內容 摘要：國有資產在我國 政治 、 經濟 和 社會 生活中占有重要的地位，但 目前 ，我國國有資產流失的現象十分嚴重。因而，探討解決國有資產流失的辦法，意義十分深遠。本文從國有資產流失的概念、流失的現狀與渠道、流失的原因以及治理國有資產流失的 法律 對策這四個方面作了一些探討。
關鍵詞：國有資產，國有資產流失，表現形式，原因，法律對策
國有資產是國家得以存在，國家機器得以運轉的物質基礎。尤其是在公有制占主體地位的社會主義 中國 ，國有資產更是在政治、經濟和社會生活中占有舉足輕重的地位。但是改革開放以來，處於轉軌中的中國一直面臨著一個嚴酷和令人困惑的現實就是國有資產的流失。從生活經驗和實際案例來看，這種流失是觸目驚心的。國有資產的嚴重流失不僅會使社會安定和經濟 發展 的外部條件受到破壞，而且還會威脅到社會財富的積累進而 影響 到整個國家的經濟安全。因此，國有資產流失現象應當引起國家及社會各界的足夠重視並從法律上探討遏制和解決國有資產流失的對策。
一、國有資產流失的概念 分析
在我國，固然國有資產流失這個概念在很多文件中經常出現，但是有關文件並沒有明確地界定其內涵。在學理上，有學者對其進行了解釋，如「國有資產流失是指國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者，出於故意或過失，違反法律、法規及國家有關國有資產管理、監督、經營的規定，造成國有資產損失或者使國有資產處於流失危險的危險行為」。遺憾的是這種解釋混同了國有資產流失與導致國有資產流失的違法行為這兩個概念。因為國有資產流失從法 理學 的角度上講是一種結果或狀態而不是一種行為，雖然違法行為是造成國有資產流失的原因之一，但是它畢竟不是唯一的原因。所以，我們有必要重新界定國有資產流失這一概念。
根據有關法律和通常的學理解釋，國有資產是指「國家以各種投資及收益、接受饋贈形成的，或者是憑藉國家權力取得的，或者是依據法律認定的各種類型的財產和財產權利」。從一般經濟學的意義來看，只有能帶來效益的東西才能被稱為資產。這個意義為法律所吸收而且被認為是具有主導性的內涵。但是又必須注意到，國有資產在法律上的範圍更為廣泛。在我國，國有資產一般分為經營性資產、行政事業性資產和資源性資產。那麼，何謂流失呢？從詞義上看，「流失是指有用的物質如油脂、礦石、土壤自己散失或被風、水力帶走。也指河水等白白地流掉」。最常用的是水土流失，如果從最廣泛的意義上理解，水和土均是我國資源性的國有資產，水土流失也就是一種國有資產流失。但是實際上沒有人會這樣理解，也就是說，國有資產流失在借用「流失」的一般意義時是作了嚴格界定的。有的學者指出，「國有資產流失必須符合以下四要件：第一，造成國有資產流失的違法主體必須是國有資產的經營者、占有者、出資者和管理者；第二，違法主體必須對違法行為和國有資產流失的發生具有主觀故意或過失，即具有過錯；第三，必須是違反法律、行政法規的行為，這是構成國有資產流失概念的核心條件；第四，必須有國有資產流失後果的發生，或者不加以制止必然產生國有資產流失的後果」。筆者以為這種解釋把國有資產流失限定在人為造成的現象，而把政策、 歷史 原因以及經營不善所帶來的國有資產損失排除在國有資產流失之外，是值得商榷得。根據筆者的綜合分析認為，從一般意義上說，國有資產流失是指國有資產的損失或者減少。就其作為一種後果來講，形成的原因是多方面的，既有產權上的 問題 又有體制上的問題，也有人為的原因。從法律上看，界定國有資產流失只能局限於人為原因導致的範圍，只有這樣才能將有關的法律責任落到實處。制度和體制上造成的國有資產流失，法律的確顯得無能為力。但是不能由此認定國有資產流失僅是人為導致的後果，否則就會使有關責任人將國有資產流失的故意歸為制度或體制上的原因以推卸責任，使國家遭受損失。因此可以說上述學者的觀點在 理論 和實踐上都是站不住腳的。
那麼如何給國有資產流失作一個 科學 的界定呢？結合以上分析，筆者以為，從法律上看，國有資產流失是指由於國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者主觀上的過錯而造成的國有資產損失或者減少的狀態或者結果。在這裡必須強調的是，本文對國有資產流失概念的界定僅僅具有分析意義。因為國有資產流失可以在不同的學科視野中進行審視，在實質上它不可能只是「法律」上的。正如前文所指出的，如果把國有資產流失只局限在法律範圍內將會因我國法制狀況而使國有資產流失的漏洞無法彌補。也正是從這個角度，我們不得不重申：國有資產流失的責任主體是國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者；在主觀方面，是由於有關責任主體主觀上的過錯即故意或過失；而從客觀方面看，國有資產流失是有關責任人的違法行為造成的；在行為結果上，是造成了國有資產的損失或減少。只有同時具備這些方面，才能在法律上構成國有資產流失。從這個意義上來說，由於 自然 原因如地震、颱風等造成的國有資產流失以及國有資產作為物質的自然損耗，不能稱之為國有資產流失。因政治經濟體制原因而造成的國有資產流失問題在實踐中相當嚴重，但從法律上看，造成國有資產流失的責任主體不明。如果要追究，這個責任更多地應由政府特別是中央政府來承擔，因而也就沒有多大的法律意義。還有一種屬於因法制不健全出現的情況。我們一般認為，水土流失不屬於國有資產流失的範疇，但仔細想想也不對。水土流失既有自然原因也有人為原因，自然的責任人類無法去追究，人為的結果又如何呢？從法理上看，「責任是義務為前提的，沒有義務就無所謂責任。顯然，我們目前還缺乏義務、責任主體和範圍的明確、詳備的保護水土流失的法律法規，這就使水土流失關係國人生存與發展的問題只能停留在客觀事實或者自然事實而不能上升為法律事實，也就無法追究當事人的法律責任」。這也就是說，立法不完備導致國有資產的損失不能或者至少目前還不能納入國有資產流失的法律內涵中來。之所以這樣認識國有資產流失，重要的理論依據在於，法律從功能上來說，只能規範和調整人們的行為。正如馬克思所說的，只能在「我的行為」中法律才有意義，離開「我的行為」法律是不存在的。因而，在尋求控制國有資產流失的途徑時，我們就把焦點集中在人的行為因素上。固然這種行為因素有更為複雜的體制背景和制度背景。
二、國有資產流失的主要表現
在我國，國有資產流失的表現形式是很複雜的，有的表現為隱性，有的表現為顯形。根據筆者的考察歸納出以下主要情形：
（一）在國有資產評估時，對國有資產進行不評估，低估，漏估所造成的資產流失
這種情況表現為：在應當進行評估時根本不評估，單純依靠某些數據（如賬面值）確定國有資產的價值量；國有資產占有單位故意壓低評估值以獲得好處；由於主觀和技術上的原因，對 企業 占有的國有土地和無形資產漏估；對評估值進行部門行政干預，搞指定評估，規定評估值上限使資產評估中的資產流失合法化，這些資產流失的渠道不僅造成了國有資產現實利益的損失，而且國家在以後獲取收益的權利也被流失掉了。
（二）實行股份制改造和國有產權交易中的國有資產流失
實行股份制改造時，將國有資產低價折股，低價出售或者無償分配給個人，造成的國有資產流失。這種情況表現為：將企業的國有資產以低於市場合理價格折股；分配股利時國家股與其他個人股、法人股同股不同利，同股不同權，實行國家股不分紅，不送股，不配股的歧視性政策；利用企業股份制改造的機會，把好的車間、資產、技術人員組成新的經濟實體，用完原有的資產，留下一個空殼和無人負責的債務，使銀行和國家蒙受巨大的損失；在國有產權交易時，由於交易行為不規範，存在大量的私下交易造成國有資產流失。
（三）在稅收徵收管理中，除國家政策、體制等因素外，因管理的漏洞使稅收大量流失而造成的國有資產流失
主要表現為：一是社會中一些不法分子違反國家稅收政策和稅收法律法規，偷稅、漏稅、騙稅；二是一些不法分子利用出口退稅的優惠政策與外商或者國內有關政府工作人員互相勾結，採取偽造出口產品，銷售發票，開具假完稅發票等手段，進行出口騙稅；三是一些不法分子利用發票扣稅的 方法 ，把取得增值稅專用發票作為偷稅或發財的捷徑，進行盜竊、偽造、販賣增值稅發票的違法犯罪的活動。
（四）國有資產占用單位濫用經營權，管理不嚴造成國有資產流失
這種情況主要表現為：第一，企業違反規定從事高風險性投機經營，盲目投資，出於不正當目的進行巨額贊助等造成資產流失；第二，企業職工收入分配超過生產經營效益，企業經營者違反規定超標準開支，擅自為全民單位和個人擔保造成損失；第三，國有企業讓集體和個人掛靠並以其名義進行經營造成損失，投資不收取收益，資金被非全民單位長期無償占有；第四，企業承包中，發包人廉價發包，隨意減少承包額，企業承包人非法轉移利潤；第五，企業違反財務制度，擅自沖減國家資本金，資金不入賬，形成賬外國有資產，公款私存，侵占國家權益造成的流失。
（五）中外合資、合作企業中的國有資產流失
這種狀況主要表現為：為吸引外資促成合資合作項目，默認外商低價甚至無償占用土地等中方資產及流動資金以致在企業創辦時就造成國有資產流失，並直接影響到國有資產未來的收益權利及其他權利；外商往往利用投入設備的高報價、代購設備時轉手加價、在資產運營時採取多樣的轉移定價手段，將企業利潤轉移出去，既逃避我國稅收又減少國有資產的分享利潤，侵犯了國有資產的權益。
（六）境外國有資產的流失
一是，境外人員揮霍、浪費、攜款潛逃；二是，未經批准，在境外進行高風險投機經營造成巨額損失；第三，未經批准或未辦理有關法律手續，將國有資產以個人名義在外註冊；第四，任用外籍人員不當導致國有資產流失等。
此外，作為國有資產重要組成部分的資源性國有資產以及常常被人們忽略的大量隱性資產（如商標、企業信譽、專利等）的流失狀況也是很嚴重的。面對以上種種流失現象，筆者以為當務之急就是找出問題的癥結所在，弄清國有資產流失的原因，然後對症下藥。
三、國有資產流失的原因分析
有學者以為，「當前國有資產流失的情況之所以如此嚴峻，它與我國正處於傳統計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程密切相關。轉軌引起的制度、觀念諸方面的摩擦和碰撞造成國有資產管理困難和漏洞，而國有資產流失的根子還在於國有資產或者國家所有權的基本特徵及由此帶來的一系列問題」。以下是筆者在這一指導思想下對國有資產流失具體原因的探討：
（一）國有資產產權主體缺位，管理體制滯後
國有資產流失有許多原因，但其根本原因是「國有資產產權主體缺位、管理體制不健全，沒有建立起對國有資產起約束和監督作用並促使國有資產有效運營的機制」。國有資產按行業和行政區劃由行政機關管理，國家的所有者職能和社會的經濟管理職能也是合一的。按行業和行政區劃來確立國有資產經營管理的機構，一則形成國有資產宏觀配置的條塊分割，二則多個行業管理部門和地方政府都承擔了對所屬企業的所有者職能和行業管理管理職能，使得國有資產的國家所有等於實際上的部門和地方所有，從而使國有資產實際上處於無人負責的狀態，出現國有資產在改制等產權變動中嚴重流失的現象。1994年7月發布的《國有企業財產監督管理條例》確立了經濟管理職能與國有資產管理職能分立的原則，在國有資產管理體系改革方面取得了進步。但是這個條例所創設的依然是所有權職能在組織形式上的「雙重監護模式」，即國有資產專業管理部門與行業主管部門同時行使監督管理權，條例帶有一定的過渡性和階段性，只能實現有限目標並且其中的主管部門有關代行所有權權責規定明確，而國有資產管理部門代行的所有權權責還很不明確。這些問題的存在說明未能以法律形式確定國有資產管理和經營機制，未能解決國有資產產權主體缺位和國有產權虛置的問題。現行國有資產管理體滯後於國企改制的需要，成為國企改制中國有資產流失的根本原因。
（二）資產評估法律制度有待進一步健全與完善
「雖然經過多年的法制建設，資產評估法律體系逐步完善，但是其中不健全、不完善的因素仍是國有資產流失的直接原因」。這些情況主要表現在以下方面：1、行政干預、行業壟斷影響評估的客觀公正性。客觀、公正是資產評估應體現和遵守的原則，但是在國有資產評估中，從評估操作程序到評估價值的確定，都有人為劃出的槓桿，造成國有資產評估不實。此外，行業壟斷和評估機構管理不嚴也是造成國有資產流失的原因。一些評估機構掛靠在行政管理部門，壟斷評估市場，形成地區封鎖、部門封鎖。一些行業管理部門也設立評估機構，收取管理費，由此形成政出多門，影響評估的客觀公正性。2、國有土地使用權等資產不嚴格統一作價入股。國有企業改制時，涉及的國有土地使用權應當作價入股，由於許多國有大中型企業占用土地面積大，有的企業甚至地處「黃金」地段，地價很高，若將土地使用權全部折價入股，企業資產價值將會成倍增長，而資產利潤率相應下降，不利於在股票發行時吸引社會投資。在具體工作中各地對這一問題的處理帶有一定的隨意性。有的不折股，仍收取土地占用費；有的折股，但折價太低；有的對 工業 企業不折股，而對商業企業折股。3、保護無形資產的觀念單薄和缺乏相應的法律制度。長期以來，人們對無形資產觀念淡薄，忽視對無形資產的評估或者草率評估，也由於無形資產的評估沒有完善的法律措施，主要表現為：一是沒有完整、統一的無形資產評估管理法規；二是無形資產評估管理不統一。
關鍵詞：國有資產，國有資產流失，表現形式，原因，法律對策
國有資產是國家得以存在，國家機器得以運轉的物質基礎。尤其是在公有制占主體地位的社會主義 中國 ，國有資產更是在政治、經濟和社會生活中占有舉足輕重的地位。但是改革開放以來，處於轉軌中的中國一直面臨著一個嚴酷和令人困惑的現實就是國有資產的流失。從生活經驗和實際案例來看，這種流失是觸目驚心的。國有資產的嚴重流失不僅會使社會安定和經濟 發展 的外部條件受到破壞，而且還會威脅到社會財富的積累進而 影響 到整個國家的經濟安全。因此，國有資產流失現象應當引起國家及社會各界的足夠重視並從法律上探討遏制和解決國有資產流失的對策。
一、國有資產流失的概念 分析
在我國，固然國有資產流失這個概念在很多文件中經常出現，但是有關文件並沒有明確地界定其內涵。在學理上，有學者對其進行了解釋，如「國有資產流失是指國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者，出於故意或過失，違反法律、法規及國家有關國有資產管理、監督、經營的規定，造成國有資產損失或者使國有資產處於流失危險的危險行為」。遺憾的是這種解釋混同了國有資產流失與導致國有資產流失的違法行為這兩個概念。因為國有資產流失從法 理學 的角度上講是一種結果或狀態而不是一種行為，雖然違法行為是造成國有資產流失的原因之一，但是它畢竟不是唯一的原因。所以，我們有必要重新界定國有資產流失這一概念。
根據有關法律和通常的學理解釋，國有資產是指「國家以各種投資及收益、接受饋贈形成的，或者是憑藉國家權力取得的，或者是依據法律認定的各種類型的財產和財產權利」。從一般經濟學的意義來看，只有能帶來效益的東西才能被稱為資產。這個意義為法律所吸收而且被認為是具有主導性的內涵。但是又必須注意到，國有資產在法律上的範圍更為廣泛。在我國，國有資產一般分為經營性資產、行政事業性資產和資源性資產。那麼，何謂流失呢？從詞義上看，「流失是指有用的物質如油脂、礦石、土壤自己散失或被風、水力帶走。也指河水等白白地流掉」。最常用的是水土流失，如果從最廣泛的意義上理解，水和土均是我國資源性的國有資產，水土流失也就是一種國有資產流失。但是實際上沒有人會這樣理解，也就是說，國有資產流失在借用「流失」的一般意義時是作了嚴格界定的。有的學者指出，「國有資產流失必須符合以下四要件：第一，造成國有資產流失的違法主體必須是國有資產的經營者、占有者、出資者和管理者；第二，違法主體必須對違法行為和國有資產流失的發生具有主觀故意或過失，即具有過錯；第三，必須是違反法律、行政法規的行為，這是構成國有資產流失概念的核心條件；第四，必須有國有資產流失後果的發生，或者不加以制止必然產生國有資產流失的後果」。筆者以為這種解釋把國有資產流失限定在人為造成的現象，而把政策、 歷史 原因以及經營不善所帶來的國有資產損失排除在國有資產流失之外，是值得商榷得。根據筆者的綜合分析認為，從一般意義上說，國有資產流失是指國有資產的損失或者減少。就其作為一種後果來講，形成的原因是多方面的，既有產權上的 問題 又有體制上的問題，也有人為的原因。從法律上看，界定國有資產流失只能局限於人為原因導致的範圍，只有這樣才能將有關的法律責任落到實處。制度和體制上造成的國有資產流失，法律的確顯得無能為力。但是不能由此認定國有資產流失僅是人為導致的後果，否則就會使有關責任人將國有資產流失的故意歸為制度或體制上的原因以推卸責任，使國家遭受損失。因此可以說上述學者的觀點在 理論 和實踐上都是站不住腳的。
那麼如何給國有資產流失作一個 科學 的界定呢？結合以上分析，筆者以為，從法律上看，國有資產流失是指由於國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者主觀上的過錯而造成的國有資產損失或者減少的狀態或者結果。在這裡必須強調的是，本文對國有資產流失概念的界定僅僅具有分析意義。因為國有資產流失可以在不同的學科視野中進行審視，在實質上它不可能只是「法律」上的。正如前文所指出的，如果把國有資產流失只局限在法律範圍內將會因我國法制狀況而使國有資產流失的漏洞無法彌補。也正是從這個角度，我們不得不重申：國有資產流失的責任主體是國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者；在主觀方面，是由於有關責任主體主觀上的過錯即故意或過失；而從客觀方面看，國有資產流失是有關責任人的違法行為造成的；在行為結果上，是造成了國有資產的損失或減少。只有同時具備這些方面，才能在法律上構成國有資產流失。從這個意義上來說，由於 自然 原因如地震、颱風等造成的國有資產流失以及國有資產作為物質的自然損耗，不能稱之為國有資產流失。因政治經濟體制原因而造成的國有資產流失問題在實踐中相當嚴重，但從法律上看，造成國有資產流失的責任主體不明。如果要追究，這個責任更多地應由政府特別是中央政府來承擔，因而也就沒有多大的法律意義。還有一種屬於因法制不健全出現的情況。我們一般認為，水土流失不屬於國有資產流失的範疇，但仔細想想也不對。水土流失既有自然原因也有人為原因，自然的責任人類無法去追究，人為的結果又如何呢？從法理上看，「責任是義務為前提的，沒有義務就無所謂責任。顯然，我們目前還缺乏義務、責任主體和範圍的明確、詳備的保護水土流失的法律法規，這就使水土流失關係國人生存與發展的問題只能停留在客觀事實或者自然事實而不能上升為法律事實，也就無法追究當事人的法律責任」。這也就是說，立法不完備導致國有資產的損失不能或者至少目前還不能納入國有資產流失的法律內涵中來。之所以這樣認識國有資產流失，重要的理論依據在於，法律從功能上來說，只能規範和調整人們的行為。正如馬克思所說的，只能在「我的行為」中法律才有意義，離開「我的行為」法律是不存在的。因而，在尋求控制國有資產流失的途徑時，我們就把焦點集中在人的行為因素上。固然這種行為因素有更為複雜的體制背景和制度背景。
二、國有資產流失的主要表現
在我國，國有資產流失的表現形式是很複雜的，有的表現為隱性，有的表現為顯形。根據筆者的考察歸納出以下主要情形：
（一）在國有資產評估時，對國有資產進行不評估，低估，漏估所造成的資產流失
這種情況表現為：在應當進行評估時根本不評估，單純依靠某些數據（如賬面值）確定國有資產的價值量；國有資產占有單位故意壓低評估值以獲得好處；由於主觀和技術上的原因，對 企業 占有的國有土地和無形資產漏估；對評估值進行部門行政干預，搞指定評估，規定評估值上限使資產評估中的資產流失合法化，這些資產流失的渠道不僅造成了國有資產現實利益的損失，而且國家在以後獲取收益的權利也被流失掉了。
（二）實行股份制改造和國有產權交易中的國有資產流失
實行股份制改造時，將國有資產低價折股，低價出售或者無償分配給個人，造成的國有資產流失。這種情況表現為：將企業的國有資產以低於市場合理價格折股；分配股利時國家股與其他個人股、法人股同股不同利，同股不同權，實行國家股不分紅，不送股，不配股的歧視性政策；利用企業股份制改造的機會，把好的車間、資產、技術人員組成新的經濟實體，用完原有的資產，留下一個空殼和無人負責的債務，使銀行和國家蒙受巨大的損失；在國有產權交易時，由於交易行為不規範，存在大量的私下交易造成國有資產流失。
（三）在稅收徵收管理中，除國家政策、體制等因素外，因管理的漏洞使稅收大量流失而造成的國有資產流失
主要表現為：一是社會中一些不法分子違反國家稅收政策和稅收法律法規，偷稅、漏稅、騙稅；二是一些不法分子利用出口退稅的優惠政策與外商或者國內有關政府工作人員互相勾結，採取偽造出口產品，銷售發票，開具假完稅發票等手段，進行出口騙稅；三是一些不法分子利用發票扣稅的 方法 ，把取得增值稅專用發票作為偷稅或發財的捷徑，進行盜竊、偽造、販賣增值稅發票的違法犯罪的活動。
（四）國有資產占用單位濫用經營權，管理不嚴造成國有資產流失
這種情況主要表現為：第一，企業違反規定從事高風險性投機經營，盲目投資，出於不正當目的進行巨額贊助等造成資產流失；第二，企業職工收入分配超過生產經營效益，企業經營者違反規定超標準開支，擅自為全民單位和個人擔保造成損失；第三，國有企業讓集體和個人掛靠並以其名義進行經營造成損失，投資不收取收益，資金被非全民單位長期無償占有；第四，企業承包中，發包人廉價發包，隨意減少承包額，企業承包人非法轉移利潤；第五，企業違反財務制度，擅自沖減國家資本金，資金不入賬，形成賬外國有資產，公款私存，侵占國家權益造成的流失。
（五）中外合資、合作企業中的國有資產流失
這種狀況主要表現為：為吸引外資促成合資合作項目，默認外商低價甚至無償占用土地等中方資產及流動資金以致在企業創辦時就造成國有資產流失，並直接影響到國有資產未來的收益權利及其他權利；外商往往利用投入設備的高報價、代購設備時轉手加價、在資產運營時採取多樣的轉移定價手段，將企業利潤轉移出去，既逃避我國稅收又減少國有資產的分享利潤，侵犯了國有資產的權益。
（六）境外國有資產的流失
一是，境外人員揮霍、浪費、攜款潛逃；二是，未經批准，在境外進行高風險投機經營造成巨額損失；第三，未經批准或未辦理有關法律手續，將國有資產以個人名義在外註冊；第四，任用外籍人員不當導致國有資產流失等。
此外，作為國有資產重要組成部分的資源性國有資產以及常常被人們忽略的大量隱性資產（如商標、企業信譽、專利等）的流失狀況也是很嚴重的。面對以上種種流失現象，筆者以為當務之急就是找出問題的癥結所在，弄清國有資產流失的原因，然後對症下藥。
三、國有資產流失的原因分析
有學者以為，「當前國有資產流失的情況之所以如此嚴峻，它與我國正處於傳統計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程密切相關。轉軌引起的制度、觀念諸方面的摩擦和碰撞造成國有資產管理困難和漏洞，而國有資產流失的根子還在於國有資產或者國家所有權的基本特徵及由此帶來的一系列問題」。以下是筆者在這一指導思想下對國有資產流失具體原因的探討：
（一）國有資產產權主體缺位，管理體制滯後
國有資產流失有許多原因，但其根本原因是「國有資產產權主體缺位、管理體制不健全，沒有建立起對國有資產起約束和監督作用並促使國有資產有效運營的機制」。國有資產按行業和行政區劃由行政機關管理，國家的所有者職能和社會的經濟管理職能也是合一的。按行業和行政區劃來確立國有資產經營管理的機構，一則形成國有資產宏觀配置的條塊分割，二則多個行業管理部門和地方政府都承擔了對所屬企業的所有者職能和行業管理管理職能，使得國有資產的國家所有等於實際上的部門和地方所有，從而使國有資產實際上處於無人負責的狀態，出現國有資產在改制等產權變動中嚴重流失的現象。1994年7月發布的《國有企業財產監督管理條例》確立了經濟管理職能與國有資產管理職能分立的原則，在國有資產管理體系改革方面取得了進步。但是這個條例所創設的依然是所有權職能在組織形式上的「雙重監護模式」，即國有資產專業管理部門與行業主管部門同時行使監督管理權，條例帶有一定的過渡性和階段性，只能實現有限目標並且其中的主管部門有關代行所有權權責規定明確，而國有資產管理部門代行的所有權權責還很不明確。這些問題的存在說明未能以法律形式確定國有資產管理和經營機制，未能解決國有資產產權主體缺位和國有產權虛置的問題。現行國有資產管理體滯後於國企改制的需要，成為國企改制中國有資產流失的根本原因。
（二）資產評估法律制度有待進一步健全與完善
「雖然經過多年的法制建設，資產評估法律體系逐步完善，但是其中不健全、不完善的因素仍是國有資產流失的直接原因」。這些情況主要表現在以下方面：1、行政干預、行業壟斷影響評估的客觀公正性。客觀、公正是資產評估應體現和遵守的原則，但是在國有資產評估中，從評估操作程序到評估價值的確定，都有人為劃出的槓桿，造成國有資產評估不實。此外，行業壟斷和評估機構管理不嚴也是造成國有資產流失的原因。一些評估機構掛靠在行政管理部門，壟斷評估市場，形成地區封鎖、部門封鎖。一些行業管理部門也設立評估機構，收取管理費，由此形成政出多門，影響評估的客觀公正性。2、國有土地使用權等資產不嚴格統一作價入股。國有企業改制時，涉及的國有土地使用權應當作價入股，由於許多國有大中型企業占用土地面積大，有的企業甚至地處「黃金」地段，地價很高，若將土地使用權全部折價入股，企業資產價值將會成倍增長，而資產利潤率相應下降，不利於在股票發行時吸引社會投資。在具體工作中各地對這一問題的處理帶有一定的隨意性。有的不折股，仍收取土地占用費；有的折股，但折價太低；有的對 工業 企業不折股，而對商業企業折股。3、保護無形資產的觀念單薄和缺乏相應的法律制度。長期以來，人們對無形資產觀念淡薄，忽視對無形資產的評估或者草率評估，也由於無形資產的評估沒有完善的法律措施，主要表現為：一是沒有完整、統一的無形資產評估管理法規；二是無形資產評估管理不統一。
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