［摘 要］本文在對國內諸多學者觀點簡要評析的基礎之上，闡發和論述了公共管理是以公共權力機關為核心並有社會中介組織和公民大眾參與的、為實現公共利益採用多種方式和方法對公共事物進行有效管理的公共實踐活動；行政管理是政府為維護公共利益，運用公共權力、制度、法律、公共政策等方式對公共領域的公共事務進行的公共行政或公共管理的公共實踐活動；私人管理是以個人和私人組織為主體，為實現私人利益最大化，對私人領域的私人事務進行的管理活動；公共管理與行政管理、私人管理的相互關係是既有區別又有聯繫的辯證關係。
[關鍵詞]公共管理 行政管理 私人管理
〔中圖分類號〕C93-05〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-7326（2007）01-0056-07
自我國設置公共管理碩士學位（MPA）教育以來，有關公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念及其相互關係的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎理論膚淺薄弱，學術論著自相矛盾的現象相當普遍。本文試圖規範澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念的含義，理順三者的相互關係，以促進我國的公共管理碩士學位（MPA）教育和研究健康深入發展。
一、公共管理概念
何謂公共管理？有人認為，公共管理（學）就是行政管理（學）。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學是從西方引進的，英文為administration， 意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學，有人把它譯為行政管理學。因為行政天生具有公共性特質，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學，有人譯為公共管理學。[1] 我理解夏老的意思，公共管理學與行政管理學僅僅是個譯名不同的問題，並無實質性的內容差別。如果我的理解是夏老的本意。那麼，有幾個問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達的可能是同一個對象的含義，但是也不是對國外在這一個領域全部研究現狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國在這個方面的理論引進國內，那就遇到一個與中國歷史和現實相結合的問題，而夏老的看法沒有完成這項工作。其三，當前中國教育部在專業設置上把公共管理設為一級學科，把行政管理置於公共管理之下設為二級學科，表達了公共管理與行政管理有差別的意向，此時再把行政管理等同於公共管理，值得商榷。當然，夏老強調公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實踐中更有重要的現實意義，因為行政管理即政府管理確實在公共管理中處於核心地位，扮演著主導者的角色；捨棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。
有人認為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說：說到底，公共管理與公共行政還是有相當大的區別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧願將公共管理視為一種傳統的公共行政和公共政策之後的新途徑、新範式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。[2] 陳教授講的第三種途徑的公共管理，就是上世紀80年代在英、美一度很興盛的新公共管理，它是一種在重塑政府形象名義下以市場經濟學和公共選擇理論為基礎的以市場為導向的引入私人管理企業方法的公共事務管理市場化的公共管理模式。陳教授關注當今世界公共管理學科發展的前沿趨勢，令人欽佩。但是，他的觀點也值得商榷。其一，他把公共管理等同於新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬於公共管理範疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進私人管理方法的優點，沒有看到這種模式存在的缺點。據我觀察，當年在美國很興盛的新公共管理如今並不是很時髦的東西，相反，強調政府權威才是當今在美國起主導作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章讚揚宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學》卻講的是政府管理的內容，這種論著上面的互相矛盾表現了作者自己研究中的困惑。
更有意思的是與陳振明教授恰恰相反，張成福教授寫文章批判新公共管理，而他著的《公共管理學》教材，卻完全講的是新公共管理的內容。[3]這種論著上面自相矛盾的情形使人無法明白作者的學術立場究竟是什麼。
陳慶雲教授是最早參與公共管理譯名爭論的學者之一。他認為，公共管理（public management）與公共行政（public administration）,不僅英文譯名不同，含義也不同，公共管理與公共政策在本質上是一致的。他說：所謂公共管理是指那些不以營利為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。從本質上看，我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由於公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則，因此，公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調控活動中的行為規範。[4]陳慶雲教授強調公共政策在公共管理中的重要地位是完全正確的，因為當今世界各國的公共管理最主要的工具就是公共政策這隻看得見的手。但是，他的觀點也值得商榷：其一，就譯名而論，public management僅僅是西方新公共管理的譯名，不能全面反映和概括西方公共管理的歷史和現實。administration在英文里既有行政含義，也有管理的含義，因此，public administration既可譯為公共行政，也可譯為公共管理，怎麼能說public administration就只能譯為公共行政而不能譯為公共管理呢？其二，management一詞，英文的管理涵義具有微觀工具主義的意思，它與public administration一詞的公共行政的宏觀管理是有明顯區別的。其三，公共政策作為公共管理的一種模式是完全正確的，但是，若把公共管理等同於公共政策模式，顯然在邏輯上也是一種以偏概全的失誤。
張康之教授從另一個不同角度，強調公共管理不同於公共行政，並於2002年和2003年先後推出《公共行政學》和《公共管理導論》兩部著作。[5]他認為，行政與管理不同，公共管理學是從公共行政學經過新公共行政學發展而來的，公共行政是管理行政，公共管理是服務行政。 張教授提出行政與管理不同有一定道理，特別是在比較研究公共行政與私人管理時很有用處，他構思的公共管理與公共行政的不同內涵也很有意思。但是他的有些觀點難以令人苟同，也是值得商榷的。其一，他提出行政與管理有區別，這在比較研究公共管理與私人管理時雖然有意義，但是就公共管理領域本身來講，並無多大實質性意義，因為英文administration本來就有行政和管理的含義。其二，他說公共管理學是從公共行政學經過新公共行政學發展而來的，這個概括並不完全符合客觀歷史事實。據我所知，在西方由（美）威爾遜開創的由（德）馬克斯·韋伯完成的公共行政學之後，由（美）梅里亞姆和他的學生拉斯韋爾創立的公共政策科學，比新公共行政學要早得多，而且影響大得多，今天在美國尚有一個與 MPA並行的MPP（公共政策碩士學位），而新公共行政學則是1968年之後由（美）H·喬治·弗雷德里克森為首的一批青年學者倡導的，他著的《新公共行政學》直到1980年才出版。其三，按照他的思路，所謂公共管理學其實質是上世紀80年代在英美興起的新公共管理，顯然也不能涵蓋公共管理範疇應當概括的全部內容。
[關鍵詞]公共管理 行政管理 私人管理
〔中圖分類號〕C93-05〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-7326（2007）01-0056-07
自我國設置公共管理碩士學位（MPA）教育以來，有關公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念及其相互關係的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎理論膚淺薄弱，學術論著自相矛盾的現象相當普遍。本文試圖規範澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念的含義，理順三者的相互關係，以促進我國的公共管理碩士學位（MPA）教育和研究健康深入發展。
一、公共管理概念
何謂公共管理？有人認為，公共管理（學）就是行政管理（學）。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學是從西方引進的，英文為administration， 意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學，有人把它譯為行政管理學。因為行政天生具有公共性特質，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學，有人譯為公共管理學。[1] 我理解夏老的意思，公共管理學與行政管理學僅僅是個譯名不同的問題，並無實質性的內容差別。如果我的理解是夏老的本意。那麼，有幾個問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達的可能是同一個對象的含義，但是也不是對國外在這一個領域全部研究現狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國在這個方面的理論引進國內，那就遇到一個與中國歷史和現實相結合的問題，而夏老的看法沒有完成這項工作。其三，當前中國教育部在專業設置上把公共管理設為一級學科，把行政管理置於公共管理之下設為二級學科，表達了公共管理與行政管理有差別的意向，此時再把行政管理等同於公共管理，值得商榷。當然，夏老強調公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實踐中更有重要的現實意義，因為行政管理即政府管理確實在公共管理中處於核心地位，扮演著主導者的角色；捨棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。
有人認為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說：說到底，公共管理與公共行政還是有相當大的區別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧願將公共管理視為一種傳統的公共行政和公共政策之後的新途徑、新範式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。[2] 陳教授講的第三種途徑的公共管理，就是上世紀80年代在英、美一度很興盛的新公共管理，它是一種在重塑政府形象名義下以市場經濟學和公共選擇理論為基礎的以市場為導向的引入私人管理企業方法的公共事務管理市場化的公共管理模式。陳教授關注當今世界公共管理學科發展的前沿趨勢，令人欽佩。但是，他的觀點也值得商榷。其一，他把公共管理等同於新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬於公共管理範疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進私人管理方法的優點，沒有看到這種模式存在的缺點。據我觀察，當年在美國很興盛的新公共管理如今並不是很時髦的東西，相反，強調政府權威才是當今在美國起主導作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章讚揚宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學》卻講的是政府管理的內容，這種論著上面的互相矛盾表現了作者自己研究中的困惑。
更有意思的是與陳振明教授恰恰相反，張成福教授寫文章批判新公共管理，而他著的《公共管理學》教材，卻完全講的是新公共管理的內容。[3]這種論著上面自相矛盾的情形使人無法明白作者的學術立場究竟是什麼。
陳慶雲教授是最早參與公共管理譯名爭論的學者之一。他認為，公共管理（public management）與公共行政（public administration）,不僅英文譯名不同，含義也不同，公共管理與公共政策在本質上是一致的。他說：所謂公共管理是指那些不以營利為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。從本質上看，我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由於公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則，因此，公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調控活動中的行為規範。[4]陳慶雲教授強調公共政策在公共管理中的重要地位是完全正確的，因為當今世界各國的公共管理最主要的工具就是公共政策這隻看得見的手。但是，他的觀點也值得商榷：其一，就譯名而論，public management僅僅是西方新公共管理的譯名，不能全面反映和概括西方公共管理的歷史和現實。administration在英文里既有行政含義，也有管理的含義，因此，public administration既可譯為公共行政，也可譯為公共管理，怎麼能說public administration就只能譯為公共行政而不能譯為公共管理呢？其二，management一詞，英文的管理涵義具有微觀工具主義的意思，它與public administration一詞的公共行政的宏觀管理是有明顯區別的。其三，公共政策作為公共管理的一種模式是完全正確的，但是，若把公共管理等同於公共政策模式，顯然在邏輯上也是一種以偏概全的失誤。
張康之教授從另一個不同角度，強調公共管理不同於公共行政，並於2002年和2003年先後推出《公共行政學》和《公共管理導論》兩部著作。[5]他認為，行政與管理不同，公共管理學是從公共行政學經過新公共行政學發展而來的，公共行政是管理行政，公共管理是服務行政。 張教授提出行政與管理不同有一定道理，特別是在比較研究公共行政與私人管理時很有用處，他構思的公共管理與公共行政的不同內涵也很有意思。但是他的有些觀點難以令人苟同，也是值得商榷的。其一，他提出行政與管理有區別，這在比較研究公共管理與私人管理時雖然有意義，但是就公共管理領域本身來講，並無多大實質性意義，因為英文administration本來就有行政和管理的含義。其二，他說公共管理學是從公共行政學經過新公共行政學發展而來的，這個概括並不完全符合客觀歷史事實。據我所知，在西方由（美）威爾遜開創的由（德）馬克斯·韋伯完成的公共行政學之後，由（美）梅里亞姆和他的學生拉斯韋爾創立的公共政策科學，比新公共行政學要早得多，而且影響大得多，今天在美國尚有一個與 MPA並行的MPP（公共政策碩士學位），而新公共行政學則是1968年之後由（美）H·喬治·弗雷德里克森為首的一批青年學者倡導的，他著的《新公共行政學》直到1980年才出版。其三，按照他的思路，所謂公共管理學其實質是上世紀80年代在英美興起的新公共管理，顯然也不能涵蓋公共管理範疇應當概括的全部內容。
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