基層法院法官斷層問題分析
北安市人民法院許蕊
自2002年推行法官資格考試以來，極大的推動了我國的法官職業化建設，一批高素質的法律人才融入法官隊伍。與此同時，隨著法官准入「門檻」的提高，我們也清醒地看到：近年來基層法院法官人數總體呈遞減態勢，法官隊伍的年齡結構不夠合理，甚至出現「斷層」趨勢，現有在職幹警司法考試通過率低，通過司法考試的個別幹警又因種種原因辭職或調轉，資格老的法官逐漸退休或調離審判崗位，新鮮「血液」難以補充，這些問題更加劇了法官的斷層。筆者以所在的某基層法院的法官隊伍實際情況為標本，進行簡要分析，提出自己對法官斷層問題的一些思考。
一、人員基本情況
筆者所在基層法院實有在職人員102名，具有法官資格的64人，書記員27人，綜合行政人員4人，工勤7人。
（一）具有法官資格的65人，占在職人員的63%，年齡分布情況為50歲以上的13人，46-50歲的18人，41-45歲的16人，35-40歲的15人，35周歲以下的4人。
現有64名法官中在領導崗位和綜合部門工作的11人，占法官人數的28%，包括正、副院長4名，綜合部門人員3名，立案庭專職信訪及接待人員4名，另有退居二線人員4名，有重病常年不能上班3名，也就是說在審判、執行業務崗位上工作的一線法官僅46名，而在這46人中，45周歲以上的占到了58%。
（二）書記員27人（其中包括聘任制書記員8人），占在職人員的26%，具有大學本科學歷的書記員22人,年齡分布情況為36歲以上的9人，31-35歲的6人，26-30歲的9人，25歲以下的2人。
二、法官的補充情況
自2002年實行全國統一司法考試以來，筆者所在基層法院共有8人通過司法考試，2003年1人，2005年1人，2006年1人，2007年2人，2008年1人，2009年2人。其中，有1人考入後又辭職，1人調離法院系統。
三、基層法院人才流失和法官斷層問題
(一)法官年齡結構不合理
從筆者所在基層法院的法官現狀可以看出，現有法官的年齡分布不均衡，年輕法官所占比例尤低，35歲以下法官僅占法官總數的6%，50歲以上的法官占法官總數的20%，法官老齡化趨勢明顯。
一名法官從書記員、助理審判員成長為審判員，一般需要10年左右的時間，按照我國現行規定，退休年齡男60歲，女55歲，但在「年輕化」的大趨勢下，大部分法官均未到法定年齡即提前退養或病退，僅2002年，筆者所在法院就有17名法官提前退養，結束審判生涯，如此算來，一名法官除去其成長過程實際在崗從事審判工作的時間僅20年左右，執業時間較短。五十歲左右，正是法官的黃金審判期，經過了二十年左右的磨鍊，他們積累了豐富的審判經驗，對於庭審的駕馭、案件的評判和法律的運用都達到相當的水平。但卻由於片面追求「年輕化」和各地方退養政策，從客觀上造成了法官數量逐年下降。
（二）准入門檻高，法官隊伍難進
我國《法官法》頒布實施以後，將通過全國統一司法考試作為任命法官的基本條件，提高了法官職業的准入門檻。大學生畢業後想從事法官職業既要通過國家公務員考試，還要通過國家統一司法考試。國家統一司法考試是目前國家考試中難度最大的考試之一，參加過司法考試的考生，大多都發出這樣的感慨：「司考難，難於上青天」，儘管有誇大的成份，但它展現了考生複習、備考、應考充滿艱辛的歷程。筆者所在基層法院的27名書記員均為非法律專業畢業，未受過系統的法學理論教育，其難度可想而知。從2002年以來，8年內也僅僅有8人通過司法考試，後備力量明顯不足。
（三）法官待遇偏低,難以吸引人才
筆者所在的北方小城地處偏遠地區，經濟不夠發達，工資、福利待遇均較低。通過司法考試的年輕大學生和社會上有法官任職資格的人才在擇業時亦不願選擇基層法院，筆者所在院也曾嘗試通過公務員考試招錄法官，但連續三年招錄均未能實現，優秀人才難以引進；歷年通過司法考試的8人中，有1名辭職轉入律師行業，1名調離了法院系統，優秀人才難以留住。
（四）審判壓力過重，不堪重負
基層法官處於審判第一線，在化解大量矛盾的同時，承受著越來越大的壓力，一是案件增多的壓力，法官人數越來越少，案子卻又逐年遞增，超負荷辦案讓法官力不從心；二是知識更新的壓力，新類型案件增多，基層法官法律知識更新慢，往往感到無所適從；三是涉訴信訪和不當干擾的壓力，有的當事人動輒以上訪威脅，讓法官心情壓抑；由於我國現有的體制，有些黨政領導插手案件，讓法官處於進退兩難的地步。
以上四個方面的因素造成法官隊伍的人數持續減少，年齡結構逐漸偏大，年輕法官無法及時補充，出現法官斷層現象。
四、解決基層法院法官「斷層」問題的政策建議
在我國，80％的法院是基層法院，80％的法官在基層法院工作，80％的案件由基層法院受理，案件繁瑣、複雜，同樣需要高素質的法官，中國www.LWlm.com要從根本上解決基層法院的「斷層」問題，一方面要留住現有人才，另一方面還要吸收優秀法律人才，不斷補充新鮮血液，這樣才能使法官隊伍不斷壯大，才能收到好的效果。
（一）提高法官的工資福利待遇，縮小與發達地區之間法官待遇上的差異。筆者認為，法院系統內的資源應當納入決策者的考慮視野。在各個法院服務的書記員，具備法官的任職條件而任命為法官，可以在一定程度上解決人員短缺問題或者說人才短缺問題。目前，法官職業待遇低於法官隊伍的普遍期望值，在一定程度上反映出社會對法官職業的尊重沒有達到應有的高度，要留住現有法官並把優秀法律人才吸引到法院系統，就必須建立科學的法官保障制度。要提高法官經濟待遇，建立法官經濟保障制度。法官斷層問題比較嚴重的往往是邊遠和落後地區，要建立起全國或全區範圍內的經費保障機制，把法院經費從地方財政中獨立出來，從而平衡發達地區和落後地區法官待遇差距，提高邊遠落後地區法院吸引力，並通過地區補貼等逐步提高法官收入，完善法官各種福利待遇。要提高法官政治待遇，建立法官職務和身份保障制度。在法官素質不斷提高的基礎上，逐步建立法官任職終身制和司法豁免制度，使法官一經任命，非因法定事由經法定程序，不受降級、免職、辭退處分，不因客觀原因造成的裁判錯誤受處罰，以保證法官公正獨立行使審判權而無後顧之憂。
（二）修改目前關於法官退休的政策。對於能繼續從事審判業務的法官沒必要搞「一刀切」，法律職業是一個需要豐富經驗的職業，那些有著幾十年審判經驗的法官也是法院的一筆財富，讓他們繼續留在審判崗位，對解決目前審判人員缺乏以及培養後備年輕幹部都是有著很大益處的。
（三）聘任制書記員任命為法官，有利於解決人員短缺和法官斷層問題。根據《人民法院書記員管理辦法》規定，書記員實行單獨序列管理，實行聘任制和合同管理。該辦法的實施，關閉了在我國通行多年的由書記員在一定條件下轉任法官的通道。該辦法明確，書記員就是書記員，無論多麼優秀，都只能作為法官指揮下的輔助人員。現階段，基層法院案多人少的矛盾日益突出，人才流失非常嚴重，對此，各基層法院是有深刻認識的。筆者認為，法院系統內的資源應當納入決策者的考慮視野，對具備法官任職條件的在職聘任制書記員任命為法官，可以在一定程度上解決人才短缺問題。另外從法院隊伍職業化建設的實際情況看，限制書記員任法官存在著一些顯見的弊端，其中最重要的就是表現在心態和情緒上。一是心態不平衡，隊伍不穩定。在人民法院工作，擁有審判資格是非常榮耀的。擁有同樣的學歷甚或更高的學歷，僅僅因為《辦法》和招錄的原因而無法任審判員，這對於有志於從事法院工作的人來說是非常不公平的。二是情緒不穩定，工作不熱忱。職業榮譽感在很大程度上影響個人的工作情緒，如果對未來沒有希望，是不可能在工作中充滿熱情的。以前的書記員就可以任法官，而現在受過正規高等教育的全日制本科生卻而只能擔任書記員，難免會在心中產生不良的情緒，並進而反映到工作中。從公平的而言，法院司法改革應當注重人與人之間的公平，在條件都相等的情況下，限制聘任制書記員任法官助理無疑是很不公平、很不人道的。
（四）完善人民陪審員制度，增多數量，提高素質，緩解法官「斷層」帶來的工作壓力。由於我國法律的特殊制度，在基層法院，陪審員可以直接參與案件的審理，且在審理中行使與法官相同的權利，在目前基層法院案多人少的情況下，加上陪審員來自各行各業，讓懂法律的陪審員參與案件有時候會取得意想不到的好的效果，更好地促進法律效果和社會效果的統一，但必須重視對人民陪審員的業務技能培訓，除崗前培訓外，要根據需要適時舉辦在崗培訓，積極爭取陪審員經費，充分發揮人民陪審員的作用，真正參與陪審，以緩解法官「斷層」帶來的工作壓力。
北安市人民法院許蕊
自2002年推行法官資格考試以來，極大的推動了我國的法官職業化建設，一批高素質的法律人才融入法官隊伍。與此同時，隨著法官准入「門檻」的提高，我們也清醒地看到：近年來基層法院法官人數總體呈遞減態勢，法官隊伍的年齡結構不夠合理，甚至出現「斷層」趨勢，現有在職幹警司法考試通過率低，通過司法考試的個別幹警又因種種原因辭職或調轉，資格老的法官逐漸退休或調離審判崗位，新鮮「血液」難以補充，這些問題更加劇了法官的斷層。筆者以所在的某基層法院的法官隊伍實際情況為標本，進行簡要分析，提出自己對法官斷層問題的一些思考。
一、人員基本情況
筆者所在基層法院實有在職人員102名，具有法官資格的64人，書記員27人，綜合行政人員4人，工勤7人。
（一）具有法官資格的65人，占在職人員的63%，年齡分布情況為50歲以上的13人，46-50歲的18人，41-45歲的16人，35-40歲的15人，35周歲以下的4人。
現有64名法官中在領導崗位和綜合部門工作的11人，占法官人數的28%，包括正、副院長4名，綜合部門人員3名，立案庭專職信訪及接待人員4名，另有退居二線人員4名，有重病常年不能上班3名，也就是說在審判、執行業務崗位上工作的一線法官僅46名，而在這46人中，45周歲以上的占到了58%。
（二）書記員27人（其中包括聘任制書記員8人），占在職人員的26%，具有大學本科學歷的書記員22人,年齡分布情況為36歲以上的9人，31-35歲的6人，26-30歲的9人，25歲以下的2人。
二、法官的補充情況
自2002年實行全國統一司法考試以來，筆者所在基層法院共有8人通過司法考試，2003年1人，2005年1人，2006年1人，2007年2人，2008年1人，2009年2人。其中，有1人考入後又辭職，1人調離法院系統。
三、基層法院人才流失和法官斷層問題
(一)法官年齡結構不合理
從筆者所在基層法院的法官現狀可以看出，現有法官的年齡分布不均衡，年輕法官所占比例尤低，35歲以下法官僅占法官總數的6%，50歲以上的法官占法官總數的20%，法官老齡化趨勢明顯。
一名法官從書記員、助理審判員成長為審判員，一般需要10年左右的時間，按照我國現行規定，退休年齡男60歲，女55歲，但在「年輕化」的大趨勢下，大部分法官均未到法定年齡即提前退養或病退，僅2002年，筆者所在法院就有17名法官提前退養，結束審判生涯，如此算來，一名法官除去其成長過程實際在崗從事審判工作的時間僅20年左右，執業時間較短。五十歲左右，正是法官的黃金審判期，經過了二十年左右的磨鍊，他們積累了豐富的審判經驗，對於庭審的駕馭、案件的評判和法律的運用都達到相當的水平。但卻由於片面追求「年輕化」和各地方退養政策，從客觀上造成了法官數量逐年下降。
（二）准入門檻高，法官隊伍難進
我國《法官法》頒布實施以後，將通過全國統一司法考試作為任命法官的基本條件，提高了法官職業的准入門檻。大學生畢業後想從事法官職業既要通過國家公務員考試，還要通過國家統一司法考試。國家統一司法考試是目前國家考試中難度最大的考試之一，參加過司法考試的考生，大多都發出這樣的感慨：「司考難，難於上青天」，儘管有誇大的成份，但它展現了考生複習、備考、應考充滿艱辛的歷程。筆者所在基層法院的27名書記員均為非法律專業畢業，未受過系統的法學理論教育，其難度可想而知。從2002年以來，8年內也僅僅有8人通過司法考試，後備力量明顯不足。
（三）法官待遇偏低,難以吸引人才
筆者所在的北方小城地處偏遠地區，經濟不夠發達，工資、福利待遇均較低。通過司法考試的年輕大學生和社會上有法官任職資格的人才在擇業時亦不願選擇基層法院，筆者所在院也曾嘗試通過公務員考試招錄法官，但連續三年招錄均未能實現，優秀人才難以引進；歷年通過司法考試的8人中，有1名辭職轉入律師行業，1名調離了法院系統，優秀人才難以留住。
（四）審判壓力過重，不堪重負
基層法官處於審判第一線，在化解大量矛盾的同時，承受著越來越大的壓力，一是案件增多的壓力，法官人數越來越少，案子卻又逐年遞增，超負荷辦案讓法官力不從心；二是知識更新的壓力，新類型案件增多，基層法官法律知識更新慢，往往感到無所適從；三是涉訴信訪和不當干擾的壓力，有的當事人動輒以上訪威脅，讓法官心情壓抑；由於我國現有的體制，有些黨政領導插手案件，讓法官處於進退兩難的地步。
以上四個方面的因素造成法官隊伍的人數持續減少，年齡結構逐漸偏大，年輕法官無法及時補充，出現法官斷層現象。
四、解決基層法院法官「斷層」問題的政策建議
在我國，80％的法院是基層法院，80％的法官在基層法院工作，80％的案件由基層法院受理，案件繁瑣、複雜，同樣需要高素質的法官，中國www.LWlm.com要從根本上解決基層法院的「斷層」問題，一方面要留住現有人才，另一方面還要吸收優秀法律人才，不斷補充新鮮血液，這樣才能使法官隊伍不斷壯大，才能收到好的效果。
（一）提高法官的工資福利待遇，縮小與發達地區之間法官待遇上的差異。筆者認為，法院系統內的資源應當納入決策者的考慮視野。在各個法院服務的書記員，具備法官的任職條件而任命為法官，可以在一定程度上解決人員短缺問題或者說人才短缺問題。目前，法官職業待遇低於法官隊伍的普遍期望值，在一定程度上反映出社會對法官職業的尊重沒有達到應有的高度，要留住現有法官並把優秀法律人才吸引到法院系統，就必須建立科學的法官保障制度。要提高法官經濟待遇，建立法官經濟保障制度。法官斷層問題比較嚴重的往往是邊遠和落後地區，要建立起全國或全區範圍內的經費保障機制，把法院經費從地方財政中獨立出來，從而平衡發達地區和落後地區法官待遇差距，提高邊遠落後地區法院吸引力，並通過地區補貼等逐步提高法官收入，完善法官各種福利待遇。要提高法官政治待遇，建立法官職務和身份保障制度。在法官素質不斷提高的基礎上，逐步建立法官任職終身制和司法豁免制度，使法官一經任命，非因法定事由經法定程序，不受降級、免職、辭退處分，不因客觀原因造成的裁判錯誤受處罰，以保證法官公正獨立行使審判權而無後顧之憂。
（二）修改目前關於法官退休的政策。對於能繼續從事審判業務的法官沒必要搞「一刀切」，法律職業是一個需要豐富經驗的職業，那些有著幾十年審判經驗的法官也是法院的一筆財富，讓他們繼續留在審判崗位，對解決目前審判人員缺乏以及培養後備年輕幹部都是有著很大益處的。
（三）聘任制書記員任命為法官，有利於解決人員短缺和法官斷層問題。根據《人民法院書記員管理辦法》規定，書記員實行單獨序列管理，實行聘任制和合同管理。該辦法的實施，關閉了在我國通行多年的由書記員在一定條件下轉任法官的通道。該辦法明確，書記員就是書記員，無論多麼優秀，都只能作為法官指揮下的輔助人員。現階段，基層法院案多人少的矛盾日益突出，人才流失非常嚴重，對此，各基層法院是有深刻認識的。筆者認為，法院系統內的資源應當納入決策者的考慮視野，對具備法官任職條件的在職聘任制書記員任命為法官，可以在一定程度上解決人才短缺問題。另外從法院隊伍職業化建設的實際情況看，限制書記員任法官存在著一些顯見的弊端，其中最重要的就是表現在心態和情緒上。一是心態不平衡，隊伍不穩定。在人民法院工作，擁有審判資格是非常榮耀的。擁有同樣的學歷甚或更高的學歷，僅僅因為《辦法》和招錄的原因而無法任審判員，這對於有志於從事法院工作的人來說是非常不公平的。二是情緒不穩定，工作不熱忱。職業榮譽感在很大程度上影響個人的工作情緒，如果對未來沒有希望，是不可能在工作中充滿熱情的。以前的書記員就可以任法官，而現在受過正規高等教育的全日制本科生卻而只能擔任書記員，難免會在心中產生不良的情緒，並進而反映到工作中。從公平的而言，法院司法改革應當注重人與人之間的公平，在條件都相等的情況下，限制聘任制書記員任法官助理無疑是很不公平、很不人道的。
（四）完善人民陪審員制度，增多數量，提高素質，緩解法官「斷層」帶來的工作壓力。由於我國法律的特殊制度，在基層法院，陪審員可以直接參與案件的審理，且在審理中行使與法官相同的權利，在目前基層法院案多人少的情況下，加上陪審員來自各行各業，讓懂法律的陪審員參與案件有時候會取得意想不到的好的效果，更好地促進法律效果和社會效果的統一，但必須重視對人民陪審員的業務技能培訓，除崗前培訓外，要根據需要適時舉辦在崗培訓，積極爭取陪審員經費，充分發揮人民陪審員的作用，真正參與陪審，以緩解法官「斷層」帶來的工作壓力。
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