魯繼通
(首都經濟貿易大學，北京100070)
內容提要：京津冀地區協同發展水平不高，深層次原因在於三地的基本公共服務嚴重非均等化。這種非均等化，在教育、醫療、文化和社會保障等方面都有深刻的體現。要推進京津冀地區的基本公共服務均等化，面臨著經濟發展水平和財力差距過大、各級政府事權財權不匹配、公共服務供給單一與市場化不足等一系列癥結和障礙。本文在對相關領域現狀進行全面剖析的基礎上，提出相應的對策建議。
關鍵詞 ：京津冀 基本公共服務均等化 癥結障礙 對策措施
中圖分類號：F810.6 文獻標識碼：A文章編號：1672-9544( 2015)09-0070-06
[收稿日期)2015-05-30
[作者簡介]魯繼通，城市經濟與公共管理學院經濟學博士、經濟師，研究方向為區域經濟與都市圈發展。
[基金項目]國家社會科學基金重大項目「產業轉移與我國區域空間結構優化研究」(lOzd＆022)、國家自然科學基金項目「地價梯度與產業梯度耦合機制及城市群產業用地結構優化」(G031302)、北京市社會科學基金重大項目「京津冀區域協同發展研究——全面推進中的戰略重點研究」(14ZDA23)的階段性成果；獲得北京市教委科研基地建設-科技創新平台-都市圈研究中心(PXM2015_014205_000126)、北京市經濟社會發展政策研究基地資助。
京津冀地區作為我國參與全球競爭、率先實現現代化的正在崛起的巨型都市圈，是我國政治、經濟、文化和科技中心，是我國北方連接「海洋經濟」和「大陸經濟」的重要樞紐。當前，京津冀都市圈正處於創新驅動、經濟轉型與協同發展的關鍵時期，但協同發展水平卻低於其他經濟圈。究其原因在於本地區市場化水平和協同程度偏低，始終沒有走出「行政區」掣肘，導致逐漸形成結構鎖定和利益固化，然而，造成這一問題的深層根源就是三地基本公共服務嚴重非均等化。目前，北京集中了過多的教育、文化和醫療等公共服務資源，使其擁有河北和天津無法企及的優勢，由於資源過度集中使北京人口、交通、環境問題日益惡化。為此，實現京津冀協同發展必須推動北京公共服務資源向周邊地區轉移，努力實現公共服務「底線公平」和縮小基本公共服務地域差距，解決制約基本公共服務均等化的瓶頸問題。
一、京津冀基本公共服務均等化的現狀特徵
（一）公共教育資源配置不均，教育發展水平差距顯著
1．教育資源供求總量和結構失衡
2014年北京、天津和河北每百萬人擁有普通高校（機構）數分別為4.14所、3.29所、1.57所，表明三地教育資源占有量差距較大，教育資源布局不均衡。從高等學校教師資源占有量看，2013年北京每百名學生擁有教師數為7.89人，高於天津1.97人、河北2.31人，而河北也低於同期全國0.2人，說明三地教師資源配置不均與供求矛盾突出。從高層次教育培養看，2014年北京高等學校（機構）在校研究生數為27.4萬，而天津、河北分別為5.06萬、3.78萬，是天津的5.33倍、河北的7.03倍，北京高層次教育水平遠高於天津、河北，表現出「一枝獨秀」的優勢。基礎教育方面，三地也表現出同樣的問題。這些都反映京津冀三地教育服務非均等、不平衡現象極為突出，教育資源供求總量和結構失衡並存。
2．公共教育支出差距有縮小趨勢
2013年北京、天津人均公共財政教育支出分別為3305.94元、3134.81元，而同期河北僅為1049.19元，也低於全國的1573.10元，說明三地在公共財政教育支出方面存在明顯的梯度，同時也折射出三地的財力、政策以及對教育重視程度的落差。從發展潛力看，2013年北京、天津、河北公共財政教育支出的增長率分別為15.58%、25.04%、33.82%，河北最高，北京最低，反映出河北在教育支出上正「迎頭追趕」。從公共教育支出比例看，2013年河北公共財政教育支出占公共財政支出的增長率為2.70%，高於全國1.35個百分點，而同期北京、天津分別低於全國1.03個百分點、0.54個百分點，充分反映出河北在公共教育方面開始「發力」，三地公共教育差距有縮小的趨勢。
3．三地教育質量「梯度差」明顯
京津冀地區高校主要分布京津一線與秦皇島、唐山、保定、石家莊一線，高校區內分布不均，形成高等教育的「稀薄區」與「密集區」共存。從教育層次與類型看，北京集中26所「211」高校，而天津、河北分別為3所、2所。2014年京津地區本科高校集中了區內本科高校總數的65%，河北地區專科高校集中了區內專科高校總數的59%，表明京津的優質教育資源極為豐富，而河北則相對落後，也體現出三地教育質量存在較大的差異。2013年北京、天津、河北專任教師擁有高級職稱的比例分別為58.3%、46.4%、42.7%，表明三地教師專業素質、教育水平也存在明顯的差距。同時，河北在教育理念、教學方式等也比較落後，一些地方仍沒有脫離應試教育的模式，北京、天津則更加注重綜合教育模式。教育存在巨大的「梯度差」，反過來又形成「馬太效應」，加劇了公共服務供需的「緊平衡」狀態，阻礙教育資源的跨區流動與有效銜接。
（二）醫療衛生資源呈「斷崖」分布，醫保體系對接不暢
1．公共醫療資源供需矛盾「趨緊」
2014年北京市常住人口每千人擁有執業醫師3.7人、護士4.2人、床位5.0張，天津擁有執業醫師2.3人、護士2.1人、床位4.1張，河北最低，僅擁有執業醫師2.1人、護士1.7人、床位3.5張，和京津相比，河北醫療資源供需非常緊張，京津冀醫療服務呈斷崖式分布。2014年河北每百萬人口擁有三級醫院數僅為0.9家，只占北京的29%、天津的36%，三地優質醫療資源差距明顯，而北京和天津剪刀差較小。由於河北優質醫療資源薄弱，很多病人不願在本地看病，直上京津，造成京津兩地大醫院人滿為患。2014年北京醫療機構為全社會提供2.21億人次的門診服務，超過300萬的車輛服務，其中，二級以上醫療機構門診總量中，外地患者占近34%，而外地來京就醫人口中，河北三分其一。2013年北京人均衛生費用支出居全國之首，為4841.29元，天津為3034.87元，而河北僅為1461.53元，遠低於京津兩市。北京、天津聚集了大量的醫院和醫師，醫療費用支出力度較大，河北醫療服務水平較低，三地醫療服務水平「鴻溝」依然嚴重，供需矛盾「趨緊」。
2．醫保同城化亟待突破
目前，京津冀三方醫保合作已進入「步伐加快、協作推進」階段，但由於三地醫保待遇差距過大，無法異地結算和待遇互認，阻礙了醫保同城化進程。2013年天津、河北城鎮職工醫保支出分別為123.4億元、143.3億元，遠低於北京的381.9億元，若按人均計算差距更大。三地醫保繳納基數及報銷起付線也存在較大差別，即使在同一省內各城市的標準也不一樣，2013年北京市人均醫保繳費基數單位和個人分別為6267.6元和1289.52元，天津為4224元和844.8元，石家莊僅為3513.2元和702.64元，河北其它地級市則更低，三地之間醫保繳費基數相差較大，直接影響地區間醫保銜接程度。京津冀三地尚未實現統一的醫保標準，醫療資源流轉程度低，報銷制度不對接，異地就醫有「保」難「報」的現象極為突出。
（三）公共文化發展不平衡，相互之間銜接程度低
1．公共文化事業發展不平衡
2013年北京、天津、河北人均擁有公共圖書館藏書量分別為0.98冊、1.00冊、0.26冊，河北不僅與京津差距較大，也低於全國0.29的平均水平，反映出京津冀公共分化資源布局不均衡。從出版物發行機構看，2013年北京每萬人擁有出版物發行機構為4.37處，在三地最高，河北最低僅為0.99處，三地差異係數較大。2014年北京每百萬人擁有表演藝術團體機構數為14.31個，天津為3.46個，河北在三地中最低為1.38個，僅占北京的9.6%。總體上講，京津冀三地公共文化資源配置不均衡，文化事業發展不平衡，文化服務供需失衡。
2．文化產業發展自成體系
由於文化資源稟賦、區域規劃的原因，京津冀三地的文化資源配置失衡。2013年北京擁有98351個文化及相關企業單位，而天津、河北分別為20127個、28884個，三地在文化發展水平上落差較大。北京文化產業發展厚重且強勢，文化產業起步較早，總體實力較強；天津正積極構建公共文化服務體系，制定文化創意產業發展規劃和相應的扶持政策，醞釀、建成一批文化創新產業園區和產業基地；相比而言，河北文化產業發展較為落後。同時，各地在文化產業項目策劃和文化產品研製、開發、銷售上，也較少考慮與另外兩地的有效銜接，沒有形成區域整體的文化凝聚力和競爭力。
（四）社會保障標準落差較大，缺乏社保一體化的配套體系
1．生活保障標準差距懸殊
2014年北京、天津、河北城鎮居民人均可支配收入分別為43910元、31506元、24141元，巨大的收入梯度差直接影響居民的生活水平，也制約著區域社保一體化的發展。2014年京津冀三地中河北最低生活保障人數占常住人口的比例最高，為4.13%，而北京、天津相對較低，分別為0.65%、1.67%，表明河北社會生活保障壓力相對較大。無論從城市還是農村看，北京人均最低生活保障標準都是最高的，2014年北京城市／農村人均最低生活保障標準為650元/560元，而天津為640元/440元，河北最低為500元/225元，三地生活保障標準差距較大，導致相互之間無法流轉。此外，三地生活保障支出也存在較大差異，從側面也反映出三地的財力水平及公共服務的供給能力。
2．社會保險參保比例嚴重失衡
社會保險的主要項目包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險。2014年北京城鎮基本養老保險參保人數占常住人口的比例最高，為64.7%，天津、河北分別低於北京27.7個百分點、47.6個百分點，北京養老壓力大，天津、河北相對較小。從醫療保險看，2014年北京、天津城鎮基本醫療保險人數占常住人口的比例為66.5%、34.6%，高於全國43.8%的平均水平，而河北僅為23.0%。從失業保險看，2013年北京參加失業保險人數占常住人口的比例為49.1%，其參保比例分別是天津、河北的2.5倍、7.1倍。此外，在工傷保險和生育保險方面，北京的參保比例在三地中仍舊是最高的，表明北京的社保體系相對完善，覆蓋面較廣。三地社會保險參保比例嚴重失衡，又未建立統一的社保結算平台和互為匹配的政策措施，導致區域社會保險發展極不平衡。
3．住房保障供需失配特徵明顯
由於北京、天津過度集中了優質的公共服務資源，人口大量涌人，住房供需失配問題較為突出。2014年北京、天津城鎮居民人均住房建築面積分別為31.54平方米、28.13平方米，而河北高於京津二市，達到32.51平方米，京津住房較為緊張。2014年全國房價收入比為7.1，天津、河北房價收入比分別為9.6、6.7，而北京高達14.5，遠超出合理區間，反映出北京住房成本較高、壓力較大，北京購房難、購房貴等問題極為嚴重。近年來，京津冀地區加大了保障性住房建設力度，但北京保障性住房土地供應問題十分嚴峻。由於保障性住房多是面向本地戶籍家庭，對外來人口占1/3的北京來講，住房供需矛盾極為突出。同時，三地之間的住房保障政策不對接，保障性住房無法異地流轉，在京津冀區域內無法實現保障住房人群和保障房資源有效匹配。
二、制約京津冀基本公共服務均等化的癥結障礙
京津冀三地處於不同的發展水平與階段，北京處於第一梯度，擁有最優質的公共資源，天津、河北相對薄弱。由於區域內公共優質資源配置失衡，相互之間不能有效續接與轉移，導致公共服務供需矛盾突出，非均等化明顯。影響京津冀基本公共服務均等化的因素，不僅包括經濟基礎、社會環境、歷史習慣等，還受到深刻的體制政策所限。
（一）三地經濟發展水平和財力差距過大
受我國現行財政體制的制約，公共服務的供給多是由地方財政資源的投入和分配決定的，由於政府公共財政支出比例一般較低，供給過程中會出現供給不足和供給不均問題，在某種程度會影響區域基本公共服務均等化水平。實際上，在供給不足情況下，也會因政府某種行為而導致供給不均，供給不足前提下的供給不均會加劇基本公共服務非均等化程度。2014年北京、天津兩市人均地區生產總值逼近10萬元，而河北僅為3.85萬元，三地經濟發展差距十分懸殊。從公共財政支出看，2014年河北人均公共財政支出為0.63萬，京津兩市分別是河北的3.32倍、2.97倍。京津冀三地資源稟賦和發展起點不同，北京、天津兩市經濟發達，財力雄厚，城鎮化水平較高，政府有較強的能力提供公共服務；而河北經濟實力相對較弱，仍處於城市中期階段，財力有限，對基本公共服務的供應能力相對較弱。三地經濟發展水平和財政支出能力的巨大差距，直接影響各地基本公共服務供給的數量和質量，基本公共服務供給的失衡，又進一步阻礙了京津冀整體基本公共服務的均等化進程。
（二）各級政府事權與財權不匹配
國外很多國家都以立法的形成明確各級政府事權和界限，較好地體現基本公共服務事權和財權的匹配，而我國各級政府在事權和財權均存在不相稱的現象。在我國，中央與地方對基本公共服務支出分擔比例失衡明顯，中央擁有大部分的財權而對基本公共服務所承擔的責任卻很少，相反，地方政府缺乏足夠的財權卻承擔大部分的基本公共服務責任，造成中央與地方的財權和事權不統一。嚴重的責權不一，增加了地方供給基本公共服務的難度，影響了地方之間公共服務的均等化水平。這種財政分權體制，不僅影響政府支出結構，也會造成基本公共服務供給不足，客觀上會造成區域內公共服務供給不均。京津冀三地也面臨著同樣的問題，各地公共服務自成體系，供給標準不統一，缺乏保障區域間各政府事權和財權匹配的制度安排，三地之間橫向財政轉移支付制度不健全，無法實現互聯互通，加劇了區域間、城鄉間的基本公共服務非均等化水平。目前，我國財政縱向轉移支付在中央和地方之間起到了一定的平衡作用，但中央在平衡地區之間財政的差距不甚明顯。
（三）公共服務供給單一與市場化不足
長期以來，我國公共服務基本上是政府主導，政府負責公共服務的投入、建設、分配，集決策者、提供者和監督者於一身，對公眾的需求偏好了解不深。這種單一供給模式和治理機制會造成上級決策與基層執行、集中供給與多元化需求的矛盾，削弱公共服務均等化的理念，可能導致基本公共服務總體不足與局部浪費並存的局面。此外，該模式排斥其他社會組織和市場力量的介入，影響基本公共服務供給的多元化。公共服務具有非排他性，政府單一供給公共服務時，容易忽視公眾偏好，也可能因缺乏競爭機制而降低公共服務供給的效率和質量，而以價格機制為核心的市場也不能使公共服務的生產和供給最優，市場在提供公共服務上會出現市場失靈。目前，京津冀公共服務供給仍舊比較單一，市場化水平不足，而區域經濟社會多元化發展的趨勢明顯，公眾對公共服務的需求越來越旺盛，必然會產生不同的公共服務需求層次和公眾偏好差異，加劇了均等化需求整合的難度，這也對政府能力提出了更高要求。
（四）制度缺失與法律保障不到位
服務型政府的建設和基本公共服務均等化需要高度法制化做保障。西方已開發國家公共服務均等化水平高，主要是由於西方已開發國家的公共服務均等化法律制度比較完善。京津冀基本公共服務均等化也存在制度缺失與立法不足的現象，各地區尚未出台相關基本公共服務均等化的立法，也未制定區域公共服務均等化約束性的法律體系，僅有少數政策性文件。使得區域內公民平等地享有公共服務的權利得不到有效保護，各地政府在公共服務提供中的機會主義行為傾向比較明顯，也使得地區之間公共服務不能相互銜接與匹配。
（五）缺乏統籌規劃與績效評估體系
目前，京津冀在推進公共服務均等化方面缺乏統一的規劃和標準，仍未出台區域公共服務的總體布局和推進目標，也未建立公共服務的共建共享機制，各地區之間缺乏有效的銜接和流轉，缺乏相應的配套措施和體制機制。至今京津冀仍未建立完善的區域公共服務均等化的績效評估體系，缺乏相應的激勵和約束機制，無法將基本公共服務均等化納入政府績效考核體系。政府自身的績效評估體系往往從自身預期出發，沒有把公眾對政府公共服務的滿意度作為考核政府績效的標準，公眾對政府公共服務的評價體系也未建立，缺乏相應的行政問責制、聽證制度等。此外，公眾對公共服務評價能力比較低，缺乏公共服務評價的方法與技能。三地各自的績效考核政策也不協調，都是基於各自的發展狀況進行評價，而不是從區域整體角度出發。
三、京津冀基本公共服務均等化的對策措施
（一）健全公共服務法律體系，為基本公共服務均等化提供法治保障
第一，制定京津冀統一的基本公共服務均等化法律法規。三地共同編制基本公共服務均等化相應的法律法規，如制定京津冀統一的《基本公共服務法》或《基本公共服務均等化法》，在法治框架下解決各地之間公共服務水平差異的狀況，有效保障各地民眾均等地享有基本公共服務的權益。第二，制定一系列基本公共服務均等化的法律細則或條例。在核心法律規範的統領下，制定一些涉及基本公共服務標準、服務類型、供給模式、准人標準、政府責任、公眾參與、監管機制等可行性的法律細則或條例，做到有法可依、有章可循。第三，妥善處理基本公共服務法與其它法的關係。基本公共服務均等法作為典型的公法規範，應注重其與其它私法規範相結合、相協調，並及時對均等化法律法規進行調整和修正，促進基本公共服務均等發展的規範化、常態化。
（二）完善公共財政制度，實現基本公共服務政府事權和財權匹配
第一，著力優化三地政府財政支出結構。以基本公共服務均等化為導向，降低在經濟建設上的財政投入比重，逐漸增加在公共服務領域上的比重，尤其應加大對河北農村及落後偏遠地區的基本公共服務投入力度，使新增教育、衛生、文化等事業經費主要用於農村，建立穩定的公共財政投入增長機制。第二，合理劃分政府基本公共服務均等化的事權和財權。進一步健全中央政府與三地政府、三地政府與其內部各級政府之間在基本公共服務方面的事權和財權，形成事權與財力相匹配的體制機制，依據各類公共服務具有不同的特徵和屬性，劃分各級政府應承擔的權利和責任。第三，完善基本公共服務均等化的財政轉移支付制度。以縱向轉移與橫向轉移並重，逐步完善公共財政轉移制度。建議加大中央對地方一般性財政轉移支付力度，增加公共服務的專項撥款，逐步取消稅收返還，增強地方政府提供公共產品的能力。探索京津冀三地之間公共財政橫向轉移支付制度，加大京津對河北在基本公共服務建設方面的財政支持力度。
（三）推進公共服務市場化改革，提升公共服務供給效率與質量
第一，健全基本公共服務的供給機制。通過市場化改革改進公共產品供給機制，引導私人企業、非營利組織、公共組織等參與公共服務的供給，建立京津冀地區政府與市場共同參與的公共服務供給機制，提高公共服務供給的靈活性和多元化。第二，提升政府供給公共服務的效率。鼓勵三地政府在公共管理方面革新，重視公共服務的成本和績效分析，創新公共服務供給模式，通過招投標、特許經營、合同承包、稅收優惠等形式推進公共服務市場化改革，提高公共服務的效率與質量。第三，注重公眾的需求和偏好。改變「政府本位」的公共服務供給觀念，要更加注重公眾的需求和偏好，建立公眾對公共服務需求的溝通機制，讓公眾參與公共服務決策的制定和評價，優先對基本公共服務進行均等化供給。
（四）加強統籌規劃，促進地區間公共服務制度對接與信息共享
第一，促進三地基本公共服務制度銜接。允許存在制度差異的情況下，推進三地公共服務制度對接，實現區域間公共服務政策、措施、推進方式相互銜接，使居民都能享受統一標準的基本公共服務，努力實現「底線公平」。第二，加強公共服務統籌協調與政策對接。成立京津冀專門的領導小組，實現區域公共服務決策指揮協調統一，組織各牽頭部門和責任單位制定專項工作推進方案，加強三地在財稅分享、公共服務建設和配套政策的對接，明確產權分割和利益劃定。第三，探索建立跨區域的信息共享平台。以服務對象的需求為核心，建立京津冀公共服務信息平台，整合各類公共服務信息，促進在區內信息共享與對接，探索建立京津冀信息互聯、跨區域、跨機構的信息共享機制和公眾滿意的信息反饋機制。
（五）構建公共服務均等化的考核體系，強化政府的權責
第一，完善基本公共服務均等化的考核體系。按照科學性、均衡性、可持續性的原則，設計京津冀基本公共服務均等化的考核體系，採取硬性指標和軟性指標相結合，指標設計上應做到指標概念清晰、指標分值權重合理、完整全面、突出重點等。第二，構建基本公共服務均等化的標準機制。制定全面統一的基本公共服務均等化的參考標準，確定京津冀基本公共服務均等化的範圍、標準、種類等以及人員、財力、設施的投入標準，建立公共服務標準的動態調整機制。第三，強化政府基本公共服務均等化的權責。通過完善績效考核機制、評價問責機制、監督檢測機制等，強化政府對履行基本公共服務均等化的職責，將基本公共服務均等化納入領導幹部政績考評範疇，以此來規範政府的行為目標與行為方式。
（六）通過綜合試點改革，逐步縮小區域間基本公共服務的差距
推進基本公共服務均等化是一項長期而複雜的系統工程。京津冀短期內不具備整體推進的條件，可通過試點區域率先突破做好示範帶動作用。第一，建立基本公共服務綜合改革示範區。選擇京津冀科技、產業、生態合作示範區或三地接壤且發展基礎較好的地區做試點，設立統一的基本公共服務政策體系、服務標準和服務類型，率先實現社會政策對接和基本公共服務均等化。第二，設立基本公共服務重點示範項目。把基本公共服務均等化中的重點項目或三地發展差異懸殊的項目優先納入保障範圍，選擇民眾最期待、現實最緊迫的項目優先推進，明確重點項目的推進目標和方式。第三，建立綜合改革試點市或縣。在京津冀區域內選擇發展潛力大或對外交流便捷的城市或縣，確定為綜合改革試點，試點市或縣要先行先試，有重點、分階段地循序推進。
【責任編輯 連家明】
(首都經濟貿易大學，北京100070)
內容提要：京津冀地區協同發展水平不高，深層次原因在於三地的基本公共服務嚴重非均等化。這種非均等化，在教育、醫療、文化和社會保障等方面都有深刻的體現。要推進京津冀地區的基本公共服務均等化，面臨著經濟發展水平和財力差距過大、各級政府事權財權不匹配、公共服務供給單一與市場化不足等一系列癥結和障礙。本文在對相關領域現狀進行全面剖析的基礎上，提出相應的對策建議。
關鍵詞 ：京津冀 基本公共服務均等化 癥結障礙 對策措施
中圖分類號：F810.6 文獻標識碼：A文章編號：1672-9544( 2015)09-0070-06
[收稿日期)2015-05-30
[作者簡介]魯繼通，城市經濟與公共管理學院經濟學博士、經濟師，研究方向為區域經濟與都市圈發展。
[基金項目]國家社會科學基金重大項目「產業轉移與我國區域空間結構優化研究」(lOzd＆022)、國家自然科學基金項目「地價梯度與產業梯度耦合機制及城市群產業用地結構優化」(G031302)、北京市社會科學基金重大項目「京津冀區域協同發展研究——全面推進中的戰略重點研究」(14ZDA23)的階段性成果；獲得北京市教委科研基地建設-科技創新平台-都市圈研究中心(PXM2015_014205_000126)、北京市經濟社會發展政策研究基地資助。
京津冀地區作為我國參與全球競爭、率先實現現代化的正在崛起的巨型都市圈，是我國政治、經濟、文化和科技中心，是我國北方連接「海洋經濟」和「大陸經濟」的重要樞紐。當前，京津冀都市圈正處於創新驅動、經濟轉型與協同發展的關鍵時期，但協同發展水平卻低於其他經濟圈。究其原因在於本地區市場化水平和協同程度偏低，始終沒有走出「行政區」掣肘，導致逐漸形成結構鎖定和利益固化，然而，造成這一問題的深層根源就是三地基本公共服務嚴重非均等化。目前，北京集中了過多的教育、文化和醫療等公共服務資源，使其擁有河北和天津無法企及的優勢，由於資源過度集中使北京人口、交通、環境問題日益惡化。為此，實現京津冀協同發展必須推動北京公共服務資源向周邊地區轉移，努力實現公共服務「底線公平」和縮小基本公共服務地域差距，解決制約基本公共服務均等化的瓶頸問題。
一、京津冀基本公共服務均等化的現狀特徵
（一）公共教育資源配置不均，教育發展水平差距顯著
1．教育資源供求總量和結構失衡
2014年北京、天津和河北每百萬人擁有普通高校（機構）數分別為4.14所、3.29所、1.57所，表明三地教育資源占有量差距較大，教育資源布局不均衡。從高等學校教師資源占有量看，2013年北京每百名學生擁有教師數為7.89人，高於天津1.97人、河北2.31人，而河北也低於同期全國0.2人，說明三地教師資源配置不均與供求矛盾突出。從高層次教育培養看，2014年北京高等學校（機構）在校研究生數為27.4萬，而天津、河北分別為5.06萬、3.78萬，是天津的5.33倍、河北的7.03倍，北京高層次教育水平遠高於天津、河北，表現出「一枝獨秀」的優勢。基礎教育方面，三地也表現出同樣的問題。這些都反映京津冀三地教育服務非均等、不平衡現象極為突出，教育資源供求總量和結構失衡並存。
2．公共教育支出差距有縮小趨勢
2013年北京、天津人均公共財政教育支出分別為3305.94元、3134.81元，而同期河北僅為1049.19元，也低於全國的1573.10元，說明三地在公共財政教育支出方面存在明顯的梯度，同時也折射出三地的財力、政策以及對教育重視程度的落差。從發展潛力看，2013年北京、天津、河北公共財政教育支出的增長率分別為15.58%、25.04%、33.82%，河北最高，北京最低，反映出河北在教育支出上正「迎頭追趕」。從公共教育支出比例看，2013年河北公共財政教育支出占公共財政支出的增長率為2.70%，高於全國1.35個百分點，而同期北京、天津分別低於全國1.03個百分點、0.54個百分點，充分反映出河北在公共教育方面開始「發力」，三地公共教育差距有縮小的趨勢。
3．三地教育質量「梯度差」明顯
京津冀地區高校主要分布京津一線與秦皇島、唐山、保定、石家莊一線，高校區內分布不均，形成高等教育的「稀薄區」與「密集區」共存。從教育層次與類型看，北京集中26所「211」高校，而天津、河北分別為3所、2所。2014年京津地區本科高校集中了區內本科高校總數的65%，河北地區專科高校集中了區內專科高校總數的59%，表明京津的優質教育資源極為豐富，而河北則相對落後，也體現出三地教育質量存在較大的差異。2013年北京、天津、河北專任教師擁有高級職稱的比例分別為58.3%、46.4%、42.7%，表明三地教師專業素質、教育水平也存在明顯的差距。同時，河北在教育理念、教學方式等也比較落後，一些地方仍沒有脫離應試教育的模式，北京、天津則更加注重綜合教育模式。教育存在巨大的「梯度差」，反過來又形成「馬太效應」，加劇了公共服務供需的「緊平衡」狀態，阻礙教育資源的跨區流動與有效銜接。
（二）醫療衛生資源呈「斷崖」分布，醫保體系對接不暢
1．公共醫療資源供需矛盾「趨緊」
2014年北京市常住人口每千人擁有執業醫師3.7人、護士4.2人、床位5.0張，天津擁有執業醫師2.3人、護士2.1人、床位4.1張，河北最低，僅擁有執業醫師2.1人、護士1.7人、床位3.5張，和京津相比，河北醫療資源供需非常緊張，京津冀醫療服務呈斷崖式分布。2014年河北每百萬人口擁有三級醫院數僅為0.9家，只占北京的29%、天津的36%，三地優質醫療資源差距明顯，而北京和天津剪刀差較小。由於河北優質醫療資源薄弱，很多病人不願在本地看病，直上京津，造成京津兩地大醫院人滿為患。2014年北京醫療機構為全社會提供2.21億人次的門診服務，超過300萬的車輛服務，其中，二級以上醫療機構門診總量中，外地患者占近34%，而外地來京就醫人口中，河北三分其一。2013年北京人均衛生費用支出居全國之首，為4841.29元，天津為3034.87元，而河北僅為1461.53元，遠低於京津兩市。北京、天津聚集了大量的醫院和醫師，醫療費用支出力度較大，河北醫療服務水平較低，三地醫療服務水平「鴻溝」依然嚴重，供需矛盾「趨緊」。
2．醫保同城化亟待突破
目前，京津冀三方醫保合作已進入「步伐加快、協作推進」階段，但由於三地醫保待遇差距過大，無法異地結算和待遇互認，阻礙了醫保同城化進程。2013年天津、河北城鎮職工醫保支出分別為123.4億元、143.3億元，遠低於北京的381.9億元，若按人均計算差距更大。三地醫保繳納基數及報銷起付線也存在較大差別，即使在同一省內各城市的標準也不一樣，2013年北京市人均醫保繳費基數單位和個人分別為6267.6元和1289.52元，天津為4224元和844.8元，石家莊僅為3513.2元和702.64元，河北其它地級市則更低，三地之間醫保繳費基數相差較大，直接影響地區間醫保銜接程度。京津冀三地尚未實現統一的醫保標準，醫療資源流轉程度低，報銷制度不對接，異地就醫有「保」難「報」的現象極為突出。
（三）公共文化發展不平衡，相互之間銜接程度低
1．公共文化事業發展不平衡
2013年北京、天津、河北人均擁有公共圖書館藏書量分別為0.98冊、1.00冊、0.26冊，河北不僅與京津差距較大，也低於全國0.29的平均水平，反映出京津冀公共分化資源布局不均衡。從出版物發行機構看，2013年北京每萬人擁有出版物發行機構為4.37處，在三地最高，河北最低僅為0.99處，三地差異係數較大。2014年北京每百萬人擁有表演藝術團體機構數為14.31個，天津為3.46個，河北在三地中最低為1.38個，僅占北京的9.6%。總體上講，京津冀三地公共文化資源配置不均衡，文化事業發展不平衡，文化服務供需失衡。
2．文化產業發展自成體系
由於文化資源稟賦、區域規劃的原因，京津冀三地的文化資源配置失衡。2013年北京擁有98351個文化及相關企業單位，而天津、河北分別為20127個、28884個，三地在文化發展水平上落差較大。北京文化產業發展厚重且強勢，文化產業起步較早，總體實力較強；天津正積極構建公共文化服務體系，制定文化創意產業發展規劃和相應的扶持政策，醞釀、建成一批文化創新產業園區和產業基地；相比而言，河北文化產業發展較為落後。同時，各地在文化產業項目策劃和文化產品研製、開發、銷售上，也較少考慮與另外兩地的有效銜接，沒有形成區域整體的文化凝聚力和競爭力。
（四）社會保障標準落差較大，缺乏社保一體化的配套體系
1．生活保障標準差距懸殊
2014年北京、天津、河北城鎮居民人均可支配收入分別為43910元、31506元、24141元，巨大的收入梯度差直接影響居民的生活水平，也制約著區域社保一體化的發展。2014年京津冀三地中河北最低生活保障人數占常住人口的比例最高，為4.13%，而北京、天津相對較低，分別為0.65%、1.67%，表明河北社會生活保障壓力相對較大。無論從城市還是農村看，北京人均最低生活保障標準都是最高的，2014年北京城市／農村人均最低生活保障標準為650元/560元，而天津為640元/440元，河北最低為500元/225元，三地生活保障標準差距較大，導致相互之間無法流轉。此外，三地生活保障支出也存在較大差異，從側面也反映出三地的財力水平及公共服務的供給能力。
2．社會保險參保比例嚴重失衡
社會保險的主要項目包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險。2014年北京城鎮基本養老保險參保人數占常住人口的比例最高，為64.7%，天津、河北分別低於北京27.7個百分點、47.6個百分點，北京養老壓力大，天津、河北相對較小。從醫療保險看，2014年北京、天津城鎮基本醫療保險人數占常住人口的比例為66.5%、34.6%，高於全國43.8%的平均水平，而河北僅為23.0%。從失業保險看，2013年北京參加失業保險人數占常住人口的比例為49.1%，其參保比例分別是天津、河北的2.5倍、7.1倍。此外，在工傷保險和生育保險方面，北京的參保比例在三地中仍舊是最高的，表明北京的社保體系相對完善，覆蓋面較廣。三地社會保險參保比例嚴重失衡，又未建立統一的社保結算平台和互為匹配的政策措施，導致區域社會保險發展極不平衡。
3．住房保障供需失配特徵明顯
由於北京、天津過度集中了優質的公共服務資源，人口大量涌人，住房供需失配問題較為突出。2014年北京、天津城鎮居民人均住房建築面積分別為31.54平方米、28.13平方米，而河北高於京津二市，達到32.51平方米，京津住房較為緊張。2014年全國房價收入比為7.1，天津、河北房價收入比分別為9.6、6.7，而北京高達14.5，遠超出合理區間，反映出北京住房成本較高、壓力較大，北京購房難、購房貴等問題極為嚴重。近年來，京津冀地區加大了保障性住房建設力度，但北京保障性住房土地供應問題十分嚴峻。由於保障性住房多是面向本地戶籍家庭，對外來人口占1/3的北京來講，住房供需矛盾極為突出。同時，三地之間的住房保障政策不對接，保障性住房無法異地流轉，在京津冀區域內無法實現保障住房人群和保障房資源有效匹配。
二、制約京津冀基本公共服務均等化的癥結障礙
京津冀三地處於不同的發展水平與階段，北京處於第一梯度，擁有最優質的公共資源，天津、河北相對薄弱。由於區域內公共優質資源配置失衡，相互之間不能有效續接與轉移，導致公共服務供需矛盾突出，非均等化明顯。影響京津冀基本公共服務均等化的因素，不僅包括經濟基礎、社會環境、歷史習慣等，還受到深刻的體制政策所限。
（一）三地經濟發展水平和財力差距過大
受我國現行財政體制的制約，公共服務的供給多是由地方財政資源的投入和分配決定的，由於政府公共財政支出比例一般較低，供給過程中會出現供給不足和供給不均問題，在某種程度會影響區域基本公共服務均等化水平。實際上，在供給不足情況下，也會因政府某種行為而導致供給不均，供給不足前提下的供給不均會加劇基本公共服務非均等化程度。2014年北京、天津兩市人均地區生產總值逼近10萬元，而河北僅為3.85萬元，三地經濟發展差距十分懸殊。從公共財政支出看，2014年河北人均公共財政支出為0.63萬，京津兩市分別是河北的3.32倍、2.97倍。京津冀三地資源稟賦和發展起點不同，北京、天津兩市經濟發達，財力雄厚，城鎮化水平較高，政府有較強的能力提供公共服務；而河北經濟實力相對較弱，仍處於城市中期階段，財力有限，對基本公共服務的供應能力相對較弱。三地經濟發展水平和財政支出能力的巨大差距，直接影響各地基本公共服務供給的數量和質量，基本公共服務供給的失衡，又進一步阻礙了京津冀整體基本公共服務的均等化進程。
（二）各級政府事權與財權不匹配
國外很多國家都以立法的形成明確各級政府事權和界限，較好地體現基本公共服務事權和財權的匹配，而我國各級政府在事權和財權均存在不相稱的現象。在我國，中央與地方對基本公共服務支出分擔比例失衡明顯，中央擁有大部分的財權而對基本公共服務所承擔的責任卻很少，相反，地方政府缺乏足夠的財權卻承擔大部分的基本公共服務責任，造成中央與地方的財權和事權不統一。嚴重的責權不一，增加了地方供給基本公共服務的難度，影響了地方之間公共服務的均等化水平。這種財政分權體制，不僅影響政府支出結構，也會造成基本公共服務供給不足，客觀上會造成區域內公共服務供給不均。京津冀三地也面臨著同樣的問題，各地公共服務自成體系，供給標準不統一，缺乏保障區域間各政府事權和財權匹配的制度安排，三地之間橫向財政轉移支付制度不健全，無法實現互聯互通，加劇了區域間、城鄉間的基本公共服務非均等化水平。目前，我國財政縱向轉移支付在中央和地方之間起到了一定的平衡作用，但中央在平衡地區之間財政的差距不甚明顯。
（三）公共服務供給單一與市場化不足
長期以來，我國公共服務基本上是政府主導，政府負責公共服務的投入、建設、分配，集決策者、提供者和監督者於一身，對公眾的需求偏好了解不深。這種單一供給模式和治理機制會造成上級決策與基層執行、集中供給與多元化需求的矛盾，削弱公共服務均等化的理念，可能導致基本公共服務總體不足與局部浪費並存的局面。此外，該模式排斥其他社會組織和市場力量的介入，影響基本公共服務供給的多元化。公共服務具有非排他性，政府單一供給公共服務時，容易忽視公眾偏好，也可能因缺乏競爭機制而降低公共服務供給的效率和質量，而以價格機制為核心的市場也不能使公共服務的生產和供給最優，市場在提供公共服務上會出現市場失靈。目前，京津冀公共服務供給仍舊比較單一，市場化水平不足，而區域經濟社會多元化發展的趨勢明顯，公眾對公共服務的需求越來越旺盛，必然會產生不同的公共服務需求層次和公眾偏好差異，加劇了均等化需求整合的難度，這也對政府能力提出了更高要求。
（四）制度缺失與法律保障不到位
服務型政府的建設和基本公共服務均等化需要高度法制化做保障。西方已開發國家公共服務均等化水平高，主要是由於西方已開發國家的公共服務均等化法律制度比較完善。京津冀基本公共服務均等化也存在制度缺失與立法不足的現象，各地區尚未出台相關基本公共服務均等化的立法，也未制定區域公共服務均等化約束性的法律體系，僅有少數政策性文件。使得區域內公民平等地享有公共服務的權利得不到有效保護，各地政府在公共服務提供中的機會主義行為傾向比較明顯，也使得地區之間公共服務不能相互銜接與匹配。
（五）缺乏統籌規劃與績效評估體系
目前，京津冀在推進公共服務均等化方面缺乏統一的規劃和標準，仍未出台區域公共服務的總體布局和推進目標，也未建立公共服務的共建共享機制，各地區之間缺乏有效的銜接和流轉，缺乏相應的配套措施和體制機制。至今京津冀仍未建立完善的區域公共服務均等化的績效評估體系，缺乏相應的激勵和約束機制，無法將基本公共服務均等化納入政府績效考核體系。政府自身的績效評估體系往往從自身預期出發，沒有把公眾對政府公共服務的滿意度作為考核政府績效的標準，公眾對政府公共服務的評價體系也未建立，缺乏相應的行政問責制、聽證制度等。此外，公眾對公共服務評價能力比較低，缺乏公共服務評價的方法與技能。三地各自的績效考核政策也不協調，都是基於各自的發展狀況進行評價，而不是從區域整體角度出發。
三、京津冀基本公共服務均等化的對策措施
（一）健全公共服務法律體系，為基本公共服務均等化提供法治保障
第一，制定京津冀統一的基本公共服務均等化法律法規。三地共同編制基本公共服務均等化相應的法律法規，如制定京津冀統一的《基本公共服務法》或《基本公共服務均等化法》，在法治框架下解決各地之間公共服務水平差異的狀況，有效保障各地民眾均等地享有基本公共服務的權益。第二，制定一系列基本公共服務均等化的法律細則或條例。在核心法律規範的統領下，制定一些涉及基本公共服務標準、服務類型、供給模式、准人標準、政府責任、公眾參與、監管機制等可行性的法律細則或條例，做到有法可依、有章可循。第三，妥善處理基本公共服務法與其它法的關係。基本公共服務均等法作為典型的公法規範，應注重其與其它私法規範相結合、相協調，並及時對均等化法律法規進行調整和修正，促進基本公共服務均等發展的規範化、常態化。
（二）完善公共財政制度，實現基本公共服務政府事權和財權匹配
第一，著力優化三地政府財政支出結構。以基本公共服務均等化為導向，降低在經濟建設上的財政投入比重，逐漸增加在公共服務領域上的比重，尤其應加大對河北農村及落後偏遠地區的基本公共服務投入力度，使新增教育、衛生、文化等事業經費主要用於農村，建立穩定的公共財政投入增長機制。第二，合理劃分政府基本公共服務均等化的事權和財權。進一步健全中央政府與三地政府、三地政府與其內部各級政府之間在基本公共服務方面的事權和財權，形成事權與財力相匹配的體制機制，依據各類公共服務具有不同的特徵和屬性，劃分各級政府應承擔的權利和責任。第三，完善基本公共服務均等化的財政轉移支付制度。以縱向轉移與橫向轉移並重，逐步完善公共財政轉移制度。建議加大中央對地方一般性財政轉移支付力度，增加公共服務的專項撥款，逐步取消稅收返還，增強地方政府提供公共產品的能力。探索京津冀三地之間公共財政橫向轉移支付制度，加大京津對河北在基本公共服務建設方面的財政支持力度。
（三）推進公共服務市場化改革，提升公共服務供給效率與質量
第一，健全基本公共服務的供給機制。通過市場化改革改進公共產品供給機制，引導私人企業、非營利組織、公共組織等參與公共服務的供給，建立京津冀地區政府與市場共同參與的公共服務供給機制，提高公共服務供給的靈活性和多元化。第二，提升政府供給公共服務的效率。鼓勵三地政府在公共管理方面革新，重視公共服務的成本和績效分析，創新公共服務供給模式，通過招投標、特許經營、合同承包、稅收優惠等形式推進公共服務市場化改革，提高公共服務的效率與質量。第三，注重公眾的需求和偏好。改變「政府本位」的公共服務供給觀念，要更加注重公眾的需求和偏好，建立公眾對公共服務需求的溝通機制，讓公眾參與公共服務決策的制定和評價，優先對基本公共服務進行均等化供給。
（四）加強統籌規劃，促進地區間公共服務制度對接與信息共享
第一，促進三地基本公共服務制度銜接。允許存在制度差異的情況下，推進三地公共服務制度對接，實現區域間公共服務政策、措施、推進方式相互銜接，使居民都能享受統一標準的基本公共服務，努力實現「底線公平」。第二，加強公共服務統籌協調與政策對接。成立京津冀專門的領導小組，實現區域公共服務決策指揮協調統一，組織各牽頭部門和責任單位制定專項工作推進方案，加強三地在財稅分享、公共服務建設和配套政策的對接，明確產權分割和利益劃定。第三，探索建立跨區域的信息共享平台。以服務對象的需求為核心，建立京津冀公共服務信息平台，整合各類公共服務信息，促進在區內信息共享與對接，探索建立京津冀信息互聯、跨區域、跨機構的信息共享機制和公眾滿意的信息反饋機制。
（五）構建公共服務均等化的考核體系，強化政府的權責
第一，完善基本公共服務均等化的考核體系。按照科學性、均衡性、可持續性的原則，設計京津冀基本公共服務均等化的考核體系，採取硬性指標和軟性指標相結合，指標設計上應做到指標概念清晰、指標分值權重合理、完整全面、突出重點等。第二，構建基本公共服務均等化的標準機制。制定全面統一的基本公共服務均等化的參考標準，確定京津冀基本公共服務均等化的範圍、標準、種類等以及人員、財力、設施的投入標準，建立公共服務標準的動態調整機制。第三，強化政府基本公共服務均等化的權責。通過完善績效考核機制、評價問責機制、監督檢測機制等，強化政府對履行基本公共服務均等化的職責，將基本公共服務均等化納入領導幹部政績考評範疇，以此來規範政府的行為目標與行為方式。
（六）通過綜合試點改革，逐步縮小區域間基本公共服務的差距
推進基本公共服務均等化是一項長期而複雜的系統工程。京津冀短期內不具備整體推進的條件，可通過試點區域率先突破做好示範帶動作用。第一，建立基本公共服務綜合改革示範區。選擇京津冀科技、產業、生態合作示範區或三地接壤且發展基礎較好的地區做試點，設立統一的基本公共服務政策體系、服務標準和服務類型，率先實現社會政策對接和基本公共服務均等化。第二，設立基本公共服務重點示範項目。把基本公共服務均等化中的重點項目或三地發展差異懸殊的項目優先納入保障範圍，選擇民眾最期待、現實最緊迫的項目優先推進，明確重點項目的推進目標和方式。第三，建立綜合改革試點市或縣。在京津冀區域內選擇發展潛力大或對外交流便捷的城市或縣，確定為綜合改革試點，試點市或縣要先行先試，有重點、分階段地循序推進。
【責任編輯 連家明】
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