公共危機管理主體間協作機制探析
公共危機的產生既有天災，也有人禍。對於公共危機的管理，實際上就是一個轉危為機的過程。唐朝的著名的諫臣魏徵在《諫太宗十思書》中也告誡唐太宗：人君當神器之重，居域中之大，不念居安思危，戒奢以儉，斯亦伐根以求木茂，塞源而欲流長也。[（清）吳楚才，吳調侯主編；徐潛，周奇文點評：《古文觀止》，長春：吉林文史出版社，2001年版，第175頁。]深刻表明，居安思危對於個人命運和國家興亡的重要作用。
由於公共危機事件具有突發性、多發性、緊迫性、雙重性、公共性等特徵，僅靠政府單方面去對公共危機進行管理是遠遠不夠的，還需要企業、非政府組織、公民等多元主體相互協作，共同應對公共危機，最大限度地保障人民的生命和財產安全不受損害。但目前我國多元主體在公共危機管理的協作過程中仍存在一些問題，要建立一個完善的公共危機管理多元主體協作機制，就需要多元主體的共同努力。
一、公共危機管理主體間協作中存在的問題
（一）主體間協作管理的意識淡薄。在發生公共危機時，企業、非政府組織、公民等都理所當然的認為解除危機是政府的責任，政府本身也把自己看作是危機管理的全權負責人，在制定應急預案時，很少或無暇徵求專家、學者、社會組織、公眾的意見或建議，這就使政府以外的其他主體的參與公共危機管理的積極性和主動性受到打擊。在公共危機發生時，首先應是公民的自救，這就要求公民在遇到危險時，要有保護生命和財產的必需的常識和能力。而我國在公共安全教育方面，做的還遠遠不夠，特別是農村地區，很少有定期的安全衛生知識宣傳以及防災避險的演練。
（二）主體間協作管理的信息溝通不暢。我們經常說要防患於未然，也就是在危機發生之前就要做好危機的監測和預警，以及應對危機的預案，對相關人員進行處理危機的培訓，必要時還要進行演習，比如地震逃生及自救的訓練。在發生危機時，民眾如果不能獲得準確的信息，就會造成內心的恐慌，甚至引發民眾的不理智行為，嚴重危害社會正常秩序。信息是科學決策的基礎，特別是在當前高度複雜、快速變化流動的信息社會環境中，信息的及時性、準確性與全面性已經成為公共管理的基本要求，同時也是衡量政府公共管理能力的重要指標。[王崢嶸：《公共危機管理機制的價值和路徑研究》，經濟研究導刊，2010年第10期，第190-191頁。]由此可見，加強危機管理主體間的信息溝通，不僅可以減少公共危機所帶來的損害，也可以為應對公共危機的科學決策提供依據。
（三）主體間協作管理的組織化程度低。我國在危機管理過程中，常出現部門分割、條塊分割的現象，危機管理主體各自為戰，組織協調不力，造成資源浪費，反應速度降低。在出現如非典、甲流這樣重大的疫情的時候，無法及時準確地對疫情進行統計與評估，也無法及時採取有效的防治措施，這不僅使個人和社會的利益遭受嚴重的損失，也會使整個國家的長治久安受到威脅。我國在公共危機管理過程中，更多的是重視政府內部的組織協調，而忽視了政府與其他主體的協作管理。如2008年5月12日，四川汶川縣發生了芮氏8級的大地震，震撼了全中國人的心。許多志願者不畏艱險，趕赴災區，但隨著志願者數量的不斷增多，又沒有行之有效的志願者的管理和培訓制度，產生了很多無序行為，影響救災工作的正常進展，還有些志願者只有滿腔熱情，缺乏專業知識和技能，反而造成資源的浪費。
（四）主體間協作管理的法律保障缺乏。雖然我國已經頒布了應對各種自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件的法律、法規和部門規章，為公共危機管理提供了法律依據，2007年頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》，標誌著我國的公共危機管理步入了法制化的軌道。《突發事件應對法》規定了政府、公民、法人和其他組織應對突發事件的義務，但把政府設定為應對公共危機的責任主體，因為政府有能力及時有效地預防和控制公共危機；而其他主體只要不違反第六十六條規定，構成違反治安管理行為，就不會承擔其他法律責任。[馬懷德，周慧：《<突發事件應對法>存在的問題與建議》，人民論壇·學術前沿，2012年7月下。]但是在公共危機管理的每個環節上都離不開企業、非政府組織和公民的通力協作，只強調政府在危機管理中的責任，未免有失公正，其他主體在某些特定情況下，有能力對公共危機進行控制卻沒有採取行動，也應該承擔一定的法律責任。
二、公共危機管理主體間協作中存在問題的原因
（一）主體間的利益訴求不同。很多公共危機產生的根源，就是每個主體都有各自的利益訴求，這些利益訴求會影響他們對於危機給自身所帶來的損害的判斷，如果沒有對自身造成損害或者損害很小，他們可能不願意參與危機管理；如果對自身的利益影響很大，他們可能樂於參與危機管理。政府作為一個危機管理主體，相對於其他主體，擁有更多的資源，並且擔負著協調國家利益、社會利益和個人利益的責任。政府和其他多元主體的利益協調與衝突，是公共危機形成的內在矛盾。危機管理主體在危機中為了保護和爭取各自的利益，必然謀求各自的政治表達和政治訴求方式，這就體現了多元的價值觀。[蔡志強：《社會危機治理：價值變遷與治理成長》，上海：上海人民出版社，2006年版，第95頁]多元的價值觀和不同的利益訴求，使多元主體的協作意願大大降低。
（二）缺少良好的信息交流平台。雖然我國《突發事件應對法》分別對政府、企事業單位、公民、法人和其他組織的信息報送責任做出明確的規定，如第二十二條規定：所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防範措施的落實情況，及時消除事故隱患；掌握並及時處理本單位存在的可能引發社會安全事件的問題，防止矛盾激化和事態擴大；對本單位可能發生的突發事件和採取安全防範措施的情況，應當按照規定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告。[李飛主編：《<中華人民共和國突發事件應對法>釋義及實用指南》，北京：中國民主法制出版社，2007年。]但是這些規定，僅僅是對單一主體的責任的規定，並沒有建立一個信息共享的平台。
公共危機的產生既有天災，也有人禍。對於公共危機的管理，實際上就是一個轉危為機的過程。唐朝的著名的諫臣魏徵在《諫太宗十思書》中也告誡唐太宗：人君當神器之重，居域中之大，不念居安思危，戒奢以儉，斯亦伐根以求木茂，塞源而欲流長也。[（清）吳楚才，吳調侯主編；徐潛，周奇文點評：《古文觀止》，長春：吉林文史出版社，2001年版，第175頁。]深刻表明，居安思危對於個人命運和國家興亡的重要作用。
由於公共危機事件具有突發性、多發性、緊迫性、雙重性、公共性等特徵，僅靠政府單方面去對公共危機進行管理是遠遠不夠的，還需要企業、非政府組織、公民等多元主體相互協作，共同應對公共危機，最大限度地保障人民的生命和財產安全不受損害。但目前我國多元主體在公共危機管理的協作過程中仍存在一些問題，要建立一個完善的公共危機管理多元主體協作機制，就需要多元主體的共同努力。
一、公共危機管理主體間協作中存在的問題
（一）主體間協作管理的意識淡薄。在發生公共危機時，企業、非政府組織、公民等都理所當然的認為解除危機是政府的責任，政府本身也把自己看作是危機管理的全權負責人，在制定應急預案時，很少或無暇徵求專家、學者、社會組織、公眾的意見或建議，這就使政府以外的其他主體的參與公共危機管理的積極性和主動性受到打擊。在公共危機發生時，首先應是公民的自救，這就要求公民在遇到危險時，要有保護生命和財產的必需的常識和能力。而我國在公共安全教育方面，做的還遠遠不夠，特別是農村地區，很少有定期的安全衛生知識宣傳以及防災避險的演練。
（二）主體間協作管理的信息溝通不暢。我們經常說要防患於未然，也就是在危機發生之前就要做好危機的監測和預警，以及應對危機的預案，對相關人員進行處理危機的培訓，必要時還要進行演習，比如地震逃生及自救的訓練。在發生危機時，民眾如果不能獲得準確的信息，就會造成內心的恐慌，甚至引發民眾的不理智行為，嚴重危害社會正常秩序。信息是科學決策的基礎，特別是在當前高度複雜、快速變化流動的信息社會環境中，信息的及時性、準確性與全面性已經成為公共管理的基本要求，同時也是衡量政府公共管理能力的重要指標。[王崢嶸：《公共危機管理機制的價值和路徑研究》，經濟研究導刊，2010年第10期，第190-191頁。]由此可見，加強危機管理主體間的信息溝通，不僅可以減少公共危機所帶來的損害，也可以為應對公共危機的科學決策提供依據。
（三）主體間協作管理的組織化程度低。我國在危機管理過程中，常出現部門分割、條塊分割的現象，危機管理主體各自為戰，組織協調不力，造成資源浪費，反應速度降低。在出現如非典、甲流這樣重大的疫情的時候，無法及時準確地對疫情進行統計與評估，也無法及時採取有效的防治措施，這不僅使個人和社會的利益遭受嚴重的損失，也會使整個國家的長治久安受到威脅。我國在公共危機管理過程中，更多的是重視政府內部的組織協調，而忽視了政府與其他主體的協作管理。如2008年5月12日，四川汶川縣發生了芮氏8級的大地震，震撼了全中國人的心。許多志願者不畏艱險，趕赴災區，但隨著志願者數量的不斷增多，又沒有行之有效的志願者的管理和培訓制度，產生了很多無序行為，影響救災工作的正常進展，還有些志願者只有滿腔熱情，缺乏專業知識和技能，反而造成資源的浪費。
（四）主體間協作管理的法律保障缺乏。雖然我國已經頒布了應對各種自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件的法律、法規和部門規章，為公共危機管理提供了法律依據，2007年頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》，標誌著我國的公共危機管理步入了法制化的軌道。《突發事件應對法》規定了政府、公民、法人和其他組織應對突發事件的義務，但把政府設定為應對公共危機的責任主體，因為政府有能力及時有效地預防和控制公共危機；而其他主體只要不違反第六十六條規定，構成違反治安管理行為，就不會承擔其他法律責任。[馬懷德，周慧：《<突發事件應對法>存在的問題與建議》，人民論壇·學術前沿，2012年7月下。]但是在公共危機管理的每個環節上都離不開企業、非政府組織和公民的通力協作，只強調政府在危機管理中的責任，未免有失公正，其他主體在某些特定情況下，有能力對公共危機進行控制卻沒有採取行動，也應該承擔一定的法律責任。
二、公共危機管理主體間協作中存在問題的原因
（一）主體間的利益訴求不同。很多公共危機產生的根源，就是每個主體都有各自的利益訴求，這些利益訴求會影響他們對於危機給自身所帶來的損害的判斷，如果沒有對自身造成損害或者損害很小，他們可能不願意參與危機管理；如果對自身的利益影響很大，他們可能樂於參與危機管理。政府作為一個危機管理主體，相對於其他主體，擁有更多的資源，並且擔負著協調國家利益、社會利益和個人利益的責任。政府和其他多元主體的利益協調與衝突，是公共危機形成的內在矛盾。危機管理主體在危機中為了保護和爭取各自的利益，必然謀求各自的政治表達和政治訴求方式，這就體現了多元的價值觀。[蔡志強：《社會危機治理：價值變遷與治理成長》，上海：上海人民出版社，2006年版，第95頁]多元的價值觀和不同的利益訴求，使多元主體的協作意願大大降低。
（二）缺少良好的信息交流平台。雖然我國《突發事件應對法》分別對政府、企事業單位、公民、法人和其他組織的信息報送責任做出明確的規定，如第二十二條規定：所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防範措施的落實情況，及時消除事故隱患；掌握並及時處理本單位存在的可能引發社會安全事件的問題，防止矛盾激化和事態擴大；對本單位可能發生的突發事件和採取安全防範措施的情況，應當按照規定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告。[李飛主編：《<中華人民共和國突發事件應對法>釋義及實用指南》，北京：中國民主法制出版社，2007年。]但是這些規定，僅僅是對單一主體的責任的規定，並沒有建立一個信息共享的平台。
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