補償相關的成本計提不足。如價款制度缺陷明顯，礦業權取得上還存在「雙軌制」，礦業權一級市場上的招、拍、掛制度在現實中實行的也不夠理想，企業或個人獲取礦業權的進入成本較低，煤炭資源價值的直接補償在制度上得不到充分保障。二是資源價值的消耗補償和環境補償不足。由於我國煤炭資源稅費中與煤炭資源消耗補償和環境補償有關的煤炭資源補償費、資源稅、排污收費等不僅都存在標準低的問題。而且像煤炭資源補償費、排污收費等還存在較為嚴重的徵收困難和徵收不足等問題，提取環境治理恢復保證金制度2006年以後才建立，並且還處於試點階段。所有這些因素導致與資源消耗補償和環境價值補償相關的成本計提不足。這反映到煤炭資源品成本構成中，必然體現為資源品成本構成缺失，再加上國家對電煤價格的控制壓制了這一部分資源品價格的上漲要求，煤炭資源品價格形成機制被扭曲。
可以看出，我國煤炭資源開發利用領域中存在的問題，如環境問題、安全問題、資源配置問題等，都能從稅費政策缺陷導致的資源品不完全成本定價制度上找到其內在原因。
三、煤炭成本缺失 分析
改革開放以來。隨著我國資源困局和環境問題日益顯現，在煤炭資源價值理論、煤炭資源耗竭理論以及外部性理論等的影響下，煤炭價值補償問題越來越引起重視。
（一）我固煤炭企業現行成本構成
我國煤炭資源企業的成本構成主要包括三大類：第一類是上繳國家的各項資源稅費。包括資源稅和資源補償費，探礦權、採礦權價款，礦區使用費、排污費等，其中的資源稅和資源補償費、礦區使用費主要屬於使用者成本，探礦權、採礦權價款屬於直接成本，排污費屬於外部成本。第二類是各項專項資金，如維簡費、安全保證金等。第三類是企業各項生產經營成本，包括各種原材料支出、勘探費用、電力、折舊基金、人工工資、福利基金等。
一、 文獻 綜述
礦產資源補償.從社會角度看就是礦產資源生產和再生產問題，從 企業 內部看，就是成本補償問題。
從社會再生產角度看， 理論 界關於礦產資源的價值構成的 研究 主要從三個方面展開：一是資源地租理論。該理論認為，礦產資源的價值表現為資源所有權對礦產資源的租金，礦產資源的租金體現了礦產資源的價值，是礦產資源使用價值上的「國家所有權壟斷」的體現.其形式包括徵收礦產資源使用費、資源稅等。二是資源耗竭理論。該理論認為，礦產資源具有耗竭性特徵，即不可再生性。從這一理論出發，要求在資源開發利用過程中應解決好礦產資源耗竭性補償問題，亦即解決代際間資源配置和利益共享問題。三是外部性理論。礦產資源具有準公共品的屬性，其外部性表現為外部經濟性和外部不經濟性。從這一理論出發，在資源開發和利用問題上，就應該解決外部經濟性區域對外部不經濟性區域的補償問題。這三種理論各有側重從而也就具有一定的互補性質，從這些理論出發，在確定一種具體的資源的價值時。既要從所有者具有的所有權角度考慮其由於具有對資源的獨占地位而應獲得的對資源開採利用的收益，同時也要考慮資源的稀缺性補償和對外部不經濟的消除成本因素。從企業成本補償角度看， 目前 西方 會計 界的看法是，礦產資源成本應包括取得成本、勘探成本、開發成本和生產成本四類閉。20世紀90年代初期，我國有學者從大循環成本理論的角度，對 自然 資源成本的構成問題進行了研究，將其劃分為生成成本、再生成本、恢復成本（或稱環境成本）、替代成本、服務成本（或稱生態成本）五類翻。煤炭資源是存量有限的非再生自然資源，具有經濟學意義上的稀缺性。雖屬非共享資源，但具有潛在的共享特性、礦產資源開發利用的外部性等因素是導致資源配置市場失靈的原因。而政府的宏觀調控是糾正市場失靈的重要手段，只有在全面認識礦產資源開發利用成本的基礎上，建立完善的煤炭生產價格形成機制，以完善的市場為導向，以政府的合理調控，尤其是公共財政政策作為手段進行煤炭資源有效配置，才能實現煤炭資源的合理利用、環境的保護和改良以及社會的可持續發展。
二、現階段我國煤炭資源開發及其稅費政策
我國煤炭資源的配置和價值補償經歷了從計劃配置、無償使用到市場配置、政府調控、有償使用的曲折轉變。至今這種轉變還在進行中。
（一）我國煤炭資源開發利用存在的問題
我國是目前世界上最大的煤炭生產國和消費國，2004年煤炭產量達19.56億噸。煤炭資源在我國的能源政策中占據非常關鍵的位置，有效地支撐了國民經濟的持續快速發展。據有關資料預測。即使我國政府採取積極穩健的替代能源政策。到2050年，我國的煤炭在能源消費結構中的占比也將在40%以上。由此可見，在今後相當長的一段時期內，煤炭仍將是我國能源的支柱產業。但現階段，在我國煤炭資源的開發利用中，仍存在一些突出的問題，亟待解決。
1.資源配置不合理
據了解，目前我國擁有各類煤礦2.8萬多座，其 中國 有大型煤礦2000多座，我國現有鄉鎮和個體小型煤礦2.6萬多處，是世界各國煤礦數量之和的7倍以上，中小煤礦企業過多，資源配置不合理，利用效率低，浪費大。
2.安全生產問題較為嚴重
我國的煤礦安全生產問題較突出，煤礦企業特別是中小煤礦企業安全生產意識不強，煤礦企業安全投入存在 歷史 欠賬。百萬噸死亡率較高。
3.環境污染和生態破壞問題突出
目前，我國煤礦塌陷面積已達40萬公頃，矸石累計堆存所占面積為1.6萬公頃。煤炭開採對地表水和地下水造成較嚴重破壞，每年排放的礦井水達22億立方米，選煤廢水4000萬噸。我國90%的二氧化硫排放和70%的顆粒物排放均由燃煤造成，已造成我國30%的國土面積受酸雨的 影響 。
（二）我國現行煤炭資源稅費政策及其存在的問題
按國際慣例。煤炭資源稅費體系主要是以政府收費為主，通過徵收具有政府收費性質的權利金，輔以准收費性質的礦區租金和入門費（紅利）的方式調節煤炭資源配置和補償。我國是稅費並存，共同調節，即徵收資源稅，同時又徵收具有收費性質的資源補償費、礦區使用費、探礦權採礦權價款和探礦權採礦權使用費。
1.我國現行煤炭資源稅費政策
與西方歐美國家較為簡明的煤炭資源稅費體制比較，我國的煤炭資源稅費則相對較為複雜。
（1）煤炭資源稅。煤炭資源稅是一種從量稅，現行稅率為0.3－5元／噸。國家作為煤炭資源的所有權人，對經營應稅煤炭品的企業、個人。無論其性質、規模、開採條件、礦藏丰度如何，都要徵收資源稅，滿足煤炭資源的價值補償要求。現行資源稅己成為我國現階段資源價值補償制度的重要組成部分。
（2）煤炭資源補償費。資源補償費實行從價徵收，計征依據是煤炭品的銷售收入。徵收標準隨資源品的種類而異。我國煤炭資源補償費的徵收主體為採礦權人，徵收對象為脫離自然秉賦狀態的煤炭品，但對有利於節約和環保的某些領域，如從廢石中回收煤炭品等可以免繳資源補償費。從我國資源補償費的性質和使用方向看，資源補償費具有明顯的資源耗竭性補償的性質，體現的是資源的經濟價值和資源的跨代間價值補償的要求。
（3）煤炭資源探礦權價款和採礦權價款。煤炭資源探礦權價款是指國家將自己出資勘查形成的探礦權出讓給探礦權人，按規定向探礦權人收取的價款。煤炭資源採礦權價款是指國家將自己出資勘查形成的採礦權出讓給採礦權人。按規定向採礦權人收取的價款。
（4）煤炭資源探礦權使用費和採礦權使用費。兩費是進入煤炭資源勘探和開採領域的最基本特許費用，是礦業權人為獲得相應的特許權而向所有人支付的一種特許費，其本質是礦區土地的租金，是對礦區資源價值進行補償的一部分。徵收兩費的目的有兩個：一是避免閒礦區土地的閒置不用；二是可以在一定程度上補救資源補償費標準過低的不足，減輕資源開採過程中的負外部性。
（5）環境治理恢復保證金和安全生產費用。安全生產費按照「企業所有，政府監管，確保需要。規範使用」的原則進行管理，專門用於改善企業安全生產條件。提取煤炭企業環境治理恢復保證金的主要精神是，政府對煤礦環境和礦山生態恢復進行評估後，按照基本恢復礦山環境和生態功能的原則提出具體的恢複目標和要求，要求煤炭企業按煤炭銷售收入的一定比例，分年預提礦山環境治理恢復保證金。列入企業成本，按照「企業所有，政府監管。專款專用」的原則繳入地方財政指定的銀行賬戶專款專用。專項用於礦山環境治理和生態恢復。
（6）排污收費制度。2003年出台的《排污費徵收使用管理條例》規定新的排污收費項目包括污水排污費、廢氣排污費、固體廢物及危險廢物排污費和噪聲超標排污費。與過去相比，新的排污收費制度按照污染者排放污染物的種類、數量以及污染當量計征，並提高了徵收標準。
2.我國現行資源稅費政策存在的問題
（1）有關資源稅費標準過低。如排污收費，2003年以後收費標準雖有所提高。但還不足以彌補當期的污染治理成本，更不用說對過去的環境污染問題進行彌補了，並且尚有部分污染源依然還未納入到排污費的徵收範圍內。過低的煤炭資源稅費標準，一是導致國家煤炭資源所有權得不到充分補償，國家財政收入流失；二是資源稅費無法反映煤炭資源的真正價值，其經濟槓桿調節作用不能充分發揮：三是煤炭企業資源品成本構成缺失，造成煤炭價格過低。推動企業低成本擴張，導致企業暗虧嚴重；四是企業和個人獲取礦業權的經濟成本過低，導致資源開發領域中小企業過多，資源分割較嚴重。影響資源利用整體效益。
（2）資源稅費制度存在缺陷。如煤炭資源價款制度，「雙軌制」問題依然比較嚴重。據統計，我國約15萬個礦業權中僅有2萬個左右是通過市場機製取得的。此外，探礦權採礦權評估制度建設滯後，也影響探礦權採礦權價值實現。
（3）一些重要稅費政策缺失。一是國家煤炭資源貯備制度還沒有建立，影響能源和經濟安全；二是平衡資源輸出和輸入地區利益的轉移支付制度沒有建立起來，不利於消除資源開發的外部性影響。
（三）現行資源稅費政策與煤炭開發存在問題的相關性
由於受現行資源稅費制度的缺陷影響，我國現階段煤炭企業成本構成具有突出的「不完全成本」特徵，煤炭資源品價格中與資源價值補償相關的成本計提不足。主要表現在兩個方面：一是與直接補償相關的成本計提不足。如價款制度缺陷明顯，礦業權取得上還存在「雙軌制」，礦業權一級市場上的招、拍、掛制度在現實中實行的也不夠理想，企業或個人獲取礦業權的進入成本較低，煤炭資源價值的直接補償在制度上得不到充分保障。二是資源價值的消耗補償和環境補償不足。由於我國煤炭資源稅費中與煤炭資源消耗補償和環境補償有關的煤炭資源補償費、資源稅、排污收費等不僅都存在標準低的問題。而且像煤炭資源補償費、排污收費等還存在較為嚴重的徵收困難和徵收不足等問題，提取環境治理恢復保證金制度2006年以後才建立，並且還處於試點階段。所有這些因素導致與資源消耗補償和環境價值補償相關的成本計提不足。這反映到煤炭資源品成本構成中，必然體現為資源品成本構成缺失，再加上國家對電煤價格的控制壓制了這一部分資源品價格的上漲要求，煤炭資源品價格形成機制被扭曲。
可以看出，我國煤炭資源開發利用領域中存在的問題，如環境問題、安全問題、資源配置問題等，都能從稅費政策缺陷導致的資源品不完全成本定價制度上找到其內在原因。
三、煤炭成本缺失 分析
改革開放以來。隨著我國資源困局和環境問題日益顯現，在煤炭資源價值理論、煤炭資源耗竭理論以及外部性理論等的影響下，煤炭價值補償問題越來越引起重視。
（一）我固煤炭企業現行成本構成
我國煤炭資源企業的成本構成主要包括三大類：第一類是上繳國家的各項資源稅費。包括資源稅和資源補償費，探礦權、採礦權價款，礦區使用費、排污費等，其中的資源稅和資源補償費、礦區使用費主要屬於使用者成本，探礦權、採礦權價款屬於直接成本，排污費屬於外部成本。第二類是各項專項資金，如維簡費、安全保證金等。第三類是企業各項生產經營成本，包括各種原材料支出、勘探費用、電力、折舊基金、人工工資、福利基金等。
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