論文關鍵詞：政府；績效管理；績效評估
論文摘要：為提高組織績效水平，運用公共管、績效管理的相關理論，通過借鑑國外公共組織績效評估的實踐經驗，出公共組織績效評估發展的四個階段，以及當前公共組織績效評估發展的三個新特徵。提出公共組織績效評估應注重對績效過程的研究、對評估對象的選擇性研究、對公共組織績效評估的多維度研究和制度性建設，為建立「行為規範、公正透明、勤政高效、清正廉潔」的政府和提高公共組織績效提供了理論參考。
溫家寶同志在2007年召開國務院廉政工作會議上指出，今後要抓緊建立政府績效評估制度，科學評估政府工作人員履行職責的情況。近年來，政府績效管理越來越受到國家高層的重視，各地的改革者們對於政府績效評估的應用和創新越來越普遍，學術界對政府績效的研究也逐漸成為熱點。「但與已開發國家的實踐相比，我國公共組織績效評估的規範化程度明顯不足，缺乏統一規劃和，評估活動分散在多種管理機制中，由此帶來了評估內容和側重點上差別大、評估標準不統一、評估程序和方法不一致等問題，影響了評估在實踐中的效果。」之所以會造成這種困境，主要是由於國內對於公共組織績效評估的認識還處於較主觀感性的階段，我國公共組織績效評估無論在理論上還是在實踐上都還不成熟，仍處於起步探索階段。這就要求我們從多個層面對當前公共組織績效評估的認識做進一步的反思和研究。
一、組織績效評估研究概述
當前我國公共組織績效評估的理論和實踐受到新公共的影響。新理論是「管理主義」運用於公共部門的結晶，所謂「管理主義」，是企業管理領域長期流行的一套管理。作為公共管理重要組成部分的績效管理也深受了「管理主義」的影響，在其發展過程中處處體現著「管理主義」的烙印。對績效管理(Performance Man—agement—PM)的認識，西方國家進行了許多研究，最早可追溯到19世紀初的羅伯特·歐文(RobertOwen)，他將績效評價引入蘇格蘭而被稱為「人事管理之父」。美國軍方也於1813年開始採用績效評價，美國聯邦政府則於1842年開始對政府公務員進行績效評價。以公共組織為對象的績效評估於60年代中期始於美國，70年代初達到高潮。特別是20世紀80年代以後，許多學者針對績效管理的內涵提出了許多不同的觀點。20世紀80年代中期以來，西方國家普遍實施了以公共責任和顧客至上為理念的政府績效評估。回溯公共組織績效評估發展的歷程可以發現，公共組織績效評估更多地受到了私營部門成功應用績效管理和管理新理念應用示範效果的影響，早期的效率研究基本上使用私營部門管理效率研究的概念、模式和結論。為了更好地研究公共組織績效評估，有必要回顧一下私營部門績效評估發展階段及其特點。
(一)早期的業績評價
從19世紀初開始，企業生產規模不斷擴大、經營地域不斷擴展，19世紀末，企業的管理者根據各自行業的經營特點先後建立了相應的業績評價指標用於評價企業內部的生產效率。這些企業的管理者普遍認為，如果企業的基本經營活動被有效地執行了，那麼企業將會獲利。用於評價這些基本經營活動被有效執行的業績指標，都是通過將投入資源轉化為完工產品或銷售收入來計量經營效率的。
(二)評價指標階段
在20世紀初的生產管理階段，巨大的空間使規模成為企業制勝的「法寶」，企業的目標主要是通過提高生產效率來追求利潤最大化。由於不斷地通過外部擴大生產規模，所以，龐大的是企業最為關心並評價以投資報酬率為核心的財務指標。應用最為廣泛的評價指標有投資報酬率、權益報酬率和利潤等財務指標。
(三)價值評價指標階段
價值模式的產生和發展與以股東價值最大化為導向而進行的業績評價指標的改進密不可分，價值模式站在股東的角度來評價企業的業績，能夠有效地將與日常業務決策與激勵機制有機地聯繫在一起，最終為股東創造財富。它所使用的評價指標主要是經過調整的財務指標，或根據未來現金流量得到的貼現類指標。
(四)平衡評價指標階段
20世紀70年代以後市場競爭日益激烈，企業面臨的日益複雜。為了應對這些環境的變化，企業注意到必須將各職能部門協調統一。本階段最大的突破就是引入了非財務指標，通過指標間的各種平衡關係以及戰略指標或關鍵指標的選取來體現出企業不同利益相關者的期望，從而實現企業價值最大化的目標。
私營部門績效評估發展的前三個階段，分別反映到公共組織績效評估領域體現為經濟(Economy)、效率(Emciency)、效益(effctiveness)，英國政府在績效評估的具體實施過程中，就是圍繞著「三大E」展開。70年代以前的行政效率研究中照搬多於創新，基本上嫁接效率研究的概念、模式和結論。忽視「公共性」是傳統行政效率研究中的一個重要缺陷，而公共性凸現則是當代行政效率研究的一個重要發展趨勢。公共組織追求公共性的天然本性與管理學中的效率第一的傳統發生了矛盾，行政學家英格拉姆(Inglam)提出「有許多理由說明為什麼政府不同於私營部門。最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是所追求的惟一目的，還存在其他目標」。近20年來，西方國家為應對科技進步、全球化和國際競爭的環境條件，解決赤字和公眾信任問題，雖然，普遍在公共組織績效評估實踐中強調以公共責任和顧客至上為理念的政府績效評估，但私營部門績效評估理念的不斷更新對於公共部門績效評估的影響不是減少了，而是更加豐富了公共部門績效評估的內涵。私營部門績效評估從方法、理念上仍在不斷影響著公共部門的績效評估的發展。隨著公共組織外在環境的日益複雜化以及各種新理念的提出，當前私營部門績效評估的發展對我們對公共組織績效評估的認識產生了新的影響。
二、當前國外公共部門績效評估的新特徵
國外公共組織經過多年的研究與實踐，已經構建了比較完善的績效管理體系。對國外績效管理理論研究及實際操作進行分析，通過對績效評估的組織特徵、環境支持體系以及管理內容等方面的考察，可以發現績效評估發展到現在已經具備了很明顯的三個特徵，這些特徵同時與績效的形成、發展及結果等評估也是密切結合的，具體言之，當前公共組織的績效評估具有如下特徵：
(一)動態性
國外公共組織績效管理的實踐越來越重視組織績效的動態性的研究。績效的動態性也就是組織績效隨著時間的推移會發生變化。原來績效差的其績效會轉好，而原來較好的績效也會變差，這就要求在評價一個組織的績效時必須充分注意其動態性，以發展的眼光、動態的思維去看待當前的績效。動態性是基於評估客體的優勢隨著激勵方式的變化、環境的改變而不斷變化，在評估某一公共組織績效時不僅要與其他組織進行橫向對比，還要與該組織自身進行縱向對比，使評估結果更客觀、公正，有利於組織以及組織內的個體向提高自身優勢的方向發展，從而提高個體績效。同時，要以動態的觀點去不斷完善評估機制，以保障最終提高績效的目的。
(二)多維性
國外公共組織績效評估越來越呈現出多維性特徵。公共組織績效的多維性指的是需要從多角度、多維度去分析、評價績效。不僅要考慮某個組織的績效結果(如質量、數量、時間等指標)，還要考慮其行為過程、財務狀況以及顧客滿意度等方面。根據不同的評價目的，可能選擇不同的評價指標，而且多個維度的權重也各不相同。因此，在設計績效管理體系時往往要根據組織戰略、以及歸納崗位特徵等方面的情況設計出一個由多重評價指標組成的評價指標體系，這個體系包括多種維度。1993年坎貝爾(CampbeU)和賽奇(Sager)提出績效是自我控制的與組織目標相關的行為。在定義中隱含了績效是多維的、與組織目標相關的工作行為有多種類型，且並不是工作中的一切事情都必須與任務有關。1978年卡塔茲(Katz)和康(Zahn)提出了個體績效三維分類法。這種分類方法也是對工作績效劃分的最基本理論框架之一，1990年坎貝爾提出維度績效理念，他對績效結構進行了重新劃分，將其劃分為八個獨立的成分即八個維度，分別為：工作特定的任務熟練程度；工作非特定的任務熟練程度；書面語口頭交流的任務熟練程度；努力；遵守紀律；為團隊和同事提供便利；監督與領導；管理。
(三)多因性
部門績效的多因性是指一個組織績效的優劣並不取決於單一因素，而是受制於主、客觀多種因素的作用，而且多種因素的作用強度、方式也各不相同。應該抓住影響績效的主要矛盾及關鍵因素，這樣才能更有效地進行績效。1993年坎貝爾通過對績效影響因素的分析，劃分出績效的決定因素(Determinants)和前件因素(Antecedents)。績效的決定因素代表產生績效行為所必需的人或技術的能力，它是績效的直接原因。公共組織績效影響因素分析還要考慮因素的影響，因為績效的形成離不開具體的環境因素，不同的環境因素可能造成了績效的重大差別，有時甚至起到決定性的作用。
三、公共組織績效評估發展趨勢
當前國內對於政府績效評估的意義、功能等認識較為深入，普遍認識到政府績效評估是以提高政府和公共服務能力而採取的以公共責任和顧客至上為理念的政府改革策略，是持續改進和提高政府部門績效的新的管理理念和方法，是當今許多國家實施政府再造、落實政府責任、改進政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一個行之有效的工具。隨著公共組織績效評估在我國公共組織中實踐的深入，現實對公共組織績效評估的理念與操作提出了更多的要求，迫切要求構建一套能更好地公共組織實踐的理論體系。
(一)績效評估的過程研究
當前學術領域對於公共組織績效評估的「三D模式」——即診斷、發展和設計(diagnosis，develop.merit and design)日益受到推崇。但是這樣的觀點使得對公共組織績效評估的認識過於靜態化和簡單化，在此提出應對公共組織績效評估的全過程進行審視，發展地認識公共組織績效評估。績效評估的一個過程由基本戰略設定階段、契約博弈階段、績效採集階段、績效評估階段、績效反饋階段、績效激勵階段構成，這六個階段依次進行構成了一個完整的績效評估過程。由於人類認知的有限理性以及公共組織外在環境的日益複雜化，往往績效評估完成一個績效評估過程並不意味著公共組織就能達到預定目標。公共組織的績效過程是一個螺旋上升的過程，通過這六個階段周而復始的進行，公共組織的績效水平不斷上升。用動態發展的觀點看待公共組織績效評估是指公共組織績效管理體系運行過程不僅是一個動態的過程，而且是螺旋上升的過程。其主要體現在兩點，一是在每一績效管理周期內按時間的推移，六大階段依次運行、動態發展，且每一階段都為下一階段的運行奠定基礎。二是每一次的績效結果反饋於績效結果應用階段運行時都會發現一些不足(主要是方法上、運行方式等)，而反思、檢討這些不足，並找出解決辦法，以備下一個績效管理周期的改善，即每一績效管理周期的開始都是建立在上一次績效管理的運作基礎上，並吸收了上一次績效管理周期的經驗與優勢，同時剔出了不足之處，是在繼承上一次的基礎上開始了新一輪的績效管理體系運行。
1 基本戰略設定階段本階段主要是進行公共組織崗位分析、測評，不僅確定出崗位所要求的職責、權利、義務，還要測評出崗位價值，為以後的崗位調整與激勵奠定基礎。同時根據組織戰略目標，對組織的基本情況進行考察，及時獲取全面地、規範化的信息，並對資料歸檔保存。這一階段類似於英國1979年雷納評審的第一步「選擇評審對象」和1980年部長信息系統建立的第一個步驟每一個科的負責人向部長交一份工作陳述，包括工作內容、所用人員、工作程序、工作所要達到的目標等。
2 契約博弈階段本階段主要通過績效評估主體與公共組織相互博弈溝通制定出績效目標，把績效目標以書面形式雙方簽字形成績效契約。類似於雷納評審中對現有活動的質疑、推動爭論或辯論、共識的形成即有關方面和人員對必要採取的改革措施形成一致看法。同樣類似於部長信息系統實施的第二個步驟，部長審核各科的工作陳述。這一審核包括部門總目標與各科目標的整合，然後就目標、具體指標、資源、績效示標等與各科討論，達成共識。
3 績效採集階段本階段主要是對公共組織的績效形成過程進行監控。並對公共組織的績效進行反饋、監督和指導，幫助公共組織儘可能好地完成目標。
4 績效評估階段本階段主要是定期對公共組織的績效進行評估分級，客觀真實地對公共組織的績效做出評價，同時又儘可能讓公共組織感到滿意。
5 績效反饋階段本階段主要是在績效評估結束以後，主管部門與公共組織之間就績效評估結果，進行充分的溝通和了解，並由主管部門指導公共組織如何改進績效的過程。
6 績效激勵階段本階段主要是根據績效評估結果做出相應的人事決定。為確定薪酬、更換崗位、晉升以及公共組織成員的發展培訓提供有力依據。
績效管理體系運作過程不僅僅是順序完成了績效管理體系的每一個階段就意味著完成了績效管理，績效管理是隨著時間推移不斷完善變化的一個動態過程。整個績效管理體系是一個周而復始不斷完善上升的動態螺旋過程。
(二)注重績效評估對象的選擇性
績效評估是現實環境對公共組織實踐提出的必然要求，公共組織績效評估從僅關注公務人員的個人業績考評到以組織為對象的績效評估。我國公共組組織的績效評估從無到有，為公共組織的健康發展做出了自己的貢獻，但我們還應進一步豐富公共組織的績效評估對象，將這些評估對象排成一條直線。排在最左端的是對公共組織中個人的某一方面的績效評估，依次為對個人多項考核，對公共組織中某一科室的考核，對某一級公共組織的考核、對某一類公共組織的考核、對整個公共組織的考核、最終到達對整個效率的考核。針對評估對象的不同，選取相應的內外部主體進行公共組織績效評估，同時相應地進行內部控制和監督，外部問責和公民監督。
(三)績效評估過程的多維性
由於一個組織良好績效的取得，是由多方面因素決定的，外界(如、培訓、、信息系統等)和組織內部的狀況(如組織結構、業務流程、組織文化、狀況等)。任何一個細節的改變都會影響到組織的績效，所以科學的績效評估應該從多維度進行，多維度的內涵就是將公共組織的總體戰略目標細化。比如平衡記分卡(The BalancedScorecard)就是從財務、內部流程、客戶滿意、組織的學習能力四個維度對公共組織進行績效；清華大學鄧國勝副教授構造的非營利組織評估模型由四個子模塊組成，也是從四個緯度來進行績效考評；北京大學的汪玉凱則提出了公共部門績效的五個標準即公平標準、回應性標準、質量標準、責任標準、透明性標準，分別從這五個緯度進行績效評估。績效評估也可以是一個維度，比如對於公共組織的報酬率的考核，就是單一維度 。維度的多少根據公共組織績效考核實踐需求進行選擇，依據各個維度在績效管理中的重要性分配不同的權重，以此來對公共組織整體績效進行管理。通過指標間的以及戰略指標或關鍵指標來選取不同的維度，由其重要性賦予各個維度不同的權重，從而實現公共組織績效目標。時間、工作效率、內部流程、財務狀況、顧客滿意度、組織成員學習能力等指標都可以作為公共組織績效評估的—個維度。
(四)績效評估的制度性
當前我國公共組織績效評估在實踐上得到廣泛的應用，但多是分散在不同部門或針對不同事項。而操作的具體形式也是千羅萬象，缺乏系統性和一套成熟的制度。在西方國家的政府改革進程中，無不重視利用立法手段促進改革的進行，用法律對政府權力的改變、政府的責任機制、政府所提供的服務做出詳細規定。我國所建立的公共組織績效評估體系，一方面要善於利用立法來促進效率，另一方面也要重視政府績效管理對法律的執行促進作用。以西方國家為例，1982年，柴契爾政府公布了「新方案」，在、機構設置、資源分配等方面提出了一些新原則、新觀念、新措施。1984年，英國部在關於各部財政管理改革的白皮書中，把組織績效評估與管理目標、人事管理聯繫起來。1991年英國政府頒布公民憲章，進一步使英國公共組織的績效評估成為制度化。1937年，羅斯福政府成立了總統管理委員會(又稱布朗諾委員會)(the President’s Committee on AdministrativeManagement，or the Brownlow Committee)並發布了第一份報告，該報告也認為：「行政效率不只是意味著文件資料、工作時間和單位，這些是行政效率的要素，但只占很小的比重。」1993年美國頒布《政府績效和結果法案》(Government Performance andResult s Act)，它是美國上首部關於政府績效改革的立法，是柯林頓政府績效改革的基石，是美國政府績效管理髮展史上的里程碑。為了貫徹和執行《政府績效和結果法案》的目的和意圖，加強總統對績效改革運動的領導和控制，1993年3月，柯林頓宣布成立國家績效審查委員會(NPR)。績效評估的精髓是持續性改進，這就要求績效評估必須長期化和制度化，主要應該依靠相應的立法和成立專門部門來促進和統籌公共組織績效評估的開展，這也是現代法治的內在要求。
四、結語
當前我國正處在深化行政管理體制改革的關鍵時期，在公共組織管理過程中引入績效評估有助於推動當前所進行的體制改革和政府創新。本文通過借鑑國外公共組織績效評估的實踐經驗，出公共組織績效評估發展的四個階段，以及當前公共組織績效評估發展的三個新特徵。結合當前國內政府創新的大背景，探討了我國公共組織績效評估未來發展的趨勢，提出公共組織績效評估應注重對績效過程的研究、對評估對象的選擇性進行研究、對公共組織績效評估應多維度的展開並探討了公共組織績效評估的制度性建設。其中公共組織績效評估過程由基本戰略設定階段、契約博弈階段、績效採集階段、績效評估階段、績效反饋階段、績效激勵階段構成，這六個階段依次進行，構成了一個完整的公共組織績效評估過程。本文為下一步全面認識和實踐公共組織績效管理提供了相應的理論依據。
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