四、我國立法權限體制中的若干問題探討
1993年以後，響應中央加快立法步伐的號召，地方立法的數量顯著增多，並在1994年前後出現了一個地方立法的高潮。[58]地方立法範圍的擴大和數量的增多使得地方立法中的一些問題顯現出來，引起人們的關注，例如中央、省、市立法的重複問題、地方立法照抄上位法的問題、地方立法的越權問題、與上位法的衝突問題、與部委規章的衝突問題以及部門保護主義、地方保護主義等等。筆者認為，對於這些問題應當客觀地看待。有些問題的產生，是由於地方立法在我國為時尚短，地方人大缺乏經驗和必要的指導，各級立法機關之間交流不暢所致。對於這些問題，地方人大也正在積極地改進。另一些問題是由於我國人大系統總體的起草能力不強，受目前法規起草體制的限制所必然存在的問題，例如部門保護主義，地方人大對此問題的解決有心無力。另一些法規與上位法牴觸的問題與中央立法本身有關，中央對過去的法律法規沒有進行及時的調整。[59]還有些法律法規規定得過於細密，沒有給地方因地制宜解決問題留出適當的空間。在地方立法中確實存在著一些問題，但這些問題通過體制上的調整，是可以得到解決的。從體制上解決問題的關鍵是從地方立法相對分權的定位出發，把握「分權」與「監督」這兩個核心，從而使地方立法在法制統一的前提下，更好地為人民的福利服務。
以下筆者試圖結合1997年6月《立法法》徵求意見稿的若干規定，對我國立法權限體制中地方立法相對分權的若干問題進行探討。[60]
（一）中央與地方的立法權限劃分
分權的首要原則就是各個權力主體間的權限要有較明確的劃分。在我國，解決中央與地方之間重複立法和地方立法越權的首要問題也是明確中央和地方的立法權限。
對於中央與地方的立法權限劃分，除極少數學者認為以列舉的方式劃分中央與地方權限的做法有違單一制國家的憲法實踐和憲法規律之外，[61]絕大多數學者贊同以列舉的方式劃分中央與地方的立法權限。
《立法法》徵求意見稿（以下簡稱「意見稿」）對中央與地方權限的劃分採取了列舉中央立法權，對地方立法權做原則規定的方式。具體說來有以下幾個方面的規定：
意見稿第八條的第一款列舉了由中央統一立法的事項，包括八個方面的具體事項和一條開放性規定「憲法規定應當由國家立法的其他事項」。在同一條的第四款規定「除本條第一款規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，地方性法規根據具體情況和實際需要可以先做規定，但是一旦國家制定法律或者行政法規，地方性法規同法律、行政法規相牴觸的規定無效。」
意見稿第二十條對制定地方性法規作出了規定。前兩款重申了組織法關於省、自治區、直轄市的人大及其常委會和「兩市」人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在「不牴觸」的前提下，可以制定地方性法規的規定。第三款對地方立法的範圍作出了原則劃分，「地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）法律、行政法規規定由地方作出規定的事項；（二）全國人民代表大會及其常委會授權地方規定的事項；（三）為執行法律、行政法規需要制定地方性法規的事項；（四）除本法第八條第一款規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規，根據本地方的具體情況需要制定地方性法規的事項；（五）其他屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項」。在同一條的最後一款還規定「地方性法規不得規定本法第八條第一款規定的應當由國家制定法律或者行政法規的事項；不得違反法律或者行政法規的規定」。
此外，與地方性法規的權限有關的條文還有第十四條第二款「全國人民代表大會及其常委會根據實際需要，可以作出決定將應當由法律規定的事項，授權省、自治區、直轄市的人民代表大會或者它的常務委員會制定地方性法規，但涉及國家主權、刑事法律制度、公民基本政治權利和人身自由權利、司法制度等不宜授權地方作出規定的事項除外」。
從以上的規定中可以看出，意見稿除了具體列舉了中央八個方面的立法權限之外，對地方立法權的規定基本維持了現有的格局。第十一條第三款對地方立法權所做的劃分可分別對應於學術界所歸類的執行性立法、先行性立法、自主性立法和授權性立法，最突出的一點是，對於地方自主性立法沒有規定較明確的範圍。[62]
對於如何劃分地方的立法權限，學術界曾有過幾種不同的意見。有學者提出過地方的專屬立法權。[63]在認為我國是單一制國家，地方應無專屬立法權的學者中，也有幾種不同的意見。一種意見認為為了便於地方開展立法，應對地方可以立法的主要領域作出指引性的規定；[64]一種意見認為應對中央的立法權限進行列舉，對地方立法權限維持現有的原則性規定；[65]第三種意見認為在原則規定的基礎上，應明確列舉中央的專屬立法權限，並以否定方式排除地方立法可以涉足的事項，對於此外的領域確定為中央與地方共有的權限。[66]顯然，持第一種觀點和第三種觀點的學者都認為地方應有一段比較明確的立法權限，因而力圖以其它方式對理論上地方無專屬立法權所留下的空白進行一些填補。而意見稿中採納的是第二種觀點，對地方立法權維持現有的原則規定。
筆者認為，從單一制國家地方立法相對分權的原理出發，應當給予地方一段較明確的立法權力界限。在單一制國家的分權，絕大多數是由中央政府進行的，中央政府通過法律設定地方政府的權力，所設定的權力是伴隨了一定範圍的，這既是對地方政府權力的保護，也是對地方政府權力的限制。
中央和地方在立法上的分權並不是孤立的，而是整個國家行政體制分權中的體現。我國1982年憲法雖然確定了分權的原則，但這一原則在行政體制的設計上未能貫徹到底。憲法既規定人民政府向同級人大負責，又規定下級人民政府向上級人民政府負責，但沒有區分地方人民政府在何種事務上向同級人大負責，又在何種事務上向上級政府負責，這在計劃經濟體制下，必然以地方人大的決定權虛置為結果。
計劃經濟體制是靠行政命令層層推動的體制。在計劃經濟體制下，我國長期採取了將政府總體職能平面式分解逐級下達的做法，使地方政府與中央政府銜接起來，完成行政命令的層層貫徹，實現對社會事務的控制。而在市場經濟體制下，政府要從過度干預的私人領域中退出，政府職能要還原為對公共產品的提供，這在客觀上要求打破各級政府職能高度同構化的局面，使政府間的職權關係轉變為以公共產品的地域效應為依據的事權劃分關係。
在中央和地方分權的國家，才有立法上的分權。這是因為立法權的劃分就是中央和地方事權劃分的體現。在單一制國家，地方的立法雖然是中央法律框架下的立法，但就其事權範圍內的事務仍有自主決策的權力，即在行政上相對於中央政府的行政部門有一定的獨立性。筆者認為，在我國這樣一個大國建設社會主義，發展市場經濟，僅靠中央行政權力自上而下的推動是遠遠不夠的，地方政府的自主性始終是一個重要的積極因素。[67]在我國向市場經濟轉變的過程中，逐步明確中央與地方的事權劃分關
1993年以後，響應中央加快立法步伐的號召，地方立法的數量顯著增多，並在1994年前後出現了一個地方立法的高潮。[58]地方立法範圍的擴大和數量的增多使得地方立法中的一些問題顯現出來，引起人們的關注，例如中央、省、市立法的重複問題、地方立法照抄上位法的問題、地方立法的越權問題、與上位法的衝突問題、與部委規章的衝突問題以及部門保護主義、地方保護主義等等。筆者認為，對於這些問題應當客觀地看待。有些問題的產生，是由於地方立法在我國為時尚短，地方人大缺乏經驗和必要的指導，各級立法機關之間交流不暢所致。對於這些問題，地方人大也正在積極地改進。另一些問題是由於我國人大系統總體的起草能力不強，受目前法規起草體制的限制所必然存在的問題，例如部門保護主義，地方人大對此問題的解決有心無力。另一些法規與上位法牴觸的問題與中央立法本身有關，中央對過去的法律法規沒有進行及時的調整。[59]還有些法律法規規定得過於細密，沒有給地方因地制宜解決問題留出適當的空間。在地方立法中確實存在著一些問題，但這些問題通過體制上的調整，是可以得到解決的。從體制上解決問題的關鍵是從地方立法相對分權的定位出發，把握「分權」與「監督」這兩個核心，從而使地方立法在法制統一的前提下，更好地為人民的福利服務。
以下筆者試圖結合1997年6月《立法法》徵求意見稿的若干規定，對我國立法權限體制中地方立法相對分權的若干問題進行探討。[60]
（一）中央與地方的立法權限劃分
分權的首要原則就是各個權力主體間的權限要有較明確的劃分。在我國，解決中央與地方之間重複立法和地方立法越權的首要問題也是明確中央和地方的立法權限。
對於中央與地方的立法權限劃分，除極少數學者認為以列舉的方式劃分中央與地方權限的做法有違單一制國家的憲法實踐和憲法規律之外，[61]絕大多數學者贊同以列舉的方式劃分中央與地方的立法權限。
《立法法》徵求意見稿（以下簡稱「意見稿」）對中央與地方權限的劃分採取了列舉中央立法權，對地方立法權做原則規定的方式。具體說來有以下幾個方面的規定：
意見稿第八條的第一款列舉了由中央統一立法的事項，包括八個方面的具體事項和一條開放性規定「憲法規定應當由國家立法的其他事項」。在同一條的第四款規定「除本條第一款規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，地方性法規根據具體情況和實際需要可以先做規定，但是一旦國家制定法律或者行政法規，地方性法規同法律、行政法規相牴觸的規定無效。」
意見稿第二十條對制定地方性法規作出了規定。前兩款重申了組織法關於省、自治區、直轄市的人大及其常委會和「兩市」人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在「不牴觸」的前提下，可以制定地方性法規的規定。第三款對地方立法的範圍作出了原則劃分，「地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）法律、行政法規規定由地方作出規定的事項；（二）全國人民代表大會及其常委會授權地方規定的事項；（三）為執行法律、行政法規需要制定地方性法規的事項；（四）除本法第八條第一款規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規，根據本地方的具體情況需要制定地方性法規的事項；（五）其他屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項」。在同一條的最後一款還規定「地方性法規不得規定本法第八條第一款規定的應當由國家制定法律或者行政法規的事項；不得違反法律或者行政法規的規定」。
此外，與地方性法規的權限有關的條文還有第十四條第二款「全國人民代表大會及其常委會根據實際需要，可以作出決定將應當由法律規定的事項，授權省、自治區、直轄市的人民代表大會或者它的常務委員會制定地方性法規，但涉及國家主權、刑事法律制度、公民基本政治權利和人身自由權利、司法制度等不宜授權地方作出規定的事項除外」。
從以上的規定中可以看出，意見稿除了具體列舉了中央八個方面的立法權限之外，對地方立法權的規定基本維持了現有的格局。第十一條第三款對地方立法權所做的劃分可分別對應於學術界所歸類的執行性立法、先行性立法、自主性立法和授權性立法，最突出的一點是，對於地方自主性立法沒有規定較明確的範圍。[62]
對於如何劃分地方的立法權限，學術界曾有過幾種不同的意見。有學者提出過地方的專屬立法權。[63]在認為我國是單一制國家，地方應無專屬立法權的學者中，也有幾種不同的意見。一種意見認為為了便於地方開展立法，應對地方可以立法的主要領域作出指引性的規定；[64]一種意見認為應對中央的立法權限進行列舉，對地方立法權限維持現有的原則性規定；[65]第三種意見認為在原則規定的基礎上，應明確列舉中央的專屬立法權限，並以否定方式排除地方立法可以涉足的事項，對於此外的領域確定為中央與地方共有的權限。[66]顯然，持第一種觀點和第三種觀點的學者都認為地方應有一段比較明確的立法權限，因而力圖以其它方式對理論上地方無專屬立法權所留下的空白進行一些填補。而意見稿中採納的是第二種觀點，對地方立法權維持現有的原則規定。
筆者認為，從單一制國家地方立法相對分權的原理出發，應當給予地方一段較明確的立法權力界限。在單一制國家的分權，絕大多數是由中央政府進行的，中央政府通過法律設定地方政府的權力，所設定的權力是伴隨了一定範圍的，這既是對地方政府權力的保護，也是對地方政府權力的限制。
中央和地方在立法上的分權並不是孤立的，而是整個國家行政體制分權中的體現。我國1982年憲法雖然確定了分權的原則，但這一原則在行政體制的設計上未能貫徹到底。憲法既規定人民政府向同級人大負責，又規定下級人民政府向上級人民政府負責，但沒有區分地方人民政府在何種事務上向同級人大負責，又在何種事務上向上級政府負責，這在計劃經濟體制下，必然以地方人大的決定權虛置為結果。
計劃經濟體制是靠行政命令層層推動的體制。在計劃經濟體制下，我國長期採取了將政府總體職能平面式分解逐級下達的做法，使地方政府與中央政府銜接起來，完成行政命令的層層貫徹，實現對社會事務的控制。而在市場經濟體制下，政府要從過度干預的私人領域中退出，政府職能要還原為對公共產品的提供，這在客觀上要求打破各級政府職能高度同構化的局面，使政府間的職權關係轉變為以公共產品的地域效應為依據的事權劃分關係。
在中央和地方分權的國家，才有立法上的分權。這是因為立法權的劃分就是中央和地方事權劃分的體現。在單一制國家，地方的立法雖然是中央法律框架下的立法，但就其事權範圍內的事務仍有自主決策的權力，即在行政上相對於中央政府的行政部門有一定的獨立性。筆者認為，在我國這樣一個大國建設社會主義，發展市場經濟，僅靠中央行政權力自上而下的推動是遠遠不夠的，地方政府的自主性始終是一個重要的積極因素。[67]在我國向市場經濟轉變的過程中，逐步明確中央與地方的事權劃分關
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