[提 要]徵收是當前我國農地非農利用的主要模式，存在不少弊端。我國各地對農地非農利用的模式開展了探索和創新，比較典型的模式是「征轉分離」和「留地開發」。「征轉分離」模式將土地徵收與農用地轉用兩個審批環節相對分離，有效避免了土地閒置問題，並有利於保護農民的合法權益。「留地開發」模式是在土地徵收時，通過農民集體留用部分土地直接經營和開發，實現失地農民更大程度分享土地增值收益，有效保護了農民財產權，有利於社會的穩定。
[關鍵詞]農地非農利用;征轉分離;留地開發
[作者簡介]陳 晉（1982—），男，江西經濟管理幹部學院副教授，法學博士，研究方向為農村土地法律。（江西南昌 330088）
農地非農利用，亦稱「農地非農化」，是農用地被轉用為居住、工商業、服務業等建設用地的過程。我國現行法律明確將徵收作為實現農地非農利用的主要模式，但是農地非農利用制度僅採取單一化的徵收模式，無法適應當前我國城鎮化迅速發展的要求，也無法滿足農民分享土地發展權的迫切願望，對其進行改革勢在必行。我國不少地區自發進行了創新試點，這些改革模式都是寶貴的本土法治經驗，其成敗值得我們在改革農地非農利用制度時思考和借鑑。本文將對地方實踐中兩種具有代表性的農地非農利用模式進行詳細研究。
一、農地非農利用的「征轉分離」模式反思
現行的農地非農利用模式採取「征轉一體」思路，即農用地轉用審批和土地徵收審批手續同時辦理。「征」是指土地所有權的變更，「轉」是指土地用途的變更。土地徵收和農用地轉用兩種審批模式在功能和宗旨上存在較大差別，土地徵收審批設置的目的是為了保護農民的土地財產權;而農用地轉用審批是為了防止隨意變更土地用途，重在對土地用途進行管制。「征轉分離」模式則將土地徵收與農用地轉用兩個環節分離，將未來發展區域所涉及的土地先行徵收，再根據開發需要和年度農用地轉用計劃指標等情況，適時實施轉用，以供建設項目使用[1]。對「征」、「轉」兩種審批模式進行分離，實現「先征後轉」成為當前地方改革的主要趨勢，並取得一些成熟經驗。
（一）「征轉分離」模式的具體思路
從地方實踐來看，「征轉分離」模式具有以下特色：
1.整體徵收，安置先行。「征轉分離」模式實行「先安置、後拆遷」的政策。征地單位首先預交征地補償安置費用，即「實行統一征地及征地補償安置費用預交制度」，「征地申請主體在申請徵收前，將征地區片綜合地價確定的征地補償安置費用撥付市開墾征地中心指定的專項賬戶」，對村民進行統一安置和補償後，才批准土地徵收。
2.嚴格控制土地徵收和農地轉用的面積。實施「征轉分離」模式的地區規定「每年申報實施征轉分離計劃的土地面積必須不超過當年農用地、未利用地轉用批准面積的兩倍」[2]。同時，還規定當某區域所申報的土地徵收被批准後，超過兩年未進行農用地轉用申報的，該區域申報新的土地徵收資格將予以暫停。
3.徵收後轉用前，保障土地的農業用途。《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關於印發試行土地「征轉分離」實施方案的通知》規定：土地經批准徵收後，在未辦理農用地轉用前禁止出現耕地撂荒。
（二）「征轉分離」模式的優點
第一，加快了審批速度，有利於保障重大工程項目的用地供應在空間和時間上的協調。根據當前《土地管理法》的規定，土地徵收審批權比農用地轉用審批權更加集中，只有國務院和省級政府才擁有土地徵收審批權，而農用地轉用審批權的主體則更廣泛，包括國務院、省級政府、省級政府授權的設區市、自治州人民政府。因此，當重大項目需要獲得用地時，項目所在地的市、縣級政府無權決定徵收事項，只能在當年下達的農地轉用指標範圍內提出征收方案，並報上級批准，層層審批的結果導致行政效率低下[3]。而「征轉分離」大大提高了供地速度，緩解土地「征、轉、供」周期長造成農用地轉用指標緊張的問題，使「土地等項目、熟地招商」成為現實。
第二，有效避免土地徵收後的閒置問題。「征轉分離」模式，在土地徵收之後，土地由區縣政府按國有農用地管理，統一耕種，或者酌情分配給當地農戶繼續耕種，有效地避免了土地徵收後的閒置問題。
第三，補償安置先行，有利於農民合法權益的維護。明確補償和安置先行，即只有在完成補償和安置工作後，才允許進行農用地轉用的審批。避免了征地模式中，由於徵收和農用地轉用一體審批，徵收單位獲得批准後，往往對農民的安置比較緩慢，從而引發社會糾紛。
（三）「征轉分離」模式的弊端
首先，耕地保護政策難以落地。雖然「征轉分離」模式明確規定土地徵收後，應當繼續用於農業用途，但土地徵收安置補償完成後，集體和農民不再是土地的所有者和使用者，他們不再繼續占有土地。而政府由於人力和物力有限，也難以對被徵收土地的使用情況進行全面監督，這必然導致一些用地單位在不進行土地轉用審批的前提下，非法占地，形成違法建設。
其次，沒有克服傳統農地非農利用模式帶來的主要弊端。「征轉分離」模式僅僅是對土地審批程序進行了改革，對於徵收模式的主要問題，如集體和農民土地增值利益的分享損失，徵收補償權的完整授予等問題都沒有觸及。
最後，「征轉分離」模式主要從促進地方經濟發展角度出發而進行的改革。不可否認「征轉分離」模式對於集體和農民的利益保護髮揮了一定作用，如補償安置先行、統一徵收補償等措施。但從本質上看，「征轉分離」模式改革的出發點是為了促進地方經濟發展。如保障重點工程的及時落地等出發點都是基於政府利益角度。從實施的效果來看，有利於經濟的迅速發展，但是對土地原所有者集體和農民利益兼顧過少。
二、農地非農利用的「留地開發」模式反思
「留地開發」模式是指在征地時，在規劃確定的被征地範圍內，劃撥給集體一定面積的建設用地，讓農民集體進行經營和開發，用經營和開發的收入安置和保障失地農民。這是一種新型的農地非農利用模式：土地由農民集體所有轉化為國家所用，但是集體仍然享有留用地的土地使用權，並由集體進行開發利用。浙江溫州、廣西南寧和河北邢台等地均有類似的試點。
（一）「留地開發」模式的具體思路
1.留用土地的權利屬性。根據徵收的本質看，徵收是將集體土地轉化為國有土地的行政法律行為，因此土地所有權已經屬於國有。政府雖然將一部分土地留給集體，但是集體僅僅享有土地使用權。《南寧市集體土地徵收與補償安置辦法的通知》規定「被征地農村集體經濟組織人口全部轉為非農業人口的，其剩餘的集體土地依法轉為國家所有，並由原農村集體經濟組織使用」。
2.留用土地的面積。留給集體的土地一般為8%—10%。如《邢台市集體土地徵收管理暫行辦法》規定「凡一次徵收農民集體土地在100畝以上的，按征地總量的10%留給村集體組織」;《巢湖市城市規劃區內土地徵用留地安置暫行辦法》規定「留用地指標按徵收耕地面積的8%確定」。
3.留用土地的開發和使用方式。留用土地完全交給集體開發，主要採取集體直接生產經營、入股、聯營、租賃四種方式。如《海南省土地徵收補償安置管理辦法》規定：「被征地集體可以與用地單位簽訂協議，以建設用地土地使用權入股。」《忻州市城市規劃區內集體土地徵收留地安置辦法（暫行）》規定：「留用地可以為下列經營方式之一：由村集體經濟組織直接經營;以土地使用權入股、聯營或租賃等形式經營。」
4.留用土地使用的限制。集體對於留用土地的使用雖然有了較大的自由空間，但是仍然受到一定限制。主要包括以下兩種限制：一是禁止留用土地用於房地產開發項目。如《巢湖市城市規劃區內土地徵用留地安置暫行辦法》規定：「留用地建設項目應符合國家產業政策，……但不得從事房地產開發。」二是禁止留用土地轉讓或嚴格限制轉讓。如《邢台市集體土地徵收管理暫行辦法》規定：「該地……村集體組織不得以任何形式轉讓。」而《忻州市城市規劃區內集體土地徵收留地安置辦法（暫行）》則規定雖然可以轉讓，但是應當履行嚴格的審批手續。其具體規定為：「應經村民代表大會同意後，由鄉鎮（辦事處）審核同意並經忻府區人民政府審定後報市國土資源局。市國土資源局依據土地轉讓、出讓等法律法規進行審查。符合規定的，上報市人民政府審批。」
（二）「留地開發」模式的優點
首先，失地農民可以獲得更多補償。因為徵收是按照農用地的年產值進行補償的，農民獲得的補償較直接開發經營相比要低的多。有學者對溫州地區的留地開發情況觀察發現，按照傳統的徵收給予的土地補償費最高僅有3萬元/人，但留地開發獲取的收益高達8—9萬元/人[4]。
其次，規避了潛在風險，有利於社會穩定。集體通過開發經營留用地，獲得持續和穩定的工商業收入，改善了失地農民的生活，避免了失地農民陷入赤貧的情況;同時對留用地進行工商業開發，也能提供不少工作崗位，幫助失地農民解決就業問題。
（三）「留地開發」模式的缺陷
首先，集體缺乏經濟實力和專業人才去開發經營留用地。由於不允許留用地進行流轉，只能由集體自行對留用地進行開發經營，但是集體普遍缺乏經濟實力來支持高標準的工商業開發，也缺乏高水平的經營者去開發經營，這必然導致集體對留用地的使用採取保守的策略，如浙江省台州市，村集體的留用地基本上處於「留而不用」和「臨時搭建」的狀況[5];或者雖然開發，但是往往採取建設商鋪和廠房後出租收取租金的利用方式。必然妨礙集體獲取較高的經濟收入，甚至導致土地資源的浪費。
其次，留地開發的土地缺乏統一規劃，嚴重影響城市形象。留地開發完全將自主經營權交給集體，集體一般都是自行規劃和建設，導致亂搭亂建現象突出，如許多城市的「城中村」已成為城市中最髒亂差的地方，基本沒有綠化用地和公共設施用地，排水容量不足，電力、電信線路雜亂，建築雜亂無章，嚴重影響了城市環境、形象和品位。
最後，留地開發模式僅僅實現了最低限度地保障失地農民利益，忽視了農民未來的發展權。給集體留用部分土地開發，目的是為了安置失地農民，讓集體成員在失地後仍然可以獲得穩定的生活保障。但是土地對於農民並不僅僅是生活和生存的保障，還寄託了農民發展的需求。集體和農民失地後，未來可獲得的重要發展基礎為之喪失。而僅以生活保障為目的之少量留用地是無法滿足集體和農民發展的需求。
三、結語
農村激烈的征地補償糾紛告訴我們，農地非農利用模式已經到了不得不改革的地步。但是如何改革，仍存在巨大爭議。實務界提出的「征轉分離」模式和「留地開發」模式雖然存在許多缺陷，但是為正在進行的農地非農利用制度改革提供了不少啟迪：「征轉分離」確立了農用地轉用獨立審批的模式，意味著農用地轉用和土地審批手續不再捆綁，為農地非農利用的市場化改造提供了空間。「留地開發」模式實現了對物補償向對人補償改革思路的轉變，以保障和維持失地農民的生活水平不降低為標準，比單純的貨幣補償有了很大的改進，符合國際徵收補償理念[6]。
[參考文獻]
[1]劉雲生，徐文.論征轉分離制度的合理性及其改良[J].河南財經政法大學學報，2012，（6）.
[2]徐文.改革抑或過渡：征轉分離制度之價值、成本及改良[J].西南民族大學學報，2012，（8）.
[3]肖陽.「征轉分離」土地審批管理模式初探[J].安徽農業科學，2012，（28）.
[4]張靖等.留地安置所引發的思考[J].國土資源，2003，（9）.
[5]崔崑崙等.快速城市化地區村集體留地的開發控制方法[J].城市問題，2010，（10）.
[6]陳晉，喻晶.農村違法建築徵收補償問題研究[J].四川師範大學學報（社科版），2013，（2）.
[責任編輯：上官濤]
[關鍵詞]農地非農利用;征轉分離;留地開發
[作者簡介]陳 晉（1982—），男，江西經濟管理幹部學院副教授，法學博士，研究方向為農村土地法律。（江西南昌 330088）
農地非農利用，亦稱「農地非農化」，是農用地被轉用為居住、工商業、服務業等建設用地的過程。我國現行法律明確將徵收作為實現農地非農利用的主要模式，但是農地非農利用制度僅採取單一化的徵收模式，無法適應當前我國城鎮化迅速發展的要求，也無法滿足農民分享土地發展權的迫切願望，對其進行改革勢在必行。我國不少地區自發進行了創新試點，這些改革模式都是寶貴的本土法治經驗，其成敗值得我們在改革農地非農利用制度時思考和借鑑。本文將對地方實踐中兩種具有代表性的農地非農利用模式進行詳細研究。
一、農地非農利用的「征轉分離」模式反思
現行的農地非農利用模式採取「征轉一體」思路，即農用地轉用審批和土地徵收審批手續同時辦理。「征」是指土地所有權的變更，「轉」是指土地用途的變更。土地徵收和農用地轉用兩種審批模式在功能和宗旨上存在較大差別，土地徵收審批設置的目的是為了保護農民的土地財產權;而農用地轉用審批是為了防止隨意變更土地用途，重在對土地用途進行管制。「征轉分離」模式則將土地徵收與農用地轉用兩個環節分離，將未來發展區域所涉及的土地先行徵收，再根據開發需要和年度農用地轉用計劃指標等情況，適時實施轉用，以供建設項目使用[1]。對「征」、「轉」兩種審批模式進行分離，實現「先征後轉」成為當前地方改革的主要趨勢，並取得一些成熟經驗。
（一）「征轉分離」模式的具體思路
從地方實踐來看，「征轉分離」模式具有以下特色：
1.整體徵收，安置先行。「征轉分離」模式實行「先安置、後拆遷」的政策。征地單位首先預交征地補償安置費用，即「實行統一征地及征地補償安置費用預交制度」，「征地申請主體在申請徵收前，將征地區片綜合地價確定的征地補償安置費用撥付市開墾征地中心指定的專項賬戶」，對村民進行統一安置和補償後，才批准土地徵收。
2.嚴格控制土地徵收和農地轉用的面積。實施「征轉分離」模式的地區規定「每年申報實施征轉分離計劃的土地面積必須不超過當年農用地、未利用地轉用批准面積的兩倍」[2]。同時，還規定當某區域所申報的土地徵收被批准後，超過兩年未進行農用地轉用申報的，該區域申報新的土地徵收資格將予以暫停。
3.徵收後轉用前，保障土地的農業用途。《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關於印發試行土地「征轉分離」實施方案的通知》規定：土地經批准徵收後，在未辦理農用地轉用前禁止出現耕地撂荒。
（二）「征轉分離」模式的優點
第一，加快了審批速度，有利於保障重大工程項目的用地供應在空間和時間上的協調。根據當前《土地管理法》的規定，土地徵收審批權比農用地轉用審批權更加集中，只有國務院和省級政府才擁有土地徵收審批權，而農用地轉用審批權的主體則更廣泛，包括國務院、省級政府、省級政府授權的設區市、自治州人民政府。因此，當重大項目需要獲得用地時，項目所在地的市、縣級政府無權決定徵收事項，只能在當年下達的農地轉用指標範圍內提出征收方案，並報上級批准，層層審批的結果導致行政效率低下[3]。而「征轉分離」大大提高了供地速度，緩解土地「征、轉、供」周期長造成農用地轉用指標緊張的問題，使「土地等項目、熟地招商」成為現實。
第二，有效避免土地徵收後的閒置問題。「征轉分離」模式，在土地徵收之後，土地由區縣政府按國有農用地管理，統一耕種，或者酌情分配給當地農戶繼續耕種，有效地避免了土地徵收後的閒置問題。
第三，補償安置先行，有利於農民合法權益的維護。明確補償和安置先行，即只有在完成補償和安置工作後，才允許進行農用地轉用的審批。避免了征地模式中，由於徵收和農用地轉用一體審批，徵收單位獲得批准後，往往對農民的安置比較緩慢，從而引發社會糾紛。
（三）「征轉分離」模式的弊端
首先，耕地保護政策難以落地。雖然「征轉分離」模式明確規定土地徵收後，應當繼續用於農業用途，但土地徵收安置補償完成後，集體和農民不再是土地的所有者和使用者，他們不再繼續占有土地。而政府由於人力和物力有限，也難以對被徵收土地的使用情況進行全面監督，這必然導致一些用地單位在不進行土地轉用審批的前提下，非法占地，形成違法建設。
其次，沒有克服傳統農地非農利用模式帶來的主要弊端。「征轉分離」模式僅僅是對土地審批程序進行了改革，對於徵收模式的主要問題，如集體和農民土地增值利益的分享損失，徵收補償權的完整授予等問題都沒有觸及。
最後，「征轉分離」模式主要從促進地方經濟發展角度出發而進行的改革。不可否認「征轉分離」模式對於集體和農民的利益保護髮揮了一定作用，如補償安置先行、統一徵收補償等措施。但從本質上看，「征轉分離」模式改革的出發點是為了促進地方經濟發展。如保障重點工程的及時落地等出發點都是基於政府利益角度。從實施的效果來看，有利於經濟的迅速發展，但是對土地原所有者集體和農民利益兼顧過少。
二、農地非農利用的「留地開發」模式反思
「留地開發」模式是指在征地時，在規劃確定的被征地範圍內，劃撥給集體一定面積的建設用地，讓農民集體進行經營和開發，用經營和開發的收入安置和保障失地農民。這是一種新型的農地非農利用模式：土地由農民集體所有轉化為國家所用，但是集體仍然享有留用地的土地使用權，並由集體進行開發利用。浙江溫州、廣西南寧和河北邢台等地均有類似的試點。
（一）「留地開發」模式的具體思路
1.留用土地的權利屬性。根據徵收的本質看，徵收是將集體土地轉化為國有土地的行政法律行為，因此土地所有權已經屬於國有。政府雖然將一部分土地留給集體，但是集體僅僅享有土地使用權。《南寧市集體土地徵收與補償安置辦法的通知》規定「被征地農村集體經濟組織人口全部轉為非農業人口的，其剩餘的集體土地依法轉為國家所有，並由原農村集體經濟組織使用」。
2.留用土地的面積。留給集體的土地一般為8%—10%。如《邢台市集體土地徵收管理暫行辦法》規定「凡一次徵收農民集體土地在100畝以上的，按征地總量的10%留給村集體組織」;《巢湖市城市規劃區內土地徵用留地安置暫行辦法》規定「留用地指標按徵收耕地面積的8%確定」。
3.留用土地的開發和使用方式。留用土地完全交給集體開發，主要採取集體直接生產經營、入股、聯營、租賃四種方式。如《海南省土地徵收補償安置管理辦法》規定：「被征地集體可以與用地單位簽訂協議，以建設用地土地使用權入股。」《忻州市城市規劃區內集體土地徵收留地安置辦法（暫行）》規定：「留用地可以為下列經營方式之一：由村集體經濟組織直接經營;以土地使用權入股、聯營或租賃等形式經營。」
4.留用土地使用的限制。集體對於留用土地的使用雖然有了較大的自由空間，但是仍然受到一定限制。主要包括以下兩種限制：一是禁止留用土地用於房地產開發項目。如《巢湖市城市規劃區內土地徵用留地安置暫行辦法》規定：「留用地建設項目應符合國家產業政策，……但不得從事房地產開發。」二是禁止留用土地轉讓或嚴格限制轉讓。如《邢台市集體土地徵收管理暫行辦法》規定：「該地……村集體組織不得以任何形式轉讓。」而《忻州市城市規劃區內集體土地徵收留地安置辦法（暫行）》則規定雖然可以轉讓，但是應當履行嚴格的審批手續。其具體規定為：「應經村民代表大會同意後，由鄉鎮（辦事處）審核同意並經忻府區人民政府審定後報市國土資源局。市國土資源局依據土地轉讓、出讓等法律法規進行審查。符合規定的，上報市人民政府審批。」
（二）「留地開發」模式的優點
首先，失地農民可以獲得更多補償。因為徵收是按照農用地的年產值進行補償的，農民獲得的補償較直接開發經營相比要低的多。有學者對溫州地區的留地開發情況觀察發現，按照傳統的徵收給予的土地補償費最高僅有3萬元/人，但留地開發獲取的收益高達8—9萬元/人[4]。
其次，規避了潛在風險，有利於社會穩定。集體通過開發經營留用地，獲得持續和穩定的工商業收入，改善了失地農民的生活，避免了失地農民陷入赤貧的情況;同時對留用地進行工商業開發，也能提供不少工作崗位，幫助失地農民解決就業問題。
（三）「留地開發」模式的缺陷
首先，集體缺乏經濟實力和專業人才去開發經營留用地。由於不允許留用地進行流轉，只能由集體自行對留用地進行開發經營，但是集體普遍缺乏經濟實力來支持高標準的工商業開發，也缺乏高水平的經營者去開發經營，這必然導致集體對留用地的使用採取保守的策略，如浙江省台州市，村集體的留用地基本上處於「留而不用」和「臨時搭建」的狀況[5];或者雖然開發，但是往往採取建設商鋪和廠房後出租收取租金的利用方式。必然妨礙集體獲取較高的經濟收入，甚至導致土地資源的浪費。
其次，留地開發的土地缺乏統一規劃，嚴重影響城市形象。留地開發完全將自主經營權交給集體，集體一般都是自行規劃和建設，導致亂搭亂建現象突出，如許多城市的「城中村」已成為城市中最髒亂差的地方，基本沒有綠化用地和公共設施用地，排水容量不足，電力、電信線路雜亂，建築雜亂無章，嚴重影響了城市環境、形象和品位。
最後，留地開發模式僅僅實現了最低限度地保障失地農民利益，忽視了農民未來的發展權。給集體留用部分土地開發，目的是為了安置失地農民，讓集體成員在失地後仍然可以獲得穩定的生活保障。但是土地對於農民並不僅僅是生活和生存的保障，還寄託了農民發展的需求。集體和農民失地後，未來可獲得的重要發展基礎為之喪失。而僅以生活保障為目的之少量留用地是無法滿足集體和農民發展的需求。
三、結語
農村激烈的征地補償糾紛告訴我們，農地非農利用模式已經到了不得不改革的地步。但是如何改革，仍存在巨大爭議。實務界提出的「征轉分離」模式和「留地開發」模式雖然存在許多缺陷，但是為正在進行的農地非農利用制度改革提供了不少啟迪：「征轉分離」確立了農用地轉用獨立審批的模式，意味著農用地轉用和土地審批手續不再捆綁，為農地非農利用的市場化改造提供了空間。「留地開發」模式實現了對物補償向對人補償改革思路的轉變，以保障和維持失地農民的生活水平不降低為標準，比單純的貨幣補償有了很大的改進，符合國際徵收補償理念[6]。
[參考文獻]
[1]劉雲生，徐文.論征轉分離制度的合理性及其改良[J].河南財經政法大學學報，2012，（6）.
[2]徐文.改革抑或過渡：征轉分離制度之價值、成本及改良[J].西南民族大學學報，2012，（8）.
[3]肖陽.「征轉分離」土地審批管理模式初探[J].安徽農業科學，2012，（28）.
[4]張靖等.留地安置所引發的思考[J].國土資源，2003，（9）.
[5]崔崑崙等.快速城市化地區村集體留地的開發控制方法[J].城市問題，2010，（10）.
[6]陳晉，喻晶.農村違法建築徵收補償問題研究[J].四川師範大學學報（社科版），2013，（2）.
[責任編輯：上官濤]
收藏