論文 關鍵詞：村民自治 鄉鎮行政權 村民自治權
論文摘要：當前西部貧困地區在村民自治過程中，鄉鎮行政的過度干預與村民自治功能萎縮現象十分嚴重，造成了鄉鎮行政權與村民自治權關係失衡。要改善這一關係，一是要依法改善鄉鎮治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間，二是要落實村民自治各個環節，構建 科學 合理的村民自治結構，平衡和規範自治權力內部關係，努力提高村民自治能力。
2O世紀8O年代以來，我國 農村 基層管理體制和治理方式發生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構成我國農村社會「鄉政村治」的格局。一是自上而下的國家權力，具體表現為黨的 政治 領導下的鄉鎮政府行政管理權；二是存在於農村社會的村民自治權，村民通過自我管理、自我 教育 、自我服務的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監督。我國西部貧困地區由於 經濟 、 歷史 和 自然 條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產生了諸多矛盾，鄉鎮行政權與村民自治權的衝突成為最為突出問題之一，而當前西部貧困農村農民收入增長緩慢、 交通 落後、土地分散、粗放經營效率低、公共衛生建設嚴重滯後、公共水利工程年久失修等現狀，急需充分發揮村民自治背景下村民的民主創造性和主動性，並且需要國家負責任的引導和幫助，絕不能將國家應承擔的責任和費用變相轉嫁於農民或壓制村民自治運行。所以正確協調兩者之間的關係十分必要和重要。
一、貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關係現狀分析
根據《村民委員會組織法》第4條規定：「鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作」。此規定明確界定了鄉鎮政府與村民委員會的關係，實質上是村民自治權與鄉鎮行政權關係在 法律 上的定位，他們應是「指導與被指導，協助與被協助關係」。但對西部貧困地區村民自治現狀而言，現實中的鄉鎮行政權與村民自治權關係常常與法律法規存在著種種偏離，突出表現在以下兩個方面：
一是鄉鎮政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制，將村民委員會當作鄉鎮政府的下屬機構進行行政領導，布置各項任務並下達行政指令，從而轉嫁鄉鎮行政權應承擔的責任和費用於村民自治組織和村民，造成國家行政權與村民自治權的空擋與錯位。一般表現為以下四種方式：
第一，鄉鎮行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規定，村民委員會成員由村民民主選舉產生，對村民會議負責，鄉鎮政府無權任免，但實際操作中鄉鎮政府通過在村幹部中培植自己的代理人實行對村的間接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為「聽話的」、「有能力」的人當選。將村民自治組織的「當家人」轉變成鄉鎮政府的「代理人」，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉鎮政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權利實現的構想與嚮往，實質上是對村民自治權的一種剝奪。
第二，在日常事務中進行行政干預。在現行壓力型體制下有時鄉鎮政府為了實現其行政管理職能，不僅是對村委會進行「指導」，它還直接「領導」村委會；要村民完成鄉鎮政府布置的各項任務，村委會僅僅協助是不行的，必須由村委會「負責」完成。所以實踐中村委會承擔著諸多鄉鎮政府應該履行的職能，使村委會成為「准政府」，這樣以來村民自治組織便陷入忙於繁多的政務而無暇顧及村務的局面當中，以至於村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解於無形之中。
第三，鄉鎮政府對村委會進行財政監控。西部貧困地區農村普遍存在著集體經濟薄弱，財政基礎有限的現象，而鄉鎮政府往往憑藉自己的財政監控職能對村級財務進行管理，進而影響整個村的管理形式，缺乏經濟基礎的村委會也只能聽任鄉鎮政府控制。
第四，鄉鎮政府對村委會進行價值控制。貧困地區社會 發展 緩慢，需要國家提供各種貸款救濟及其它資源供給，使得鄉鎮政府可憑自己手中掌握的這些社會價值分配權對村委會進行調控。
二是村民自治的偏斜運行，導致村民自治功能萎縮。
按照《村民委員會組織法》規定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節。但貧困地區在村民自治運行過程中，只注重強調民主選舉，認為「對大多數村民而言，自治權利不過就是在三年中參加一次投票而已」。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環節運行；自治組織結構中除村民自治中的執行環節存在村民委員會這個「實在」機構之外，民主決策環節及相關的民主監督和民主管理等環節都是「虛位」的，因此，在自治實際運作中出現失衡現象，造成村民自治呈偏斜狀態運行，使村務管理實踐中出現大量的非理性決策行為和損害村民利益的現象，降低了村民自治的實效。
三、實現貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關係良性發展的思路
通過上述對西部貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關係現狀的分析，為保證村民自治的健康運行和鄉鎮工作的順利開展，應該立足貧困地區現實，從改善鄉鎮治理和提高村民自治兩方面出發，努力尋求鄉鎮管理與村民自治的有機銜接。
(一)依法改善鄉鎮治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間
首先，健全和完善相關法律法規，明確鄉鎮政府管理範圍，實行依法行政。《村民委員組織法》只是籠統的、原則性規定，缺乏明確性和具體操作，使鄉鎮幹部很難把握。所以可在 總結 村民自治經驗的基礎上制定《組織法實施細則》，從實際工作考慮，對鄉鎮政府行為進行明確規範，明晰那些是屬於正常政府行為，那些是屬於不合理的干預。
其次，合理劃分二者權限，界定村務和政務。所謂政務是政府管理的事務，它具有國家意志性，是需要以國家強制力保障實施的事務。村務，是在一村範圍內的公共事務，它涉及的是一村範圍內村民的共同利益，是由一村之內的村民共同管理的事務，具有群眾自治性，體現的是一村範圍內村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉鎮政府要區別二者的範圍，凡是政府的職權，必須有法律法規的明確規定，法律法規沒有明確規定的，原則上不屬於政府的職權。因此，凡法律法規沒有規定屬於政府辦理的事情，如果是村的共同事務，就屬於村民自治範圍的事項；如果不是村的共同事務，就屬於村民個人事務。對自治領域的事務要給於指導和支持，要尊重農民群眾的選擇，不加干預；對非自治領域的事務要通過引導和監督的方式進行管理，以保證國家任務的完成和農村社會的穩定。
論文摘要：當前西部貧困地區在村民自治過程中，鄉鎮行政的過度干預與村民自治功能萎縮現象十分嚴重，造成了鄉鎮行政權與村民自治權關係失衡。要改善這一關係，一是要依法改善鄉鎮治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間，二是要落實村民自治各個環節，構建 科學 合理的村民自治結構，平衡和規範自治權力內部關係，努力提高村民自治能力。
2O世紀8O年代以來，我國 農村 基層管理體制和治理方式發生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構成我國農村社會「鄉政村治」的格局。一是自上而下的國家權力，具體表現為黨的 政治 領導下的鄉鎮政府行政管理權；二是存在於農村社會的村民自治權，村民通過自我管理、自我 教育 、自我服務的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監督。我國西部貧困地區由於 經濟 、 歷史 和 自然 條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產生了諸多矛盾，鄉鎮行政權與村民自治權的衝突成為最為突出問題之一，而當前西部貧困農村農民收入增長緩慢、 交通 落後、土地分散、粗放經營效率低、公共衛生建設嚴重滯後、公共水利工程年久失修等現狀，急需充分發揮村民自治背景下村民的民主創造性和主動性，並且需要國家負責任的引導和幫助，絕不能將國家應承擔的責任和費用變相轉嫁於農民或壓制村民自治運行。所以正確協調兩者之間的關係十分必要和重要。
一、貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關係現狀分析
根據《村民委員會組織法》第4條規定：「鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作」。此規定明確界定了鄉鎮政府與村民委員會的關係，實質上是村民自治權與鄉鎮行政權關係在 法律 上的定位，他們應是「指導與被指導，協助與被協助關係」。但對西部貧困地區村民自治現狀而言，現實中的鄉鎮行政權與村民自治權關係常常與法律法規存在著種種偏離，突出表現在以下兩個方面：
一是鄉鎮政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制，將村民委員會當作鄉鎮政府的下屬機構進行行政領導，布置各項任務並下達行政指令，從而轉嫁鄉鎮行政權應承擔的責任和費用於村民自治組織和村民，造成國家行政權與村民自治權的空擋與錯位。一般表現為以下四種方式：
第一，鄉鎮行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規定，村民委員會成員由村民民主選舉產生，對村民會議負責，鄉鎮政府無權任免，但實際操作中鄉鎮政府通過在村幹部中培植自己的代理人實行對村的間接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為「聽話的」、「有能力」的人當選。將村民自治組織的「當家人」轉變成鄉鎮政府的「代理人」，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉鎮政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權利實現的構想與嚮往，實質上是對村民自治權的一種剝奪。
第二，在日常事務中進行行政干預。在現行壓力型體制下有時鄉鎮政府為了實現其行政管理職能，不僅是對村委會進行「指導」，它還直接「領導」村委會；要村民完成鄉鎮政府布置的各項任務，村委會僅僅協助是不行的，必須由村委會「負責」完成。所以實踐中村委會承擔著諸多鄉鎮政府應該履行的職能，使村委會成為「准政府」，這樣以來村民自治組織便陷入忙於繁多的政務而無暇顧及村務的局面當中，以至於村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解於無形之中。
第三，鄉鎮政府對村委會進行財政監控。西部貧困地區農村普遍存在著集體經濟薄弱，財政基礎有限的現象，而鄉鎮政府往往憑藉自己的財政監控職能對村級財務進行管理，進而影響整個村的管理形式，缺乏經濟基礎的村委會也只能聽任鄉鎮政府控制。
第四，鄉鎮政府對村委會進行價值控制。貧困地區社會 發展 緩慢，需要國家提供各種貸款救濟及其它資源供給，使得鄉鎮政府可憑自己手中掌握的這些社會價值分配權對村委會進行調控。
二是村民自治的偏斜運行，導致村民自治功能萎縮。
按照《村民委員會組織法》規定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節。但貧困地區在村民自治運行過程中，只注重強調民主選舉，認為「對大多數村民而言，自治權利不過就是在三年中參加一次投票而已」。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環節運行；自治組織結構中除村民自治中的執行環節存在村民委員會這個「實在」機構之外，民主決策環節及相關的民主監督和民主管理等環節都是「虛位」的，因此，在自治實際運作中出現失衡現象，造成村民自治呈偏斜狀態運行，使村務管理實踐中出現大量的非理性決策行為和損害村民利益的現象，降低了村民自治的實效。
三、實現貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關係良性發展的思路
通過上述對西部貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關係現狀的分析，為保證村民自治的健康運行和鄉鎮工作的順利開展，應該立足貧困地區現實，從改善鄉鎮治理和提高村民自治兩方面出發，努力尋求鄉鎮管理與村民自治的有機銜接。
(一)依法改善鄉鎮治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間
首先，健全和完善相關法律法規，明確鄉鎮政府管理範圍，實行依法行政。《村民委員組織法》只是籠統的、原則性規定，缺乏明確性和具體操作，使鄉鎮幹部很難把握。所以可在 總結 村民自治經驗的基礎上制定《組織法實施細則》，從實際工作考慮，對鄉鎮政府行為進行明確規範，明晰那些是屬於正常政府行為，那些是屬於不合理的干預。
其次，合理劃分二者權限，界定村務和政務。所謂政務是政府管理的事務，它具有國家意志性，是需要以國家強制力保障實施的事務。村務，是在一村範圍內的公共事務，它涉及的是一村範圍內村民的共同利益，是由一村之內的村民共同管理的事務，具有群眾自治性，體現的是一村範圍內村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉鎮政府要區別二者的範圍，凡是政府的職權，必須有法律法規的明確規定，法律法規沒有明確規定的，原則上不屬於政府的職權。因此，凡法律法規沒有規定屬於政府辦理的事情，如果是村的共同事務，就屬於村民自治範圍的事項；如果不是村的共同事務，就屬於村民個人事務。對自治領域的事務要給於指導和支持，要尊重農民群眾的選擇，不加干預；對非自治領域的事務要通過引導和監督的方式進行管理，以保證國家任務的完成和農村社會的穩定。
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