在非典這一突發性公共危機中,我國針對一些政府官員的隱瞞不報行為首次提出並啟動實施了行政問責制。迄今十餘年間,行政問責制已經從一項非常時期的特殊手段向著制度化的方向發展,同時它的不斷完善也成為了我國轉變政府職能建設服務型政府、健全民主政治等的必經之路。因此,在目前行政問責制仍存在諸多問題而不能實現預期目標的情況下,從各個角度分析研究其現存問題並提出完善路徑對提高政府行政效率和促進我國民主法制建設都具有重要意義。基於上述理由,筆者將從委託-代理理論視角對我國行政問責制的問題和完善對策進行探析。
一、概念界定
(一)行政問責制的相關概念
筆者認為,行政問責制是指特定的問責主體根據相關規定,並且按照一定程序依法針對特定客體不履行或者不正確履行其本應承擔的職責義務的行政行為提出質疑,並要求其承擔相應後果的責任追究制度。在定義中不難發現行政問責制的具體內涵包含以下幾點:問責的主體與客體、問責範圍、問責程序、問責後果。
首先,主體即行政問責的發問人,所謂特定的問責主體包括同體問責和異體問責兩種。同體問責是指由行政系統內部的人員充當問責主體,具體包括上級行政機關、同一行政機關內部的上級領導等。異體問責則是指由行政系統之外的人員充當問責主體對行政系統內部人員進行的問責,具體包括社會公眾、民主黨派、立法機關和大眾傳媒等。客體即被問人,簡而言之就是行政系統內的相關負責人,包括各級政府的各個職能部門、政府公務員、各直屬事業單位等。
其次,問責範圍即行政主體可以針對什麼樣的行政行為對客體進行問責。除了造成極其惡劣影響的重大過失行為之外,政府各部門、人員的錯誤決策以及日常服務公眾過程中的推諉扯皮、濫用職權甚至消極態度都可以被列入問責範圍之內。再次,問責程序即如何問,具體包括被問責人員抗辯的規定、問責時限的規定等。
最後,問責後果即被問責的相關負責人因不作為或不正確作為被問責後應該承擔的後果,包括公開道歉、通報批評、撤職免職等。
(二)委託-代理理論的相關概念
委託-代理理論最初隨著企業經營權和所有權的逐漸分離而誕生於企業管理領域,後來逐漸發展成為現代西方經濟學的重要分支之一。20世紀70年代以後,這一理論開始被一些學者引入政治學領域來研究和闡釋行政權力的委託-代理關係,並發展演變成新公共管理範式理論基礎的重要組成部分,為從委託-代理理論的角度切入,對我國行政問責制的發展現狀和完善路徑進行研究分析奠定了基礎。委託-代理理論的主要關注點是當委託人和代理人在目標、利益不一致且信息不對稱時,如何實現激勵相容,使代理成本最小化。即如何保證代理人能夠按照委託人意願行事並且最終在實現委託人利益的同時又能滿足代理人的合理要求。
委託-代理關係的分析是委託-代理理論中的重要部分,這一關係是指作為權利擁有者的委託人將自身因某些限制而無法行使的權利通過契約的形式僱傭代理人,把權利讓渡給代理人代行並根據代理人提供服務的質量、數量支付相應報酬。簡而言之,委託-代理關係就是委託人和代理人以謀求各自利益為目的,以權利和報酬為交易籌碼,以契約的形式針對雙方應行使的權利和應履行的義務達成共識而形成的特殊僱傭關係。而與一般僱傭關係不同的是,在委託-代理關係中代理人擁有極大的自主性,原則上能在目標驅動下自行決策,同時委託人又很難實現對代理人行為活動的有效監管。因此,作為經濟人的代理人為了實現自身利益的最大化,有時會選擇追求私利而違背契約和委託人的意願,造成代理損失。代理損失的表現有逆向選擇和道德風險兩種。前者是由於事前的信息不對稱導致委託人在不清楚代理人真實情況的情形下錯誤地選擇了代理人;後者則是由於事後的信息不對稱導致在委託-代理關係成立後,一些道德水平不足的代理人在利益驅動下藉助自身的信息優勢侵犯委託人的合法權益,謀求自身利益最大化。委託-代理理論的觀點表明即便在雙方利益衝突且信息不對稱的情況下,通過採取一定措施仍舊可以有效減少代理損失。
(三)行政問責制中的委託-代理理論
1.委託代理關係
委託-代理理論在行政問責制中最明顯的體現就在問責主、客體的關係上,這也是利用委託-代理理論探討行政問責制的發展問題與完善時最重要的方面,因為主客體關係問題是行政問責制中的基本問題,影響著其他諸如問責程序、範圍等方面,也決定著行政問責制初衷和價值目的的實現程度。而問責主、客體的關係實際上就是一種委託-代理關係,問責主體是委託人,問責客體是代理人,二者之間關於權力的委託是行政問責制中主體向客體問責的合法性與合理性來源。基於問責主體和客體的多元性,二者可以匹配劃分成多對不同的委託-代理關係。同體問責角度主要包括上級行政機關和下級行政機關之間的委託-代理關係、行政機關內上級領導和下級行政工作人員之間的委託-代理關係;異體問責角度包括公民與政府之間的委託-代理關係、立法機關人大與行政機關之間的委託-代理關係。
2.信息不對稱
信息不對稱是阻礙問責主體對客體進行行政問責的根本原因。一方面,作為委託人的問責主體由於本身掌握的信息較少選擇將配置公共資源、提供公共服務、制定公共決策的權力賦予代理人,同時對代理人行使權力過程的無法深入了解加劇彼此信息不對稱的問題;另一方面,本身具備信息優勢的行政機關在成為代理人後掌握了是否將其行使行政權力的相關事宜向委託人盡數告知的主動權。如此,信息不對稱便為行政機關不當的行政行為提供了屏障,阻礙了行政問責的啟動和有序進行。
3.代理損失
行政機關作為代理人在被委託人選擇階段和管理國家事務時,由於利益衝突,多數會利用其掌握的信息優勢,向委託人隱瞞部分信息以達到自身目的。因此公民會因為契約的模糊不明和信息掌握較少而無法選擇正確的代理人並對被選擇的代理人進行有效的監督,構成了行政機關不作為或不正確作為的保護傘。
二、委託-代理理論視角下我國行政問責制的問題分析
行政問責制在我國發展的這十幾年時間,雖然發展成果有目共睹,但實際操作中仍有諸多問題有待改善也是不爭的事實。筆者認為,行政問責制目前存在的委託-代理問題主要有:委託人問責效力不足、缺乏統一明確的契約、代理人無處申辯。
(一)委託人問責效力不足
1.異體問責委託人缺失
問責主體的明確是行政問責制中至關重要的一環,不僅問責主體即委託人對自身問責權利的自知和行使能保證行政問責制的有效啟動和推進,而且代理人對委託人問責權利的顧慮能夠起到良好的事前監督作用,減少代理人為了私利而損害委託人利益的行為。然而目前我國行政問責制中啟動的主要是同體問責。宋濤先生髮表的實證研究中表明我國官員問責事件里81%的發起者和99%的啟動者均是上級黨政部門[1]。由此可見,異體問責委託人對行政機關進行的問責少之又少。一方面,作為異體問責委託人之一的公民在與政府構成委託-代理關係,讓渡權力的同時就被擺在了一個被動的位置,放大了委託人逆向選擇和道德風險帶來的消極影響。委託人缺乏有效監管的渠道和途徑,對代理人的監督成本由於信息不對稱而不斷增加和我國公民和行政機關工作人員自身委託人、代理人意識淡薄,缺乏問責意識和接受問責的主動性是重要原因之一。另一方面,人大作為異體問責的另一委託人,雖然原則上具備監督行政機關和向其問責的權力,但由於在人大代表大多是兼職擔任,一般會選擇以自己本職工作為重而忽視掉作為人大代表應代表廣大人民利益行使的監督、問責權力,加上關於人大如何向行政機關問責實行監督權上沒有更多具體規定,也就導致在實際運作過程中,人大作為委託人實施的監督、問責權力較少且收效甚微。
2.同體問責委託人效果有限
雖然在我國目前的行政問責制的一大特點就是以同體問責為主,以為同體問責委託人因為對整個行政行為、事件等掌握的信息更多而能實現更有效果的問責,但其實不然,同體問責委託人對相關負責人進行問責的效果是很有限的。根據委託-代理理論的觀點,委託人是代理人行為造成後果的最終承擔者,這就解釋了同體問責委託人在對代理人進行問責時的效果有限問題,因為行政系統內部的委託人除了涉及系統內複雜的連帶關係之外,還兼具委託人和代理人雙重身份,在身為理性經濟人的本能下選擇利益博弈謀求自身利益最大化,儘量減少自身應該承擔的責任。在其作為委託人擔任問責主體時選擇把問責後果縮減到最小避免波及自身,在其作為代理人接受問責時又與其他相關人員互相推諉,將最終的責任後果轉嫁,導致問責無法實現最終目標。此外,行政機關的各項工作縱向延遞和橫向交叉的特點決定了行政機關無法向企業一樣做到各項職責界限明確、內容清晰,也就模糊了行政問責制中的委託-代理關係和各項職權的責任範圍,同樣導致了同體問責委託人在問責上實現的效果有限。
(二)缺乏統一明確的契約
委託-代理理論中,契約是委託代理雙方構成關係的最重要依據。法律和相關制度便是構成我國行政問責制中問責主體與客體之間委託-代理關係的契約。然而,目前我國在行政問責制上除了一些城市對行政問責制出台了當地適用的相關法律規範以外並沒有一個全國統一的法令對行政問責制實行的細節進行明確。這就使行政問責制在一些地區的實施中不是無法進行就是隨意進行,達不到理想的問責效果,問責程序不清,問責範圍狹窄、問責後果混亂等問題也會隨之產生。
(三)代理人無處申辯
對代理人不恰當的行政行為進行問責並要求其承擔一定問責後果是我國行政問責制的重要環節之一,但我國行政問責制目前的一個問題是過於關注委託人的問責權力而忽視了代理人的申辯權力。這一現象就反映出我國行政問責制的建設出現了偏離軌道和目標的趨勢。行政問責制的建設初衷和最終目標不是單純對代理人的嚴厲懲罰而是提高行政機關的行政效率、建設一個能更好地為人民服務的政府。也因此,相對於事後監督的改過自新,我們更應該注重能降低監管成本、減少代理人道德風險的事前預防作用。
三、基於委託-代理理論的行政問責制完善建議
(一)為委託人和代理人搭建有效溝通互動的平台,保證問責主體的多元化
行政問責制中出現諸多問題的根源在於委託-代理雙方的信息不對稱,代理人為了自身利益,利用信息優勢侵害委託人的合法權益,而委託人因為掌握的信息較少難以對委託人的行為進行有效問責,造成委託人問責效力不足、問責主體缺位的現象。因此,在完善行政問責制的過程中,最首要的就是要為委託人和代理人搭建一個雙方能有效溝通互動的平台,為信息在二者間順暢的流通提供渠道,提高信息透明度,讓委託人能夠及時、有效地對代理人行政行為進行監督、問責,也讓更廣泛的問責主體能參與進來。
(二)進行科學的代理契約與制度設計
科學完善的代理契約是維繫委託-代理關係的重要保障,尤其目前我國行政問責制的發展已經呈現出了缺乏全國性統一、明確的法律規範的問題,因此出台國家層面統一性的法律法規對行政問責的相關事宜進行科學、具體的規定,健全行政問責制度體系是讓行政問責制更好地發揮作用的重要一步。在建設法律法規、制度體系時,要格外注意覆蓋以下幾各方面:①明確委託、代理雙方的職責義務②對行政問責制的啟動和實施程序以及問責範圍進行明確規定③在規定行政問責後果的同時強調其事前預防功能。
(三)建立代理人競爭激勵機制
在委託-帶理論視角下,建立有效地激勵機制對約束代理人行為、規範委託-代理關係至關重要。因此為了增強行行政機關的危機意識,督促其更好地滿足委託人意願,可以在代理人的任免上引入競爭機制,以此對代理人進行激勵,減少其為了自身利益而損害委託人利益的行為。
(四)塑造代理人正確的道德觀念和任職理念
我國目前還未能形成一個成熟的公民社會,因此在加強公民參與行政問責制的過程中,行政機關要承擔主要責任。首先在選拔代理人時要注重對代理人道德素質的考察,減少逆向選擇和道德風險等問題,之後也要不斷對代理人進行繼續教育,使代理人拋棄以往官本位思想,切實做到為人民服務,如此才能真正按照委託人的意願和要求行使委託人授予的權力進行社會公共事務的管理,減少委託-代理關係失衡現象的發生,建設一個良好的行政問責運行體制。
一、概念界定
(一)行政問責制的相關概念
筆者認為,行政問責制是指特定的問責主體根據相關規定,並且按照一定程序依法針對特定客體不履行或者不正確履行其本應承擔的職責義務的行政行為提出質疑,並要求其承擔相應後果的責任追究制度。在定義中不難發現行政問責制的具體內涵包含以下幾點:問責的主體與客體、問責範圍、問責程序、問責後果。
首先,主體即行政問責的發問人,所謂特定的問責主體包括同體問責和異體問責兩種。同體問責是指由行政系統內部的人員充當問責主體,具體包括上級行政機關、同一行政機關內部的上級領導等。異體問責則是指由行政系統之外的人員充當問責主體對行政系統內部人員進行的問責,具體包括社會公眾、民主黨派、立法機關和大眾傳媒等。客體即被問人,簡而言之就是行政系統內的相關負責人,包括各級政府的各個職能部門、政府公務員、各直屬事業單位等。
其次,問責範圍即行政主體可以針對什麼樣的行政行為對客體進行問責。除了造成極其惡劣影響的重大過失行為之外,政府各部門、人員的錯誤決策以及日常服務公眾過程中的推諉扯皮、濫用職權甚至消極態度都可以被列入問責範圍之內。再次,問責程序即如何問,具體包括被問責人員抗辯的規定、問責時限的規定等。
最後,問責後果即被問責的相關負責人因不作為或不正確作為被問責後應該承擔的後果,包括公開道歉、通報批評、撤職免職等。
(二)委託-代理理論的相關概念
委託-代理理論最初隨著企業經營權和所有權的逐漸分離而誕生於企業管理領域,後來逐漸發展成為現代西方經濟學的重要分支之一。20世紀70年代以後,這一理論開始被一些學者引入政治學領域來研究和闡釋行政權力的委託-代理關係,並發展演變成新公共管理範式理論基礎的重要組成部分,為從委託-代理理論的角度切入,對我國行政問責制的發展現狀和完善路徑進行研究分析奠定了基礎。委託-代理理論的主要關注點是當委託人和代理人在目標、利益不一致且信息不對稱時,如何實現激勵相容,使代理成本最小化。即如何保證代理人能夠按照委託人意願行事並且最終在實現委託人利益的同時又能滿足代理人的合理要求。
委託-代理關係的分析是委託-代理理論中的重要部分,這一關係是指作為權利擁有者的委託人將自身因某些限制而無法行使的權利通過契約的形式僱傭代理人,把權利讓渡給代理人代行並根據代理人提供服務的質量、數量支付相應報酬。簡而言之,委託-代理關係就是委託人和代理人以謀求各自利益為目的,以權利和報酬為交易籌碼,以契約的形式針對雙方應行使的權利和應履行的義務達成共識而形成的特殊僱傭關係。而與一般僱傭關係不同的是,在委託-代理關係中代理人擁有極大的自主性,原則上能在目標驅動下自行決策,同時委託人又很難實現對代理人行為活動的有效監管。因此,作為經濟人的代理人為了實現自身利益的最大化,有時會選擇追求私利而違背契約和委託人的意願,造成代理損失。代理損失的表現有逆向選擇和道德風險兩種。前者是由於事前的信息不對稱導致委託人在不清楚代理人真實情況的情形下錯誤地選擇了代理人;後者則是由於事後的信息不對稱導致在委託-代理關係成立後,一些道德水平不足的代理人在利益驅動下藉助自身的信息優勢侵犯委託人的合法權益,謀求自身利益最大化。委託-代理理論的觀點表明即便在雙方利益衝突且信息不對稱的情況下,通過採取一定措施仍舊可以有效減少代理損失。
(三)行政問責制中的委託-代理理論
1.委託代理關係
委託-代理理論在行政問責制中最明顯的體現就在問責主、客體的關係上,這也是利用委託-代理理論探討行政問責制的發展問題與完善時最重要的方面,因為主客體關係問題是行政問責制中的基本問題,影響著其他諸如問責程序、範圍等方面,也決定著行政問責制初衷和價值目的的實現程度。而問責主、客體的關係實際上就是一種委託-代理關係,問責主體是委託人,問責客體是代理人,二者之間關於權力的委託是行政問責制中主體向客體問責的合法性與合理性來源。基於問責主體和客體的多元性,二者可以匹配劃分成多對不同的委託-代理關係。同體問責角度主要包括上級行政機關和下級行政機關之間的委託-代理關係、行政機關內上級領導和下級行政工作人員之間的委託-代理關係;異體問責角度包括公民與政府之間的委託-代理關係、立法機關人大與行政機關之間的委託-代理關係。
2.信息不對稱
信息不對稱是阻礙問責主體對客體進行行政問責的根本原因。一方面,作為委託人的問責主體由於本身掌握的信息較少選擇將配置公共資源、提供公共服務、制定公共決策的權力賦予代理人,同時對代理人行使權力過程的無法深入了解加劇彼此信息不對稱的問題;另一方面,本身具備信息優勢的行政機關在成為代理人後掌握了是否將其行使行政權力的相關事宜向委託人盡數告知的主動權。如此,信息不對稱便為行政機關不當的行政行為提供了屏障,阻礙了行政問責的啟動和有序進行。
3.代理損失
行政機關作為代理人在被委託人選擇階段和管理國家事務時,由於利益衝突,多數會利用其掌握的信息優勢,向委託人隱瞞部分信息以達到自身目的。因此公民會因為契約的模糊不明和信息掌握較少而無法選擇正確的代理人並對被選擇的代理人進行有效的監督,構成了行政機關不作為或不正確作為的保護傘。
二、委託-代理理論視角下我國行政問責制的問題分析
行政問責制在我國發展的這十幾年時間,雖然發展成果有目共睹,但實際操作中仍有諸多問題有待改善也是不爭的事實。筆者認為,行政問責制目前存在的委託-代理問題主要有:委託人問責效力不足、缺乏統一明確的契約、代理人無處申辯。
(一)委託人問責效力不足
1.異體問責委託人缺失
問責主體的明確是行政問責制中至關重要的一環,不僅問責主體即委託人對自身問責權利的自知和行使能保證行政問責制的有效啟動和推進,而且代理人對委託人問責權利的顧慮能夠起到良好的事前監督作用,減少代理人為了私利而損害委託人利益的行為。然而目前我國行政問責制中啟動的主要是同體問責。宋濤先生髮表的實證研究中表明我國官員問責事件里81%的發起者和99%的啟動者均是上級黨政部門[1]。由此可見,異體問責委託人對行政機關進行的問責少之又少。一方面,作為異體問責委託人之一的公民在與政府構成委託-代理關係,讓渡權力的同時就被擺在了一個被動的位置,放大了委託人逆向選擇和道德風險帶來的消極影響。委託人缺乏有效監管的渠道和途徑,對代理人的監督成本由於信息不對稱而不斷增加和我國公民和行政機關工作人員自身委託人、代理人意識淡薄,缺乏問責意識和接受問責的主動性是重要原因之一。另一方面,人大作為異體問責的另一委託人,雖然原則上具備監督行政機關和向其問責的權力,但由於在人大代表大多是兼職擔任,一般會選擇以自己本職工作為重而忽視掉作為人大代表應代表廣大人民利益行使的監督、問責權力,加上關於人大如何向行政機關問責實行監督權上沒有更多具體規定,也就導致在實際運作過程中,人大作為委託人實施的監督、問責權力較少且收效甚微。
2.同體問責委託人效果有限
雖然在我國目前的行政問責制的一大特點就是以同體問責為主,以為同體問責委託人因為對整個行政行為、事件等掌握的信息更多而能實現更有效果的問責,但其實不然,同體問責委託人對相關負責人進行問責的效果是很有限的。根據委託-代理理論的觀點,委託人是代理人行為造成後果的最終承擔者,這就解釋了同體問責委託人在對代理人進行問責時的效果有限問題,因為行政系統內部的委託人除了涉及系統內複雜的連帶關係之外,還兼具委託人和代理人雙重身份,在身為理性經濟人的本能下選擇利益博弈謀求自身利益最大化,儘量減少自身應該承擔的責任。在其作為委託人擔任問責主體時選擇把問責後果縮減到最小避免波及自身,在其作為代理人接受問責時又與其他相關人員互相推諉,將最終的責任後果轉嫁,導致問責無法實現最終目標。此外,行政機關的各項工作縱向延遞和橫向交叉的特點決定了行政機關無法向企業一樣做到各項職責界限明確、內容清晰,也就模糊了行政問責制中的委託-代理關係和各項職權的責任範圍,同樣導致了同體問責委託人在問責上實現的效果有限。
(二)缺乏統一明確的契約
委託-代理理論中,契約是委託代理雙方構成關係的最重要依據。法律和相關制度便是構成我國行政問責制中問責主體與客體之間委託-代理關係的契約。然而,目前我國在行政問責制上除了一些城市對行政問責制出台了當地適用的相關法律規範以外並沒有一個全國統一的法令對行政問責制實行的細節進行明確。這就使行政問責制在一些地區的實施中不是無法進行就是隨意進行,達不到理想的問責效果,問責程序不清,問責範圍狹窄、問責後果混亂等問題也會隨之產生。
(三)代理人無處申辯
對代理人不恰當的行政行為進行問責並要求其承擔一定問責後果是我國行政問責制的重要環節之一,但我國行政問責制目前的一個問題是過於關注委託人的問責權力而忽視了代理人的申辯權力。這一現象就反映出我國行政問責制的建設出現了偏離軌道和目標的趨勢。行政問責制的建設初衷和最終目標不是單純對代理人的嚴厲懲罰而是提高行政機關的行政效率、建設一個能更好地為人民服務的政府。也因此,相對於事後監督的改過自新,我們更應該注重能降低監管成本、減少代理人道德風險的事前預防作用。
三、基於委託-代理理論的行政問責制完善建議
(一)為委託人和代理人搭建有效溝通互動的平台,保證問責主體的多元化
行政問責制中出現諸多問題的根源在於委託-代理雙方的信息不對稱,代理人為了自身利益,利用信息優勢侵害委託人的合法權益,而委託人因為掌握的信息較少難以對委託人的行為進行有效問責,造成委託人問責效力不足、問責主體缺位的現象。因此,在完善行政問責制的過程中,最首要的就是要為委託人和代理人搭建一個雙方能有效溝通互動的平台,為信息在二者間順暢的流通提供渠道,提高信息透明度,讓委託人能夠及時、有效地對代理人行政行為進行監督、問責,也讓更廣泛的問責主體能參與進來。
(二)進行科學的代理契約與制度設計
科學完善的代理契約是維繫委託-代理關係的重要保障,尤其目前我國行政問責制的發展已經呈現出了缺乏全國性統一、明確的法律規範的問題,因此出台國家層面統一性的法律法規對行政問責的相關事宜進行科學、具體的規定,健全行政問責制度體系是讓行政問責制更好地發揮作用的重要一步。在建設法律法規、制度體系時,要格外注意覆蓋以下幾各方面:①明確委託、代理雙方的職責義務②對行政問責制的啟動和實施程序以及問責範圍進行明確規定③在規定行政問責後果的同時強調其事前預防功能。
(三)建立代理人競爭激勵機制
在委託-帶理論視角下,建立有效地激勵機制對約束代理人行為、規範委託-代理關係至關重要。因此為了增強行行政機關的危機意識,督促其更好地滿足委託人意願,可以在代理人的任免上引入競爭機制,以此對代理人進行激勵,減少其為了自身利益而損害委託人利益的行為。
(四)塑造代理人正確的道德觀念和任職理念
我國目前還未能形成一個成熟的公民社會,因此在加強公民參與行政問責制的過程中,行政機關要承擔主要責任。首先在選拔代理人時要注重對代理人道德素質的考察,減少逆向選擇和道德風險等問題,之後也要不斷對代理人進行繼續教育,使代理人拋棄以往官本位思想,切實做到為人民服務,如此才能真正按照委託人的意願和要求行使委託人授予的權力進行社會公共事務的管理,減少委託-代理關係失衡現象的發生,建設一個良好的行政問責運行體制。
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