二元化困境與中國的教育體制改革
[摘 要]將中國教育發展的問題歸結為教育市場化改革是當前較為普遍的看法，但這顯然忽視了中國教育發展中的行政化制約和財力約束。中國教育的核心問題在於行政化制約對市場作用的扭曲。正是教育體制運轉的行政化，導致了市場化改革的軟約束和無效率，而市場化改革的失效又進一步導致行政管制的強化，從而進一步增強了教育體系的行政制約。在國家財力有限的情況下，這種循環衍生出中國教育體制改革獨有的二元化困境，要走出這一困境，就必須以克服教育行政化傾向為起點，通過成本分擔機制、分配享用機制、組織管理機制、投向使用機制四個領域的綜合改革，完善中國教育的內外部治理結構。
[關鍵詞]行政制約 二元化困境 教育體制改革
[作者簡介]魏 傑(1952－)，男，陝西省西安市人，經濟學博士，清華大學中國經濟研究中心常務副主任，經濟管理學院教授、博士生導師，主要從事社會主義經濟理論與實踐研究。
王 韌(1981－)，男，湖南省株洲市人，清華大學博士研究生，主要從事宏觀經濟研究。
[中圖分類號]G52 [文獻標識碼]A [文章編號]0439-8041(2006)08002206
改革開放以來，伴隨著綜合國力的不斷增強，中國的教育規模也在迅速擴大。2005年，全國普九地區人口覆蓋率超過95％，青壯年文盲率控制在4％左右；全國15歲以上人口平均受教育年限達到8．5年，中等職業學校招生規模達到664萬①；在持續多年的大學擴招之後，各種形式的高等教育在學總規模已超過2300萬人，毛入學率達到21％，高等教育逐步進入了大眾化階段。與此同時，社會對於中國教育發展的質疑也相應變得激烈起來。概括而言，當前中國教育發展主要面臨四個方面的突出問題：一是教育發展的同時，義務教育上學難和收費等機會不均等現象依然嚴重；二是教育財政支出規模擴大的同時，非義務階段的個體教育成本負擔依然沉重；三是在教育監管力度不斷加強的同時，教育體制內的尋租和腐敗現象不斷出現；四是在教育投入規模迅速提高的同時，學校特別是高等學校的財務狀況未見好轉。這些問題的存在，嚴重製約著中國教育發展水平的進一步提高。然而在學術界看來，目前問題的根源是近些年來中國教育體制改革所奉行的產業化思路，是教育www.LWlm.Com產業化把市場關係引入到了不應當引入的領域，因此，必須以清算教育產業化作為教育體制改革的又一個起點②。筆者則認為，任何問題的判斷和解決都必須依賴於對事物內在特性的全面理解和把握，教育體制的改革也不例外。因此，需要針對教育發展中的四個突出問題，對教育體制的結構特徵和具體模式進行深入剖析，在此基礎上分析教育體制改革的內在含義和本質要求，把握當前中國教育發展的主要癥結所在，進而探索中國教育體制改革的具體思路。
一、教育體制的結構特徵：內外部機制及其具體模式
基於教育體制在整體教育發展中的引導和規範作用，要解決中國教育發展所存在的四個突出問題，首先必須分析其體制原因，而這一分析的基礎則在於對教育體制結構及其典型模式的理解和把握。作為一種特殊的社會經濟活動，教育的順利開展依託於教育資源的投入、分配、組織和使用，而考慮到不同領域在對象、目標和特徵上的差異性，現實中的教育體制結構可以大致劃分為兩個層次：
一是教育的外部體制層。由於教育本身價值創造活動的特殊性，其在投入上必須依賴於外部資源的供給，而外部資源供給的結構和方式則構成了教育資源的成本分擔機制；另外，由於教育資源提供存在數量上的稀缺性或質量上的差異性，因此外部主體只有通過一定的途徑才能夠充當教育的服務對象，這又構成了教育資源的分配享用機制。上述兩個環節都涉及與外部主體的聯繫和交流，它們共同構成了教育的外部體制層。
二是教育的內部體制層。教育活動本身的整體性和結構性要求其實際開展和運行必須依託於一定的內部組織形式，因而存在著教育資源的組織管理機制；另外，教育資源投入的有限性又對其內部運作提出了一定的效率要求，要求規範稀缺教育資源的投入方向及使用領域，由此又產生了教育資源的投向使用機制。以上兩個機制都存在於教育體系的內部，因此它們共同構成了教育的內部體制層。
內部和外部兩個體制層四個具體機制的存在，使得教育發展實際上存在著內部和外部兩個不同的治理結構。其中，外部治理結構包含著教育成本分擔和教育分配享用兩大機制的設計，需要解決教育投入由政府、社會和受教育者加以承擔的比例和結構，教育資源應當分配的群體，教育資源的投入和分配比例和形式等問題；而內部治理結構則包含著教育資源組織管理和教育資源投向使用兩大機制的設計，需要回答教育活動以何種形式推動和完成、教育的資源以何種方式流動和調配、教育資源的主要投入領域及比例分配等問題。
在現代市場經濟條件下，教育體制結構的內外部雙重機制的具體安排模式也有所不同。其中，教育體系內部公共性的差異主要體現在外部體制的安排方面。對於純公共性的義務教育來說，其成本主要應由政府加以承擔，而其分配享用則應當儘可能的公平；對於准公共性的教育來說，如高等教育和職業教育，其成本則應當由政府機構、社會團體以及受教育者共同承擔，其分配享用機制也理應考慮不同受教育者的不同特點、目標和需求。實際上，教育公共性的差異並未體現在教育的內部體制層上。作為教育體系的具體運行模式，組織管理機制和投向使用機制的效率追求是一貫的，無論是義務教育還是非義務教育，其內部體制安排都必須立足於教育的內在運行規律，實現教育資源運作效率的最大化。
從已開發國家經驗看，除去在純公共性教育中共同使用了政府承擔成本、受教育者公平享有教育機會的外部體制模式外，其教育體制安排上的主要區別在於是否真正有效地貫徹實施了市場化改革，並由此產生了歐洲模式和美國模式的區別。
歐洲模式是一種相對排斥市場化的模式，其非市場化體現在兩個方面：一是在內部體制設計中，強調縱向的行政化管理，教育資源的組織、調配和使用都由教育機構來完成；二是在外部體制設計上，政府以低學費或免學費制度承擔所有的教育成本，以此來保障受教育者公平接受教育的權利，而政府投入也往往直接交由教育機構加以管理。在這一模式下，教育機構的行政力量得到了空前加強。
美國模式則是一種市場化的模式。首先，在教育的內部體制層，充分強調市場競爭的力量，整個教育體系的內部運作都以市場化方式實現，各學校都致力於提供質量高、價格便宜的教育產品，至於學校經營也往往具有投資型特徵，預算約束嚴格。其次，在外部體制層，所實行的成本分擔機制注重政府、社會和受教育者的共同分擔，政府投入主要以教育券形式出現，並不直接交由教育機構管理；社會捐贈則直接面向受教育者。在這一模式下，行政力量受到
[摘 要]將中國教育發展的問題歸結為教育市場化改革是當前較為普遍的看法，但這顯然忽視了中國教育發展中的行政化制約和財力約束。中國教育的核心問題在於行政化制約對市場作用的扭曲。正是教育體制運轉的行政化，導致了市場化改革的軟約束和無效率，而市場化改革的失效又進一步導致行政管制的強化，從而進一步增強了教育體系的行政制約。在國家財力有限的情況下，這種循環衍生出中國教育體制改革獨有的二元化困境，要走出這一困境，就必須以克服教育行政化傾向為起點，通過成本分擔機制、分配享用機制、組織管理機制、投向使用機制四個領域的綜合改革，完善中國教育的內外部治理結構。
[關鍵詞]行政制約 二元化困境 教育體制改革
[作者簡介]魏 傑(1952－)，男，陝西省西安市人，經濟學博士，清華大學中國經濟研究中心常務副主任，經濟管理學院教授、博士生導師，主要從事社會主義經濟理論與實踐研究。
王 韌(1981－)，男，湖南省株洲市人，清華大學博士研究生，主要從事宏觀經濟研究。
[中圖分類號]G52 [文獻標識碼]A [文章編號]0439-8041(2006)08002206
改革開放以來，伴隨著綜合國力的不斷增強，中國的教育規模也在迅速擴大。2005年，全國普九地區人口覆蓋率超過95％，青壯年文盲率控制在4％左右；全國15歲以上人口平均受教育年限達到8．5年，中等職業學校招生規模達到664萬①；在持續多年的大學擴招之後，各種形式的高等教育在學總規模已超過2300萬人，毛入學率達到21％，高等教育逐步進入了大眾化階段。與此同時，社會對於中國教育發展的質疑也相應變得激烈起來。概括而言，當前中國教育發展主要面臨四個方面的突出問題：一是教育發展的同時，義務教育上學難和收費等機會不均等現象依然嚴重；二是教育財政支出規模擴大的同時，非義務階段的個體教育成本負擔依然沉重；三是在教育監管力度不斷加強的同時，教育體制內的尋租和腐敗現象不斷出現；四是在教育投入規模迅速提高的同時，學校特別是高等學校的財務狀況未見好轉。這些問題的存在，嚴重製約著中國教育發展水平的進一步提高。然而在學術界看來，目前問題的根源是近些年來中國教育體制改革所奉行的產業化思路，是教育www.LWlm.Com產業化把市場關係引入到了不應當引入的領域，因此，必須以清算教育產業化作為教育體制改革的又一個起點②。筆者則認為，任何問題的判斷和解決都必須依賴於對事物內在特性的全面理解和把握，教育體制的改革也不例外。因此，需要針對教育發展中的四個突出問題，對教育體制的結構特徵和具體模式進行深入剖析，在此基礎上分析教育體制改革的內在含義和本質要求，把握當前中國教育發展的主要癥結所在，進而探索中國教育體制改革的具體思路。
一、教育體制的結構特徵：內外部機制及其具體模式
基於教育體制在整體教育發展中的引導和規範作用，要解決中國教育發展所存在的四個突出問題，首先必須分析其體制原因，而這一分析的基礎則在於對教育體制結構及其典型模式的理解和把握。作為一種特殊的社會經濟活動，教育的順利開展依託於教育資源的投入、分配、組織和使用，而考慮到不同領域在對象、目標和特徵上的差異性，現實中的教育體制結構可以大致劃分為兩個層次：
一是教育的外部體制層。由於教育本身價值創造活動的特殊性，其在投入上必須依賴於外部資源的供給，而外部資源供給的結構和方式則構成了教育資源的成本分擔機制；另外，由於教育資源提供存在數量上的稀缺性或質量上的差異性，因此外部主體只有通過一定的途徑才能夠充當教育的服務對象，這又構成了教育資源的分配享用機制。上述兩個環節都涉及與外部主體的聯繫和交流，它們共同構成了教育的外部體制層。
二是教育的內部體制層。教育活動本身的整體性和結構性要求其實際開展和運行必須依託於一定的內部組織形式，因而存在著教育資源的組織管理機制；另外，教育資源投入的有限性又對其內部運作提出了一定的效率要求，要求規範稀缺教育資源的投入方向及使用領域，由此又產生了教育資源的投向使用機制。以上兩個機制都存在於教育體系的內部，因此它們共同構成了教育的內部體制層。
內部和外部兩個體制層四個具體機制的存在，使得教育發展實際上存在著內部和外部兩個不同的治理結構。其中，外部治理結構包含著教育成本分擔和教育分配享用兩大機制的設計，需要解決教育投入由政府、社會和受教育者加以承擔的比例和結構，教育資源應當分配的群體，教育資源的投入和分配比例和形式等問題；而內部治理結構則包含著教育資源組織管理和教育資源投向使用兩大機制的設計，需要回答教育活動以何種形式推動和完成、教育的資源以何種方式流動和調配、教育資源的主要投入領域及比例分配等問題。
在現代市場經濟條件下，教育體制結構的內外部雙重機制的具體安排模式也有所不同。其中，教育體系內部公共性的差異主要體現在外部體制的安排方面。對於純公共性的義務教育來說，其成本主要應由政府加以承擔，而其分配享用則應當儘可能的公平；對於准公共性的教育來說，如高等教育和職業教育，其成本則應當由政府機構、社會團體以及受教育者共同承擔，其分配享用機制也理應考慮不同受教育者的不同特點、目標和需求。實際上，教育公共性的差異並未體現在教育的內部體制層上。作為教育體系的具體運行模式，組織管理機制和投向使用機制的效率追求是一貫的，無論是義務教育還是非義務教育，其內部體制安排都必須立足於教育的內在運行規律，實現教育資源運作效率的最大化。
從已開發國家經驗看，除去在純公共性教育中共同使用了政府承擔成本、受教育者公平享有教育機會的外部體制模式外，其教育體制安排上的主要區別在於是否真正有效地貫徹實施了市場化改革，並由此產生了歐洲模式和美國模式的區別。
歐洲模式是一種相對排斥市場化的模式，其非市場化體現在兩個方面：一是在內部體制設計中，強調縱向的行政化管理，教育資源的組織、調配和使用都由教育機構來完成；二是在外部體制設計上，政府以低學費或免學費制度承擔所有的教育成本，以此來保障受教育者公平接受教育的權利，而政府投入也往往直接交由教育機構加以管理。在這一模式下，教育機構的行政力量得到了空前加強。
美國模式則是一種市場化的模式。首先，在教育的內部體制層，充分強調市場競爭的力量，整個教育體系的內部運作都以市場化方式實現，各學校都致力於提供質量高、價格便宜的教育產品，至於學校經營也往往具有投資型特徵，預算約束嚴格。其次，在外部體制層，所實行的成本分擔機制注重政府、社會和受教育者的共同分擔，政府投入主要以教育券形式出現，並不直接交由教育機構管理；社會捐贈則直接面向受教育者。在這一模式下，行政力量受到
收藏