李慧
(大連海事大學，遼寧116026)
內容提要：隨著我國分稅制、住房制度以及土地制度改革的進行，地方政府憑藉土地一級市場的壟斷權獲得了巨額的土地出讓收入，在促進城鎮化和地方經濟發展方面發揮了重要作用，但與此同時卻產生了大量的經濟社會問題，「土地財政」成為一個被賦予極強貶義色彩的熱門話題。作為我國重要的老工業基地和環渤海經濟區中重要的沿海省份，遼寧省的土地財政問題也比較突出。本文分析了遼寧省土地財政收入規模、土地出讓結構及其產生的經濟社會影響，並在此基礎上提出促進土地財政轉型的對策建議，為促進地方財政的發展提供理論依據和實證支持。
關鍵詞 ：土地財政土地出讓收入地方政府轉型
中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A文章編號：1672-9544( 2015 )08-0051-08
[收稿日期]2015-05-27
[作者簡介]李慧，交通運輸管理學院教師，經濟學博士，研究方向為財稅理論與政策。
[基金項目]遼寧省社會科學規劃基金項目「后土地財政時期破解遼寧財政困境的路徑研究」(L13DJY056)。
一、引言
根據財政部公布的「2014年全國土地出讓收支情況」，2014年全國土地出讓收人為42940.30億元，同比增長3.1%，與2013年相比，增速明顯回落。而《2014年國土資源公報》則顯示，全國國有建設用地供應總量為60.99萬公頃，同比下降18.8%。自20世紀90年代中期開始，特別是進入21世紀以來，一直在地方經濟增長中扮演著重要角色的「土地財政」再度成為學術界以及媒體熱議的話題。
1994年以來，具有明顯集權傾向的分稅制改革造成地方政府預算內收入急劇下降，但地方政府承擔的事權卻不減反增，在轉移支付制度不健全的情況下導致地方政府的財政收支缺口不斷擴大，於是尋求預算外資源獲取收入便成為地方政府的理性選擇。同時，以「權利二元、政府壟斷、非市場配置和經管合一」為特徵的土地制度則為地方政府的「借地生財」打開了方便之門。地方憑藉強大的土地資源配置權一手通過低價徵用集體土地，另一手通過「招拍掛」方式在土地一級市場獲得巨額土地出讓收入，正是這個「剪刀差」極大地刺激了地方政府利用行政強制力大量徵用土地的慾望。此外，改革開放以來GDP增長導向的政績考核制度是地方政府追求地區經濟增長的內地驅動力，地方官員的晉升與地方經濟發展績效掛鈎，由此形成地方政府間「為增長而競爭」的發展共識和強大激勵，地方政府競相展開「經營土地」、「經營城市」的激烈角逐。在以上三個制度成因的綜合作用下，形成了「吃飯靠財政、建設靠土地」的地方經濟發展格局，土地財政愈演愈烈，不斷加大經濟社會運行風險。
遼寧省作為我國重要的老工業基地和環渤海經濟區中重要的沿海省份，土地財政問題也比較突出。學界一般將國有土地出讓使用權出讓收入（以下簡稱「土地出讓收入」）與地方一般預算收入的比重作為衡量地方政府對土地財政依賴程度的指標。2000年-2013年，遼寧省土地出讓收入累計為122295.8億元，同期的地方一般預算收入累計為18366.94億元，土地財政依賴程度高達67%，高於52.1%的全國水平，僅低於江蘇、浙江、安徽和重慶等4個省市。快速增長的土地出讓收入為遼寧省地方GDP的增長和城鎮化進程提供了財力支持，但在這一過程中卻產生了一系列社會經濟問題，土地財政的不可持續性已成共識。
二、遼寧省土地財政現狀分析
（一）土地財政收入規模
目前雖然學術界對土地財政尚無統一的定義，但關於其內涵卻已經逐漸形成共識，即土地財政是指地方政府公共資本積累依靠土地出讓，預算內資金依賴土地及相關產業的一種財政收支狀況。根據土地財政收入研究範圍的不同，有小、中、大三種口徑之區別。小口徑的土地財政收入僅指國有土地使用權出讓金，以此為基礎，加上地方政府預算內和預算外直接與房地產相關的租稅費，就構成了中口徑的土地財政收入。至於大口徑的土地財政收入，則由中口徑的土地財政收入加上與土地間接相關的收入構成。此外，還有一些研究中的土地財政收入甚至包括地方政府將土地向銀行進行抵押所獲得的融資收入。土地財政問題之所以成為社會各界關注的焦點及學術界研究的熱點，主要是緣於國有土地出讓收入的急劇膨脹以及由此引發的一系列經濟社會問題，因此本文認為選取土地出讓收入作為衡量土地財政規模的指標具有較好的說服力。
1．土地出讓收入的絕對規模。1988年4月修訂的《憲法》和同年12月修訂的《土地管理法》，規定「土地的使用權可以依照法律的規定轉讓」，標誌著我國土地使用制度的改革進入新時期，土地使用權轉讓在全國展開，土地供應量大大增加，尤其是自2000年以來，伴隨著我國城鎮化步伐不斷加快以及經營性土地實行「招拍掛」出讓制度的確立，地方政府土地出讓收入的絕對規模不斷出現跳躍式增長。
通過圖1可以發現，從絕對規模來看，遼寧省土地出讓收入從2000年的21.2億元躍升至2013年的1971.04億元，14年間增長了116倍，年均增長率高達40.54%，遠遠高於同期全國土地出讓收入增長的速度。2004年以後，由於國家調控政策與經濟大環境的變化，土地出讓收入的絕對規模在若干年份出現程度不同的波動。例如在2005年、2008年和2012年，受中央政府「地根緊縮」政策、全球金融危機以及商品房限購、限貸等房地產調控政策的影響，遼寧省土地出讓收入分別降至269.89億元、620.51億元和1775.96億元。2014年，由於投資增速放緩，土地市場需求疲軟，遼寧省土地出讓收入再次出現負增長。
2．土地出讓收入的相對規模。為了剔除通貨膨脹因素以便於比較，通過相對指標，可以更加直觀地看出遼寧省土地出讓收入的變化趨勢。圖2顯示，從相對規模來看，遼寧省土地出讓收入規模也呈現出不斷攀升的態勢。2000年土地出讓收入僅相當於同期地方一般預算收入的7.17%、地方生產總值的0.45%，到了2013年土地出讓收入與地方一般預算收入和地方生產總值的比重已分別升至58.95%和7.24%。其中以2011年的指標最高，分別達到118.42%和14.08%，土地出讓收入與地方生產總值的比重首次超過同期地方一般預算收入占地方GDP的比重。由此可以，從增長速度來看，土地出讓收入的規模變化驚人。
（二）土地供應結構
1．以出讓方式為主的土地供應面積急劇增加。近年來，遼寧省的土地供應面積不斷增加，從2000年的4671.84公頃增加到2013年的35568.9公頃，年均增長率達到16.9%，其中2011年的土地供應面積高達64938.78公頃。從土地供應方式來看，主要有劃撥、出讓、租賃及其他供地方式等四種，其中劃撥和出讓方式所占比例較高。圖3表明了2000年以來遼寧省土地供應方式的變化情況。
從圖3可以看出，除了2000年、2011年和2013年，在其他年份土地出讓面積均遠遠高於劃撥面積。土地出讓面積占土地供應面積總額的比重最高年份已經高達91.340/0。至於租賃和其供地方式所占比重則逐年降低。從平均水平來看，14年間遼寧省土地劃撥、出讓、租賃以及其他供地方式所占比重依次為35.54%、61.02%、2.54%和0.9%。
我國於1987年開始實施土地出讓制度，經過20多年的發展，國有建設用地的出讓規模不斷擴大。2000年，遼寧省出讓土地宗數為2318宗，出讓面積為1707.54公頃。到了2013年，土地出讓宗數則達到5138宗，出讓面積為16899.92公頃，14年間增加了9.88倍。2000年以來遼寧省國有土地使用權有償出讓情況參見表1。
2．「招拍掛」出讓比重不斷上升。按照操作方式的不同，出讓方式又分為協議出讓和「招拍掛」出讓兩種形式。其中協議出讓方式的市場化程較低，不能充分體現出土地市場的競爭性，「招拍掛」出讓則是比較透明而且具有較高競爭程度的市場化運作方式。在我國實行土地有償出讓制度初期，土地出讓方式以協議出讓為主，自2004年以後，隨著國家對協議出讓土地使用範圍的控制，協議出讓土地的面積明顯呈下降趨勢。
2003年遼寧省協議出讓土地面積占全部出讓土地面積的比例為72.07%，成交價款占全部土地出讓金的比重為36.46%，這主要是因為協議出讓土地價格比較低，造成出讓土地面積與土地出讓金收入極其不匹配。2004年以後，隨著國家對協議出讓土地使用範圍的控制，協議出讓土地的面積明顯呈下降趨勢，表2顯示2003年以來遼寧省土地協議出讓及招拍掛出讓方式成交金額的變化情況。
從表2可以看出，2013年協議出讓土地面積占全部土地出讓面積的比重降至8.31%，成交價款所占比重降至1.64%，兩者之間依然不匹配。與此同時，「招拍掛」出讓土地面積比重從2000年的27.93%上升到2013年的91.69%，成交價款占全部土地出讓成交價款的比重高達98.36%。由此可見，「招拍掛」已經成為當前遼寧省土地出讓的最主要方式。
3．商業服務用地和住宅用地所占比重較大。按用地類型劃分，可將國有建設用地分為8大類，即工礦倉儲用地、商業服務業用地（以下簡稱「商服用地」）、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域與水利設施用地和其它用地。其中採取出讓方式供地的主要為前三種類型，再進一步細分，工礦倉儲用地一般以協議出讓方式出讓，而商服用地和住宅用地通常以「招掛拍」方式出讓，它們構成了國有土地使用權有償出讓的全部內容及土地出讓收入的重要部分。
2009年-2013年，遼寧省國有建設用地供應面積總量合計為180685.7公頃，其中工礦倉儲用地、商業服務業用地和住宅用地面積分別合計為50586.86公頃、14254.26公頃和40063.36公頃，占供地總量面積合計的比重分別為28%、7.89%和22.17%，合計占比達到58.06%。通過圖4可以看出，2009年-2013年遼寧省商服用地和住宅用地比例之和已經達到30.19%，超過工礦倉儲用地比例。
三、遼寧省土地財政的經濟社會影響
（一）積極影響
1．直接促進了城鎮化的快速發展。1994年分稅制改革明確規定自1994年起土地出讓金全部歸地方政府所有，中央不再參與分成，為地方政府走向「土地財政」奠定了制度基礎。1998年的住房制度改革以及2006年開始進行的土地「招拍掛」出讓模式的創新，為「土地財政」的跳躍式增長創造了條件。地方政府通過「經營土地」，進行大規模的土地出讓，實現了土地從資源、資產到資本的快速轉換，以火箭般的速度完成了原始資本積累過程，經濟開發區、工業園區、新城區如雨後春筍般在全省各地設立，城市基礎設施、高速公路以及港口等的建設則以排山倒海之勢崛起，前所未所的城鎮化進程令人驚嘆。一般認為城鎮人口占地區總人口的比重是衡量城鎮化水平的最重要指標，從這一點來看，遼寧省近年來的城鎮化水平較高，2013年的城鎮化率已達到66.45%，在全國31個省級行政區域的城鎮化率排名中位列第五。
2．間接帶來地方稅收收入的增加。從稅種設置來看，當前與土地及土地上的附著物交易直接相關的稅種有城鎮土地使用稅、土地增值稅、房產稅、耕地占用稅及契稅，其中前三個稅種由地方稅務系統負責徵收，耕地占用稅和契稅則由地方財政系統負責徵收。1994年的分稅制改革將上述5個稅種劃為地方的固定收入，屬於地方政府一般預算收入。從全省的絕對規模來看，與土地直接相關的五項稅收收入自2000年以來都呈現不同程度的增長。2013年，五項稅收收入合計高達984.31億元。從相對規模來看，五項稅收合計占當年地方一般預算收入和地方稅收收入的比重分別從2000年的9.76%、12.68%上升到2013年的29.44%和39.03%（參見圖5）。此外，從其對地方稅收收入增長的貢獻率來看，也可以發現土地稅收的地位非常重要。2010年一2013年遼寧地方稅收收入總額增長率分別為28.1%、30.2%、17.33%和6.58%，同期與土地直接相關稅收的增長率則分別達到25%、41.5%、35%和7.09%，除了2010年，其餘三年的增長率都超過稅收收入總額的增長速度。在稅收總額的增量中，與土地直接相關的稅收的貢獻率則分別達到37.3%、43.6%、70%和31.9%。如果考慮到來自於房地產業的營業稅和所得稅，則遼寧省的土地稅收貢獻將更加驚人。
（二）消極影響
1．城市過度擴張，耕地流失嚴重。2000年遼寧省全省19個縣級市、14個地級市城市建成區面積為1558.6平方公里，到2013年已擴張到2386平方公里，14年間增長1.53倍，尤其是城市新區擴張問題嚴重。在「發展衝動」和「攀比心理」的影響下，很多城市新區的建設缺少規劃和延續性，出現「攤大餅」的現象，導致土地資源的嚴重浪費。城市的大規模擴張必然導致建設用地需求量的激增，導致耕地面積不斷減少。在2004年-2013年的10年間，遼寧省土地徵收面積不斷增加，其中徵用的農用土地面積累計為127，322.79公頃，占全部土地徵收面積的比重為72.75%，而農用地中的耕地面積累計為95，196.41公頃，占全部土地徵收面積的比重為54.4%，占全部農用地面積的比重則高達74.77%。由於征地規模不斷擴大，遼寧省耕地面積已從2000年底的416.96萬公頃下降到2013年底的408.53萬公頃，這與我國耕地保護政策和耕地資源的可持續利用背道而馳，使得未來新型城鎮化過程中的耕地保護和糧食安全受到威脅。
2．農民「失地」又「失業」，利益嚴重受損。快速發展的地方經濟以及工業化和城鎮化進程的快速推進，導致農村集體土地被徵用的面積不斷上升。據統計，僅2004年至2012年的10年間，遼寧省共徵用農村集體土地170多萬畝。根據2005年遼寧省人均耕地面積僅為1.45畝的數據進行測算，每徵用一畝農田，就會有0.69個農民不再姓「農」。以此推算，在這10年間遼寧省的失地農民數量就達到117萬人之多。由於現行征地補償標準嚴重背離土地的實際市場價值，在社會保障制度還不盡完善的背景下，在農民失去土地這一重要的生產資料和生活資料之後，對其生活水平和未來前景帶來了諸多的不確定性。為了謀生，將會有大量的失地農民涌人城市。在年齡、受教育程度、工作經驗及健康狀況等不利因素的影響下，將有很大一部分淪為城市的低收入者，以致成為社會不安定的群體。此外，征地補償款被拖欠、截留乃至扣克的問題也時有發生，失地農民的利益難以得到有效保障。
3．土地違法和腐敗案件頻發，群眾信訪劇增。2001年以來遼寧省土地違法案件頻發，涉及土地面積特別是耕地面積越來越大。從遼寧省來看，2000年-2013年間累計發生土地違法案件23249件，其中在2000年-2007年間發生的數量較多，占全部土地違法案件比重高達73%。23249件土地違法案件共涉及土地面積20476.56公頃，其中耕地面積為9343.97公頃。土地違法案件頻發是群眾信訪數量上升的主要原因。據統計，僅2014年1-9月，遼寧省國土資源廳共受理群眾來信167件，接待群眾來訪495批次1845人次。來訪事項中，涉及土地問題261批次，占比高達52.7%。此外，地方政府憑藉對土地一級市場的絕對壟斷，控制了「征地一出讓」整個過程中的各個環節，大量行政權力由為數不多的機構乃至關鍵個人掌握，由於監管缺位，為權錢交易和暗箱操作等腐敗行為提供了制度空間。根據新華社、中央電視台、中央人民廣播電台等媒體的公開報道，《法制晚報》記者統計整理了2009年、2010年兩年間發生在土地和建設領域的30個腐敗案件，其中有2起發生在遼寧省，涉案金額分別高達1022萬元和6000萬元。
4．房地產業畸形發展，房價攀升給城市居民帶來沉重負擔。近年來，遼寧省的房地產業發展異常繁榮。從房地產業開發投資來看，始終保持較高的增長率，2000年-2013年間平均增速達到27%，高於同期遼寧省全社會固定資產投資平均增速。與之伴隨的是房價的不斷攀升，給城市居民尤其是中低收人群體帶來沉重的還貸壓力。2013年遼寧省住宅商品房平均鐺售價格為4918.23元／平方米，而同期全省城鎮居民人均可支配收入只有26696.96元。不斷攀升的房價與城鎮居民可支配收入差距過大，導致大多數中等收入群體被扭曲的高房價牢牢鎖定，成為背負高額房貸的「房奴」，生活質量受到嚴重影響。而這部分中等收入群體大致處在「橄欖型」收入分配結構的中部，是拉動社會消費需求增長的中堅力量，如果按照0.5-0.8的邊際消費傾向來計算，在居民可支配收入被買房的「月供」削減掉30%-50%後，則被抵制的消費需求達到15 %-40%。因此，高房價也是長期以來遼寧省乃至全國內需不足的一個主要原因。
四、推進土地財政轉型的對策建議
根據「2014年全國土地出讓收支情況」公布的數據，全國有15個省份的土地出讓收入出現負增長，遼寧省位列其中。此外，2015年第一季度全國國有土地使用權出讓收入僅為6905億元，同比增長-36.1%，此前2014年第四季度為同比負增長21.5%②。與此同時，18億畝耕地「紅線」也成為「以地謀發展」模式的硬約束，土地財政註定是不可持續的。隨著越來越嚴厲的耕地保護政策的實施，地方政府依靠「經營土地」獲得巨額土地出讓收入、房地產稅費收入以及土地抵押收入的行為將會受到較大衝擊。在此背景下，「后土地財政」時代的到來不可避免。而且，隨著未來「營改增」的全面推行，作為地方政府稅收收入支柱的營業稅將被全面取代，繼續依靠房地產市場的繁榮而取得相關稅費收入的可能性受到極大限制，地方政府將面臨更加嚴峻的財政收支壓力。隨著中國經濟步入新常態，地方政府繼續享用土地財政的盛宴已經難以為繼，必須儘快著手改革，為經濟增長方式的轉變奠定堅實的基礎。
（一）中央層面
1．繼續深化分稅制財政體制改革。1994年的分稅制只是明確了中央與省一級政府之間的事權與支出責任，對於省以下各級政府之間的事權與支出責任卻沒有提及。因此，進一步深化分稅制財政體制改革，首先要明確省以下各級政府之間的事權與支出責任，並賦予地方政府一定的稅收權限，構建以財產稅為主體稅種的地方稅體系，是確保地方政府獲得穩定、可持續的財政收入進而緩解財政收入壓力的重要環節。隨著「營改增」試點地區的進一步擴大，地方財政、尤其是中西部地區的地方財政將會面臨更大的收入壓力。如果不儘快通過財政制度的變革保證地方財源，地方財政收支不平衡的問題將會加劇，非常有可能導致各級地方政府繼續尋求預算外收入和制度外收入的增長，降低稅費改革效應。同時，針對當前轉移支付制度存在的問題，根據我國的實際情況並借鑑各國經驗，將「一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔」作為我國轉移支付模式的改革目標，並相應地推進轉移支付制度立法。
2．完善公有制下的土地產權制度。在土地公有制的前提下實行以產權為基礎的市場配置方式改革，賦予集體所有土地與國有土地相同的權能，是徹底阻斷地方政府「以地謀發展」的治本之策。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會通過《關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱「決定」），提出「建設城鄉統一的建設用地市場」，已拉開了土地制度改革的序幕。《決定》提出：「在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、人股，實行與國有土地同等入市、同權同價」、「完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場」。這為建立城鄉統一的建設用地市場提供了保障。隨著改革的進行，地方政府對土地一級市場的壟斷地位將會被徹底打破。此外，《決定》中還提出縮小征地範圍，規範征地程序，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制」、「建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益」，這些舉措的實施將有效防止地方政府濫用征地權，切實保護農民的合法權益。為此，應著手理清和協調好各方關係，儘快出台可操作性的政策與措施，如加緊修訂土地管理法規中的相關條款，嚴格界定「公共利益」的內涵和範圍，科學劃定符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地的範圍等等。
3．建立符合科學發展觀的政績考核制度。改革開放以來，在GDP增長導向的政績考核評價制度下，地方官員的職務晉升與地方經濟增長績效掛鈎，由此形成地方政府「借地生財」的內地動因。片面追求GDP增長率，忽視經濟增長質量，而與當地居民生活密切相關的醫療、教育和社會保障以及節能環保等民生問題卻長期受到忽視，造成了社會資源的巨大浪費和生態環境的嚴重破壞，政府公信力和執行力不斷遭到質疑，嚴重影響了政府的形象。十八屆三中全會在《決定》中提出加快轉變政府職能的要求，提出「完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向」，在未來的政績考核指標中「加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重」。由此可見，弱化GDP增長率指標、強化民生改善、基本公共服務提供及環境保護等指標將是未來地方政府執政業績考核評價體系改革的重要方向，引導地方政府官員將短期行為與長期發展有效結合。
（二）地方層面
1．儘快轉變執政觀念。本源意義上的政府職能不是直接推動經濟增長，而是致力於公共產品和服務的提供、收入分配以及宏觀經濟穩定等市場無法解決或解決不好的市場失靈領域，對於市場能夠有效進行資源配置的領域，要使「看不見的手」充分發揮作用。過去那種依靠投入大量資源和要素形成的粗放式增長路徑已經時過境遷，新型工業化和新型城鎮化的良性互動將成為未來的經濟發展方向，為此地方政府必須轉變執政觀念，堅持以人為本，不斷探索新思路、謀劃新發展，加快存量資產及基礎設施的盤活，著力營造良好的產業環境，為微觀經濟主體提供公平的競爭平台。
2．建立適合本地區實際情況的經濟結構。財政與經濟之間是源與流的關係，合理的經濟結構是財政收入可持續增長的重要基礎。土地財政問題主要產生於市、縣級政府。即使是在同一個轄區，但各個市、縣的經濟社會發展狀況也會不盡相同。因此，在國內經濟增長放緩、減稅讓利以及地方債務償還等多重壓力下，地方政府要著眼於本地實際，因地制宜地進行經濟結構調整，發展優勢產業，積極培育有潛力的地方稅源。從三大產業對稅收的貢獻來看，工業最大。因此從遼寧省全省範圍來看，應該繼續堅持「工業強遼」政策，重點發展先進裝備製造業、新型原材料工業、高新技術產業以及現代服務業，推動全省經濟加快進入創新驅動、內生增長的發展軌道。只有當經濟有質量高水平地發展，才能帶來可持續的、穩定的財政收入。
3．調整支出結構，提高財政資金的使用效率。財政支出應該是民生型的、消費型的，所以在構建公共財政的過程中，要充分體現人本、民生、共享的思想。遼寧省地方公共財政支出結構還需要進一步的優化，如繼續控制行政成本，降低一般公共服務支出尤其是「三公」消費的比重；集中財力改善民生、均衡轄區內基本公共服務水平以及支持「三農」；繼續加大對教育的投入，尤其要重視改善西北部貧困地區辦學條件和努力解決進城務工人員子女接受義務教育的問題；建立城鄉統籌的社會保障體系，加快社會求助體系建設，擴大最低生活保障覆蓋面，實現應保盡保；以及提高醫療衛生支出比重等，從而促進社會和諧發展。
此外，在優化財政支出結構的同時，還要轉變理財觀念，切實提高財政資金的使用效率。為此應該繼續探索更有效的管理模式、提高政府預算透明度，強化對重要財政支出項目在資金分配、目標實現、制度措施以及社會效益等方面的績效評價，促使財政部門更有效率地履行職責，才能保證最大化的節約資金。
參考文獻：
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【責任編輯 連家明】
(大連海事大學，遼寧116026)
內容提要：隨著我國分稅制、住房制度以及土地制度改革的進行，地方政府憑藉土地一級市場的壟斷權獲得了巨額的土地出讓收入，在促進城鎮化和地方經濟發展方面發揮了重要作用，但與此同時卻產生了大量的經濟社會問題，「土地財政」成為一個被賦予極強貶義色彩的熱門話題。作為我國重要的老工業基地和環渤海經濟區中重要的沿海省份，遼寧省的土地財政問題也比較突出。本文分析了遼寧省土地財政收入規模、土地出讓結構及其產生的經濟社會影響，並在此基礎上提出促進土地財政轉型的對策建議，為促進地方財政的發展提供理論依據和實證支持。
關鍵詞 ：土地財政土地出讓收入地方政府轉型
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[收稿日期]2015-05-27
[作者簡介]李慧，交通運輸管理學院教師，經濟學博士，研究方向為財稅理論與政策。
[基金項目]遼寧省社會科學規劃基金項目「后土地財政時期破解遼寧財政困境的路徑研究」(L13DJY056)。
一、引言
根據財政部公布的「2014年全國土地出讓收支情況」，2014年全國土地出讓收人為42940.30億元，同比增長3.1%，與2013年相比，增速明顯回落。而《2014年國土資源公報》則顯示，全國國有建設用地供應總量為60.99萬公頃，同比下降18.8%。自20世紀90年代中期開始，特別是進入21世紀以來，一直在地方經濟增長中扮演著重要角色的「土地財政」再度成為學術界以及媒體熱議的話題。
1994年以來，具有明顯集權傾向的分稅制改革造成地方政府預算內收入急劇下降，但地方政府承擔的事權卻不減反增，在轉移支付制度不健全的情況下導致地方政府的財政收支缺口不斷擴大，於是尋求預算外資源獲取收入便成為地方政府的理性選擇。同時，以「權利二元、政府壟斷、非市場配置和經管合一」為特徵的土地制度則為地方政府的「借地生財」打開了方便之門。地方憑藉強大的土地資源配置權一手通過低價徵用集體土地，另一手通過「招拍掛」方式在土地一級市場獲得巨額土地出讓收入，正是這個「剪刀差」極大地刺激了地方政府利用行政強制力大量徵用土地的慾望。此外，改革開放以來GDP增長導向的政績考核制度是地方政府追求地區經濟增長的內地驅動力，地方官員的晉升與地方經濟發展績效掛鈎，由此形成地方政府間「為增長而競爭」的發展共識和強大激勵，地方政府競相展開「經營土地」、「經營城市」的激烈角逐。在以上三個制度成因的綜合作用下，形成了「吃飯靠財政、建設靠土地」的地方經濟發展格局，土地財政愈演愈烈，不斷加大經濟社會運行風險。
遼寧省作為我國重要的老工業基地和環渤海經濟區中重要的沿海省份，土地財政問題也比較突出。學界一般將國有土地出讓使用權出讓收入（以下簡稱「土地出讓收入」）與地方一般預算收入的比重作為衡量地方政府對土地財政依賴程度的指標。2000年-2013年，遼寧省土地出讓收入累計為122295.8億元，同期的地方一般預算收入累計為18366.94億元，土地財政依賴程度高達67%，高於52.1%的全國水平，僅低於江蘇、浙江、安徽和重慶等4個省市。快速增長的土地出讓收入為遼寧省地方GDP的增長和城鎮化進程提供了財力支持，但在這一過程中卻產生了一系列社會經濟問題，土地財政的不可持續性已成共識。
二、遼寧省土地財政現狀分析
（一）土地財政收入規模
目前雖然學術界對土地財政尚無統一的定義，但關於其內涵卻已經逐漸形成共識，即土地財政是指地方政府公共資本積累依靠土地出讓，預算內資金依賴土地及相關產業的一種財政收支狀況。根據土地財政收入研究範圍的不同，有小、中、大三種口徑之區別。小口徑的土地財政收入僅指國有土地使用權出讓金，以此為基礎，加上地方政府預算內和預算外直接與房地產相關的租稅費，就構成了中口徑的土地財政收入。至於大口徑的土地財政收入，則由中口徑的土地財政收入加上與土地間接相關的收入構成。此外，還有一些研究中的土地財政收入甚至包括地方政府將土地向銀行進行抵押所獲得的融資收入。土地財政問題之所以成為社會各界關注的焦點及學術界研究的熱點，主要是緣於國有土地出讓收入的急劇膨脹以及由此引發的一系列經濟社會問題，因此本文認為選取土地出讓收入作為衡量土地財政規模的指標具有較好的說服力。
1．土地出讓收入的絕對規模。1988年4月修訂的《憲法》和同年12月修訂的《土地管理法》，規定「土地的使用權可以依照法律的規定轉讓」，標誌著我國土地使用制度的改革進入新時期，土地使用權轉讓在全國展開，土地供應量大大增加，尤其是自2000年以來，伴隨著我國城鎮化步伐不斷加快以及經營性土地實行「招拍掛」出讓制度的確立，地方政府土地出讓收入的絕對規模不斷出現跳躍式增長。
通過圖1可以發現，從絕對規模來看，遼寧省土地出讓收入從2000年的21.2億元躍升至2013年的1971.04億元，14年間增長了116倍，年均增長率高達40.54%，遠遠高於同期全國土地出讓收入增長的速度。2004年以後，由於國家調控政策與經濟大環境的變化，土地出讓收入的絕對規模在若干年份出現程度不同的波動。例如在2005年、2008年和2012年，受中央政府「地根緊縮」政策、全球金融危機以及商品房限購、限貸等房地產調控政策的影響，遼寧省土地出讓收入分別降至269.89億元、620.51億元和1775.96億元。2014年，由於投資增速放緩，土地市場需求疲軟，遼寧省土地出讓收入再次出現負增長。
2．土地出讓收入的相對規模。為了剔除通貨膨脹因素以便於比較，通過相對指標，可以更加直觀地看出遼寧省土地出讓收入的變化趨勢。圖2顯示，從相對規模來看，遼寧省土地出讓收入規模也呈現出不斷攀升的態勢。2000年土地出讓收入僅相當於同期地方一般預算收入的7.17%、地方生產總值的0.45%，到了2013年土地出讓收入與地方一般預算收入和地方生產總值的比重已分別升至58.95%和7.24%。其中以2011年的指標最高，分別達到118.42%和14.08%，土地出讓收入與地方生產總值的比重首次超過同期地方一般預算收入占地方GDP的比重。由此可以，從增長速度來看，土地出讓收入的規模變化驚人。
（二）土地供應結構
1．以出讓方式為主的土地供應面積急劇增加。近年來，遼寧省的土地供應面積不斷增加，從2000年的4671.84公頃增加到2013年的35568.9公頃，年均增長率達到16.9%，其中2011年的土地供應面積高達64938.78公頃。從土地供應方式來看，主要有劃撥、出讓、租賃及其他供地方式等四種，其中劃撥和出讓方式所占比例較高。圖3表明了2000年以來遼寧省土地供應方式的變化情況。
從圖3可以看出，除了2000年、2011年和2013年，在其他年份土地出讓面積均遠遠高於劃撥面積。土地出讓面積占土地供應面積總額的比重最高年份已經高達91.340/0。至於租賃和其供地方式所占比重則逐年降低。從平均水平來看，14年間遼寧省土地劃撥、出讓、租賃以及其他供地方式所占比重依次為35.54%、61.02%、2.54%和0.9%。
我國於1987年開始實施土地出讓制度，經過20多年的發展，國有建設用地的出讓規模不斷擴大。2000年，遼寧省出讓土地宗數為2318宗，出讓面積為1707.54公頃。到了2013年，土地出讓宗數則達到5138宗，出讓面積為16899.92公頃，14年間增加了9.88倍。2000年以來遼寧省國有土地使用權有償出讓情況參見表1。
2．「招拍掛」出讓比重不斷上升。按照操作方式的不同，出讓方式又分為協議出讓和「招拍掛」出讓兩種形式。其中協議出讓方式的市場化程較低，不能充分體現出土地市場的競爭性，「招拍掛」出讓則是比較透明而且具有較高競爭程度的市場化運作方式。在我國實行土地有償出讓制度初期，土地出讓方式以協議出讓為主，自2004年以後，隨著國家對協議出讓土地使用範圍的控制，協議出讓土地的面積明顯呈下降趨勢。
2003年遼寧省協議出讓土地面積占全部出讓土地面積的比例為72.07%，成交價款占全部土地出讓金的比重為36.46%，這主要是因為協議出讓土地價格比較低，造成出讓土地面積與土地出讓金收入極其不匹配。2004年以後，隨著國家對協議出讓土地使用範圍的控制，協議出讓土地的面積明顯呈下降趨勢，表2顯示2003年以來遼寧省土地協議出讓及招拍掛出讓方式成交金額的變化情況。
從表2可以看出，2013年協議出讓土地面積占全部土地出讓面積的比重降至8.31%，成交價款所占比重降至1.64%，兩者之間依然不匹配。與此同時，「招拍掛」出讓土地面積比重從2000年的27.93%上升到2013年的91.69%，成交價款占全部土地出讓成交價款的比重高達98.36%。由此可見，「招拍掛」已經成為當前遼寧省土地出讓的最主要方式。
3．商業服務用地和住宅用地所占比重較大。按用地類型劃分，可將國有建設用地分為8大類，即工礦倉儲用地、商業服務業用地（以下簡稱「商服用地」）、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域與水利設施用地和其它用地。其中採取出讓方式供地的主要為前三種類型，再進一步細分，工礦倉儲用地一般以協議出讓方式出讓，而商服用地和住宅用地通常以「招掛拍」方式出讓，它們構成了國有土地使用權有償出讓的全部內容及土地出讓收入的重要部分。
2009年-2013年，遼寧省國有建設用地供應面積總量合計為180685.7公頃，其中工礦倉儲用地、商業服務業用地和住宅用地面積分別合計為50586.86公頃、14254.26公頃和40063.36公頃，占供地總量面積合計的比重分別為28%、7.89%和22.17%，合計占比達到58.06%。通過圖4可以看出，2009年-2013年遼寧省商服用地和住宅用地比例之和已經達到30.19%，超過工礦倉儲用地比例。
三、遼寧省土地財政的經濟社會影響
（一）積極影響
1．直接促進了城鎮化的快速發展。1994年分稅制改革明確規定自1994年起土地出讓金全部歸地方政府所有，中央不再參與分成，為地方政府走向「土地財政」奠定了制度基礎。1998年的住房制度改革以及2006年開始進行的土地「招拍掛」出讓模式的創新，為「土地財政」的跳躍式增長創造了條件。地方政府通過「經營土地」，進行大規模的土地出讓，實現了土地從資源、資產到資本的快速轉換，以火箭般的速度完成了原始資本積累過程，經濟開發區、工業園區、新城區如雨後春筍般在全省各地設立，城市基礎設施、高速公路以及港口等的建設則以排山倒海之勢崛起，前所未所的城鎮化進程令人驚嘆。一般認為城鎮人口占地區總人口的比重是衡量城鎮化水平的最重要指標，從這一點來看，遼寧省近年來的城鎮化水平較高，2013年的城鎮化率已達到66.45%，在全國31個省級行政區域的城鎮化率排名中位列第五。
2．間接帶來地方稅收收入的增加。從稅種設置來看，當前與土地及土地上的附著物交易直接相關的稅種有城鎮土地使用稅、土地增值稅、房產稅、耕地占用稅及契稅，其中前三個稅種由地方稅務系統負責徵收，耕地占用稅和契稅則由地方財政系統負責徵收。1994年的分稅制改革將上述5個稅種劃為地方的固定收入，屬於地方政府一般預算收入。從全省的絕對規模來看，與土地直接相關的五項稅收收入自2000年以來都呈現不同程度的增長。2013年，五項稅收收入合計高達984.31億元。從相對規模來看，五項稅收合計占當年地方一般預算收入和地方稅收收入的比重分別從2000年的9.76%、12.68%上升到2013年的29.44%和39.03%（參見圖5）。此外，從其對地方稅收收入增長的貢獻率來看，也可以發現土地稅收的地位非常重要。2010年一2013年遼寧地方稅收收入總額增長率分別為28.1%、30.2%、17.33%和6.58%，同期與土地直接相關稅收的增長率則分別達到25%、41.5%、35%和7.09%，除了2010年，其餘三年的增長率都超過稅收收入總額的增長速度。在稅收總額的增量中，與土地直接相關的稅收的貢獻率則分別達到37.3%、43.6%、70%和31.9%。如果考慮到來自於房地產業的營業稅和所得稅，則遼寧省的土地稅收貢獻將更加驚人。
（二）消極影響
1．城市過度擴張，耕地流失嚴重。2000年遼寧省全省19個縣級市、14個地級市城市建成區面積為1558.6平方公里，到2013年已擴張到2386平方公里，14年間增長1.53倍，尤其是城市新區擴張問題嚴重。在「發展衝動」和「攀比心理」的影響下，很多城市新區的建設缺少規劃和延續性，出現「攤大餅」的現象，導致土地資源的嚴重浪費。城市的大規模擴張必然導致建設用地需求量的激增，導致耕地面積不斷減少。在2004年-2013年的10年間，遼寧省土地徵收面積不斷增加，其中徵用的農用土地面積累計為127，322.79公頃，占全部土地徵收面積的比重為72.75%，而農用地中的耕地面積累計為95，196.41公頃，占全部土地徵收面積的比重為54.4%，占全部農用地面積的比重則高達74.77%。由於征地規模不斷擴大，遼寧省耕地面積已從2000年底的416.96萬公頃下降到2013年底的408.53萬公頃，這與我國耕地保護政策和耕地資源的可持續利用背道而馳，使得未來新型城鎮化過程中的耕地保護和糧食安全受到威脅。
2．農民「失地」又「失業」，利益嚴重受損。快速發展的地方經濟以及工業化和城鎮化進程的快速推進，導致農村集體土地被徵用的面積不斷上升。據統計，僅2004年至2012年的10年間，遼寧省共徵用農村集體土地170多萬畝。根據2005年遼寧省人均耕地面積僅為1.45畝的數據進行測算，每徵用一畝農田，就會有0.69個農民不再姓「農」。以此推算，在這10年間遼寧省的失地農民數量就達到117萬人之多。由於現行征地補償標準嚴重背離土地的實際市場價值，在社會保障制度還不盡完善的背景下，在農民失去土地這一重要的生產資料和生活資料之後，對其生活水平和未來前景帶來了諸多的不確定性。為了謀生，將會有大量的失地農民涌人城市。在年齡、受教育程度、工作經驗及健康狀況等不利因素的影響下，將有很大一部分淪為城市的低收入者，以致成為社會不安定的群體。此外，征地補償款被拖欠、截留乃至扣克的問題也時有發生，失地農民的利益難以得到有效保障。
3．土地違法和腐敗案件頻發，群眾信訪劇增。2001年以來遼寧省土地違法案件頻發，涉及土地面積特別是耕地面積越來越大。從遼寧省來看，2000年-2013年間累計發生土地違法案件23249件，其中在2000年-2007年間發生的數量較多，占全部土地違法案件比重高達73%。23249件土地違法案件共涉及土地面積20476.56公頃，其中耕地面積為9343.97公頃。土地違法案件頻發是群眾信訪數量上升的主要原因。據統計，僅2014年1-9月，遼寧省國土資源廳共受理群眾來信167件，接待群眾來訪495批次1845人次。來訪事項中，涉及土地問題261批次，占比高達52.7%。此外，地方政府憑藉對土地一級市場的絕對壟斷，控制了「征地一出讓」整個過程中的各個環節，大量行政權力由為數不多的機構乃至關鍵個人掌握，由於監管缺位，為權錢交易和暗箱操作等腐敗行為提供了制度空間。根據新華社、中央電視台、中央人民廣播電台等媒體的公開報道，《法制晚報》記者統計整理了2009年、2010年兩年間發生在土地和建設領域的30個腐敗案件，其中有2起發生在遼寧省，涉案金額分別高達1022萬元和6000萬元。
4．房地產業畸形發展，房價攀升給城市居民帶來沉重負擔。近年來，遼寧省的房地產業發展異常繁榮。從房地產業開發投資來看，始終保持較高的增長率，2000年-2013年間平均增速達到27%，高於同期遼寧省全社會固定資產投資平均增速。與之伴隨的是房價的不斷攀升，給城市居民尤其是中低收人群體帶來沉重的還貸壓力。2013年遼寧省住宅商品房平均鐺售價格為4918.23元／平方米，而同期全省城鎮居民人均可支配收入只有26696.96元。不斷攀升的房價與城鎮居民可支配收入差距過大，導致大多數中等收入群體被扭曲的高房價牢牢鎖定，成為背負高額房貸的「房奴」，生活質量受到嚴重影響。而這部分中等收入群體大致處在「橄欖型」收入分配結構的中部，是拉動社會消費需求增長的中堅力量，如果按照0.5-0.8的邊際消費傾向來計算，在居民可支配收入被買房的「月供」削減掉30%-50%後，則被抵制的消費需求達到15 %-40%。因此，高房價也是長期以來遼寧省乃至全國內需不足的一個主要原因。
四、推進土地財政轉型的對策建議
根據「2014年全國土地出讓收支情況」公布的數據，全國有15個省份的土地出讓收入出現負增長，遼寧省位列其中。此外，2015年第一季度全國國有土地使用權出讓收入僅為6905億元，同比增長-36.1%，此前2014年第四季度為同比負增長21.5%②。與此同時，18億畝耕地「紅線」也成為「以地謀發展」模式的硬約束，土地財政註定是不可持續的。隨著越來越嚴厲的耕地保護政策的實施，地方政府依靠「經營土地」獲得巨額土地出讓收入、房地產稅費收入以及土地抵押收入的行為將會受到較大衝擊。在此背景下，「后土地財政」時代的到來不可避免。而且，隨著未來「營改增」的全面推行，作為地方政府稅收收入支柱的營業稅將被全面取代，繼續依靠房地產市場的繁榮而取得相關稅費收入的可能性受到極大限制，地方政府將面臨更加嚴峻的財政收支壓力。隨著中國經濟步入新常態，地方政府繼續享用土地財政的盛宴已經難以為繼，必須儘快著手改革，為經濟增長方式的轉變奠定堅實的基礎。
（一）中央層面
1．繼續深化分稅制財政體制改革。1994年的分稅制只是明確了中央與省一級政府之間的事權與支出責任，對於省以下各級政府之間的事權與支出責任卻沒有提及。因此，進一步深化分稅制財政體制改革，首先要明確省以下各級政府之間的事權與支出責任，並賦予地方政府一定的稅收權限，構建以財產稅為主體稅種的地方稅體系，是確保地方政府獲得穩定、可持續的財政收入進而緩解財政收入壓力的重要環節。隨著「營改增」試點地區的進一步擴大，地方財政、尤其是中西部地區的地方財政將會面臨更大的收入壓力。如果不儘快通過財政制度的變革保證地方財源，地方財政收支不平衡的問題將會加劇，非常有可能導致各級地方政府繼續尋求預算外收入和制度外收入的增長，降低稅費改革效應。同時，針對當前轉移支付制度存在的問題，根據我國的實際情況並借鑑各國經驗，將「一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔」作為我國轉移支付模式的改革目標，並相應地推進轉移支付制度立法。
2．完善公有制下的土地產權制度。在土地公有制的前提下實行以產權為基礎的市場配置方式改革，賦予集體所有土地與國有土地相同的權能，是徹底阻斷地方政府「以地謀發展」的治本之策。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會通過《關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱「決定」），提出「建設城鄉統一的建設用地市場」，已拉開了土地制度改革的序幕。《決定》提出：「在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、人股，實行與國有土地同等入市、同權同價」、「完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場」。這為建立城鄉統一的建設用地市場提供了保障。隨著改革的進行，地方政府對土地一級市場的壟斷地位將會被徹底打破。此外，《決定》中還提出縮小征地範圍，規範征地程序，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制」、「建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益」，這些舉措的實施將有效防止地方政府濫用征地權，切實保護農民的合法權益。為此，應著手理清和協調好各方關係，儘快出台可操作性的政策與措施，如加緊修訂土地管理法規中的相關條款，嚴格界定「公共利益」的內涵和範圍，科學劃定符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地的範圍等等。
3．建立符合科學發展觀的政績考核制度。改革開放以來，在GDP增長導向的政績考核評價制度下，地方官員的職務晉升與地方經濟增長績效掛鈎，由此形成地方政府「借地生財」的內地動因。片面追求GDP增長率，忽視經濟增長質量，而與當地居民生活密切相關的醫療、教育和社會保障以及節能環保等民生問題卻長期受到忽視，造成了社會資源的巨大浪費和生態環境的嚴重破壞，政府公信力和執行力不斷遭到質疑，嚴重影響了政府的形象。十八屆三中全會在《決定》中提出加快轉變政府職能的要求，提出「完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向」，在未來的政績考核指標中「加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重」。由此可見，弱化GDP增長率指標、強化民生改善、基本公共服務提供及環境保護等指標將是未來地方政府執政業績考核評價體系改革的重要方向，引導地方政府官員將短期行為與長期發展有效結合。
（二）地方層面
1．儘快轉變執政觀念。本源意義上的政府職能不是直接推動經濟增長，而是致力於公共產品和服務的提供、收入分配以及宏觀經濟穩定等市場無法解決或解決不好的市場失靈領域，對於市場能夠有效進行資源配置的領域，要使「看不見的手」充分發揮作用。過去那種依靠投入大量資源和要素形成的粗放式增長路徑已經時過境遷，新型工業化和新型城鎮化的良性互動將成為未來的經濟發展方向，為此地方政府必須轉變執政觀念，堅持以人為本，不斷探索新思路、謀劃新發展，加快存量資產及基礎設施的盤活，著力營造良好的產業環境，為微觀經濟主體提供公平的競爭平台。
2．建立適合本地區實際情況的經濟結構。財政與經濟之間是源與流的關係，合理的經濟結構是財政收入可持續增長的重要基礎。土地財政問題主要產生於市、縣級政府。即使是在同一個轄區，但各個市、縣的經濟社會發展狀況也會不盡相同。因此，在國內經濟增長放緩、減稅讓利以及地方債務償還等多重壓力下，地方政府要著眼於本地實際，因地制宜地進行經濟結構調整，發展優勢產業，積極培育有潛力的地方稅源。從三大產業對稅收的貢獻來看，工業最大。因此從遼寧省全省範圍來看，應該繼續堅持「工業強遼」政策，重點發展先進裝備製造業、新型原材料工業、高新技術產業以及現代服務業，推動全省經濟加快進入創新驅動、內生增長的發展軌道。只有當經濟有質量高水平地發展，才能帶來可持續的、穩定的財政收入。
3．調整支出結構，提高財政資金的使用效率。財政支出應該是民生型的、消費型的，所以在構建公共財政的過程中，要充分體現人本、民生、共享的思想。遼寧省地方公共財政支出結構還需要進一步的優化，如繼續控制行政成本，降低一般公共服務支出尤其是「三公」消費的比重；集中財力改善民生、均衡轄區內基本公共服務水平以及支持「三農」；繼續加大對教育的投入，尤其要重視改善西北部貧困地區辦學條件和努力解決進城務工人員子女接受義務教育的問題；建立城鄉統籌的社會保障體系，加快社會求助體系建設，擴大最低生活保障覆蓋面，實現應保盡保；以及提高醫療衛生支出比重等，從而促進社會和諧發展。
此外，在優化財政支出結構的同時，還要轉變理財觀念，切實提高財政資金的使用效率。為此應該繼續探索更有效的管理模式、提高政府預算透明度，強化對重要財政支出項目在資金分配、目標實現、制度措施以及社會效益等方面的績效評價，促使財政部門更有效率地履行職責，才能保證最大化的節約資金。
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【責任編輯 連家明】
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