一、督促程序現狀及原因分析
督促程序設置的目的乃是為了能夠迅速、快捷地解決當事人之間的糾紛，保護債權人利益，維護社會主義市場經濟健康發展。然而，自1991年民事訴訟法實施以來，督促程序的適用情況並不理想。在實踐中普遍存在著督促程序適用率低而異議率高的現象。其原因主要存在以下幾個方面：
1、民事訴訟法關於異議審查制度的規定不利於保護申請人的合法權益。
目前我國民事訴訟法及其相關司法解釋中，針對被申請人書面異議的審查範圍僅限於清償能力、清償期限和清償方式等，在審查範圍上仍存在局限。被申請人隨便找一個藉口即可使法院的支付令失效，使申請人的目的落空。
2、民事訴訟法對債務人濫用異議權缺乏有效制裁措施。
依據民事訴訟法的規定，債務人提出異議的：一方面，申請費由申請人負擔，債務人濫用異議權不會遭受任何經濟損失；另一方面，債務人卻利用異議制度達到了拖延義務履行期限的目的，獲取了不正當的程序利益。
3、部分法院因經濟利益驅動，不願或限制受理督促程序案件。
相比一般財產性訴訟案件，督促程序每件收取申請費100元的標準顯得過於低廉。少數基層法院為完成訴訟費任務或增加“創收”，在適用程序時存在“偏好”，不願意受理訴訟收費低廉的督促程序案件，甚至有些法院乾脆停止了對督促程序的適用。
4、督促程序設置不合理，缺乏與訴訟程序的有機聯繫。
我國督促程序與訴訟程序不直接銜接，被申請人一旦書面提出異議，人民法院發出的支付令即失效。申請人要想實現其權益，必須另行向有管轄權的法院提起訴訟。這樣一來，糾紛得不到迅速、及時解決，造成社會成本的浪費和經濟效益的下降；同時訴訟延遲，程序冗迭，造成訴訟成本的浪費和程序效益的不經濟。
二、督促程序的完善
1、改革民訴法中督促程序的有關規定，採用一定方式使之與訴訟程序相連接。
建議借鑑大陸法系一些國家就督促程序的相關立法，對我國現行督促程序予以重塑。如德國民事訴訟法第696條規定，被申請人在規定期間對督促決定提出異議後，如一方當事人申請進行訴訟程序，發出督促決定的法院應依職權將訴訟案件送交有管轄權的法院。申請人也可以在申請督促決定的同時就預先提出這一申請。其優點：一是可促使當事人更加重視督促程序，提高督促程序的適用率，發揮督促程序的功能，過濾掉大量的無爭議案件，減少當事人之間的對抗；二是可以充分合理的保護申請人的合法權益，防止被申請人濫用異議權拖延義務的履行，快捷地解決債權債務糾紛；三來，督促程序的申請費在被申請人提出異議後轉化為訴訟費用的一部分，既合理的解決了督促費用的負擔問題，又增加了被申請人濫用異議權的風險，促使被申請人更為謹慎的行使其異議權。
2、完善督促程序的收費辦法，適當提高督促程序的收費標準。
督促程序作為現代型的非訟案件，區別於傳統意義上的非訟案件。從大陸法系一些國家民事訴訟法的相關規定來看，其受理費原則上比照一般財產性案件計收，但同時考慮到督促程序的性質及其手續的簡便性，徵收標準低於一般財產案件。如日本訴訟費用法中對該類案件，其手續費與起訴手續同樣計算後按得出金額減半繳納。目前我國法院財政尚未達到由國家統一撥款，訴訟費仍然是法院補償辦案投入的一個主要經費來源，督促程序案件按件收取100元申請費，的確不符合當前形勢要求。筆者認為，督促程序在進行了與訴訟程序的銜接改革之後，可吸收和借鑑日本訴訟費用法的規定，比照一般財產性案件，減半收取督促程序的申請費用，提高基層法院對督促程序的認同性和適用的積極性，保障督促適用的順暢。
3、健全支付令異議審查制度。
最高人民法院《關於適用督促程序若干問題的規定》第7條、第8條、第9條的規定，進一步細化了異議審查制度的各種情況，但所列舉情況仍不完備。如被申請人對數額提出異議的，依據民事訴訟法及其相關司法解釋，法院仍應裁定終結支付令的效力。這顯然不能在最大程度上保護申請人的利益。最高人民法院《關於在民事審判工作中適用〈中華人民共和國工會法〉若干問題的解釋》第4條規定：被申請人僅對應撥繳經費數額有異議的，人民法院應當就無異議部分的工會費數額發出支付令。雖然該規定是針對工會法實施的解釋，但無疑對督促程序的適用和發展具有一定的指導意義。被申請人就數額提出異議時，亦應賦予被申請人無異議部分的法律效力，而就有異議部分，申請人可以選擇進行訴訟。
4、縮短督促程序的期間。
依據民事訴訟法第190條、191條規定，一個督促申請支付令的案件，前後期間延續約需一個月左右，作為非訟程序顯得過長。第一，人民法院在受理督促程序案件時僅對申請人提供的證據材料作形式審查，並不作實質審查，只要申請人提供的證據材料符合民訴法及其相關司法解釋的有關規定，能夠證明債權、債務關係明確、合法，人民法院即應當予以受理，5日的審查期顯然多餘，宜修改為2日。第二，支付令的送達相對於起訴狀副本的送達並無多少特別之處，比較民事訴訟法第113條的規定，人民法院應當在立案之日起5日內將起訴狀副本發送被告，支付令的送達期間長達15日令人費解。宜調整支付令的送達期為5個工作日。第三，被申請人書面向法院提出異議時，勿需向法院提供相應證據。民事訴訟法沒有必然給予被申請人享有與上訴期相同時間的異議期，關於異議期的規定建議調整為7日。
督促程序設置的目的乃是為了能夠迅速、快捷地解決當事人之間的糾紛，保護債權人利益，維護社會主義市場經濟健康發展。然而，自1991年民事訴訟法實施以來，督促程序的適用情況並不理想。在實踐中普遍存在著督促程序適用率低而異議率高的現象。其原因主要存在以下幾個方面：
1、民事訴訟法關於異議審查制度的規定不利於保護申請人的合法權益。
目前我國民事訴訟法及其相關司法解釋中，針對被申請人書面異議的審查範圍僅限於清償能力、清償期限和清償方式等，在審查範圍上仍存在局限。被申請人隨便找一個藉口即可使法院的支付令失效，使申請人的目的落空。
2、民事訴訟法對債務人濫用異議權缺乏有效制裁措施。
依據民事訴訟法的規定，債務人提出異議的：一方面，申請費由申請人負擔，債務人濫用異議權不會遭受任何經濟損失；另一方面，債務人卻利用異議制度達到了拖延義務履行期限的目的，獲取了不正當的程序利益。
3、部分法院因經濟利益驅動，不願或限制受理督促程序案件。
相比一般財產性訴訟案件，督促程序每件收取申請費100元的標準顯得過於低廉。少數基層法院為完成訴訟費任務或增加“創收”，在適用程序時存在“偏好”，不願意受理訴訟收費低廉的督促程序案件，甚至有些法院乾脆停止了對督促程序的適用。
4、督促程序設置不合理，缺乏與訴訟程序的有機聯繫。
我國督促程序與訴訟程序不直接銜接，被申請人一旦書面提出異議，人民法院發出的支付令即失效。申請人要想實現其權益，必須另行向有管轄權的法院提起訴訟。這樣一來，糾紛得不到迅速、及時解決，造成社會成本的浪費和經濟效益的下降；同時訴訟延遲，程序冗迭，造成訴訟成本的浪費和程序效益的不經濟。
二、督促程序的完善
1、改革民訴法中督促程序的有關規定，採用一定方式使之與訴訟程序相連接。
建議借鑑大陸法系一些國家就督促程序的相關立法，對我國現行督促程序予以重塑。如德國民事訴訟法第696條規定，被申請人在規定期間對督促決定提出異議後，如一方當事人申請進行訴訟程序，發出督促決定的法院應依職權將訴訟案件送交有管轄權的法院。申請人也可以在申請督促決定的同時就預先提出這一申請。其優點：一是可促使當事人更加重視督促程序，提高督促程序的適用率，發揮督促程序的功能，過濾掉大量的無爭議案件，減少當事人之間的對抗；二是可以充分合理的保護申請人的合法權益，防止被申請人濫用異議權拖延義務的履行，快捷地解決債權債務糾紛；三來，督促程序的申請費在被申請人提出異議後轉化為訴訟費用的一部分，既合理的解決了督促費用的負擔問題，又增加了被申請人濫用異議權的風險，促使被申請人更為謹慎的行使其異議權。
2、完善督促程序的收費辦法，適當提高督促程序的收費標準。
督促程序作為現代型的非訟案件，區別於傳統意義上的非訟案件。從大陸法系一些國家民事訴訟法的相關規定來看，其受理費原則上比照一般財產性案件計收，但同時考慮到督促程序的性質及其手續的簡便性，徵收標準低於一般財產案件。如日本訴訟費用法中對該類案件，其手續費與起訴手續同樣計算後按得出金額減半繳納。目前我國法院財政尚未達到由國家統一撥款，訴訟費仍然是法院補償辦案投入的一個主要經費來源，督促程序案件按件收取100元申請費，的確不符合當前形勢要求。筆者認為，督促程序在進行了與訴訟程序的銜接改革之後，可吸收和借鑑日本訴訟費用法的規定，比照一般財產性案件，減半收取督促程序的申請費用，提高基層法院對督促程序的認同性和適用的積極性，保障督促適用的順暢。
3、健全支付令異議審查制度。
最高人民法院《關於適用督促程序若干問題的規定》第7條、第8條、第9條的規定，進一步細化了異議審查制度的各種情況，但所列舉情況仍不完備。如被申請人對數額提出異議的，依據民事訴訟法及其相關司法解釋，法院仍應裁定終結支付令的效力。這顯然不能在最大程度上保護申請人的利益。最高人民法院《關於在民事審判工作中適用〈中華人民共和國工會法〉若干問題的解釋》第4條規定：被申請人僅對應撥繳經費數額有異議的，人民法院應當就無異議部分的工會費數額發出支付令。雖然該規定是針對工會法實施的解釋，但無疑對督促程序的適用和發展具有一定的指導意義。被申請人就數額提出異議時，亦應賦予被申請人無異議部分的法律效力，而就有異議部分，申請人可以選擇進行訴訟。
4、縮短督促程序的期間。
依據民事訴訟法第190條、191條規定，一個督促申請支付令的案件，前後期間延續約需一個月左右，作為非訟程序顯得過長。第一，人民法院在受理督促程序案件時僅對申請人提供的證據材料作形式審查，並不作實質審查，只要申請人提供的證據材料符合民訴法及其相關司法解釋的有關規定，能夠證明債權、債務關係明確、合法，人民法院即應當予以受理，5日的審查期顯然多餘，宜修改為2日。第二，支付令的送達相對於起訴狀副本的送達並無多少特別之處，比較民事訴訟法第113條的規定，人民法院應當在立案之日起5日內將起訴狀副本發送被告，支付令的送達期間長達15日令人費解。宜調整支付令的送達期為5個工作日。第三，被申請人書面向法院提出異議時，勿需向法院提供相應證據。民事訴訟法沒有必然給予被申請人享有與上訴期相同時間的異議期，關於異議期的規定建議調整為7日。
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