周定財
（江蘇師範大學，江蘇 徐州 ２２１１１６）
摘 要：鄉鎮政府改革是我國農村建設的一個基礎性話題，其中，鄉鎮政府執行力的提升是各項改革的主要方面。在現階段的鄉鎮政府改革中，無論是在執行機制層面、執行主體層面、執行監督層面還是在執行文化層面都存在著公眾參與不足的問題，嚴重影響了改革的效果。因此，應當從公眾參與的角度出發，發展鄉村經濟，提升村民地位，轉變政府角色，培育自治組織並構建公眾參與文化，以提升鄉鎮政府的執行力。
關 鍵 詞：鄉鎮政府；執行力；公眾參與
中圖分類號：Ｄ６３－３文獻標識碼：Ａ文章編號：１００７－８２０７（２０１５）０2－０００１－０５
收稿日期：２０１４－１２－０４
作者簡介：周定財（１９７９—），男，湖北南漳人，江蘇師範大學副教授，博士，蘇州大學地方政府研究所副所長，台灣暨南大學高級訪問學者、府際關係研究中心兼職研究員，研究方向為地方政府與公共政策。
基金項目：本文系國家社科基金青年項目「基層社會管理創新中的協同治理研究」的階段性成果，項目編號：１３ＣＺＺ０３８；江蘇省普通高校研究生科研創新計劃項目「 江蘇省基層社會管理創新中的協同治理研究」的階段性成果，項目編號：ＣＸＺＺ１３＿０７７２。
鄉鎮政府作為我國最基層的一級政府組織，是整個政府系統的基石，其最大特點是直接面對廣大服務對象並提供最基礎的公共產品和服務。可以說，鄉鎮政府是我國農村建設的主導者和各項政策的具體執行者，其執行能力的高低將直接影響到我國社會主義建設總體戰略的實現及實現的程度。改革開放以來， 我國的經濟、政治、法律和文化環境發生了根本性的變化，公眾參與農村社會公共事務管理已成為鄉鎮政府執行力提升的一個重要方面。換言之，公眾參與為我國鄉鎮政府執行力的提升提供了新思路，開闢了新路徑。
一、公眾參與鄉鎮政府執行力
提升的價值分析
（一）有利於突破傳統文化的禁錮，形成現代行政文化理念
政治參與文化是一種主體性文化，它是通過參與者對政治系統和政治過程的種種心態表現出來的。［1］我國曾長期處於封建社會，在漫長的封建統治時期，形成了適應其社會形態的行政文化並滲透到了社會的各個階層；在傳統的集權統治體制下，逐漸形成了「官本位」的執政理念，廣大農民被排除在權力領域之外，服從統治者的命令是其不可抗拒的義務。在這種封閉和專制的文化體制下，政府只注重管理而忽視執行，許多政策往往只是一些表面上的傳達和倡導，至於具體落實則無從談起。而公眾參與則有利於政府突破傳統行政文化的禁錮， 形成現代行政文化理念，增強服務意識，從而使政府從注重行政決策和行政過程轉變到注重行政結果上來。
（二）有助於提高村民的政治地位，消除村民的政治冷漠心理
鄉村是村民的鄉村，村民是鄉村的主人；鄉村的事務是村民的事務，村民的事務要靠村民去解決。過去，由於鄉鎮政府對權力的壟斷，導致廣大村民不可避免地產生了政治冷漠心理，逐漸遠離鄉村公共生活，使鄉鎮政府在實際的管理中「失敗」頻發。如今， 村民積極參與公共事務管理和鄉鎮政府改革，不僅提高了村民的政治地位，而且可以使村民有目的、有意識地參與鄉村公共事務，縮小其了與政府之間的距離，消除了政治冷漠心理。同時，還有利於調整農村社會利益結構，減少國家政權與村民之間的直接利益衝突，更好地實現社會的和諧與穩定。
（三）有助於增強政府改革的動力
隨著市場經濟的發展，社會環境發生了很大變化，公共事務逐漸複雜化，這就要求政府必須隨著市場經濟的發展而進行改革，以適應社會環境的變化。一般來說，政府改革的動力來自於兩個方面：一方面是因內部的壓力和訴求而主動變革，另一方面是因外部的壓力而被動變革。在計劃經濟時期，政府很少重視公眾的需求；現在，隨著公眾參與的廣度和深度的不斷增強，政府必須考慮公眾的需求，這些來自外部的因素極大地推動著政府不斷加快改革步伐，促使政府確立以公共利益為組織目標，以建設服務型政府為改革方向，完善治理方式，順應社會發展趨勢。
（四）有利於調整鄉鎮權力格局，構建良性互動網絡
傳統的鄉鎮社會是一元化社會，社會的構建是建立在權力關係基礎之上的，這種權力關係是一元化的，權力格局是單向性的，即政府壟斷權力資源。權力距離導致了公眾對政府和官員的疏離和冷漠。［2］在這種情況下，村民在鄉鎮公共事務管理方面只能被動地接受，不可能有所作為。公眾參與在一定程度上打破了這種傳統的權力格局，促進了權力關係的平衡，使單向性的權力關係轉變為雙向性的關係。村民不再是簡單的服從和接受，而是有了提出要求和建議的權利，對此，政府必須對其需求和建議作出回應。除此之外，其他社會主體的力量也在增強並成為社會權力關係中的一個節點，他們之間相互聯繫進而形成了一個互動的網絡，在這個網絡中，各社會主體相互溝通、相互制約、相互協商，以保障社會的穩定有序。
二、現階段鄉鎮政府執行力提升中
公眾參與存在的問題
（一）在執行機制層面：公眾參與渠道單一且缺乏保障
我國社會經濟的發展為公眾的政治參與奠定了基礎，公眾因此能夠廣泛、深入地參與到政治生活中，使得我國的民主政治建設取得了重大的成就，民主政治建設進入到了一個新階段。但受我國國情的影響，公眾的政治參與還存在一些問題，主要表現在：首先，參與的內容與實質脫節。公眾參與公共政策的實質是希望通過公開的意見表達來影響政策結果，維護切身利益進而維護公共利益，但目前的許多參與卻存在著內容與實質脫節的現象，使得公眾參與蛻變為一種貼著法治、公正與民主權利標籤的「形象工程」。［3］其次，參與形式單一。現階段的公眾參與形式主要是人大代表參政議政、信息公開與領導接待日。目前，在我國，一些人大代表往往不能完全代表民意，更多的是代表精英階層的利益；信息公開在多數情況下表現為形式主義，而政府領導則很少有時間接待上訪群眾。再者，公眾參與渠道呈現出單向性特徵，缺乏雙向交流，即缺乏政府回應。這就使得公眾的需求和建議往往被束之高閣，政府依舊按照原來的模式進行管理，參與渠道異變成接受命令的渠道，失去了真正作用。最後，參與渠道缺乏法律和制度的保障。在實踐中，某些地方政府提供的許多參與方式都只停留在形式層面，成為領導者或是政府部門宣傳政績的方式，如公布領導人信箱或熱線的方式，但大多數情況是郵件發不過去，熱線打不進去。
（二）在執行主體層面：消極對待公眾參與
傳統行政文化中的「官本位」思想還在影響著某些政府官員，使其過分地看重自己在社會上的地位以及公權力。因此，在針對政府部門執行力進行改革的過程中，往往站在管理者的角度進行改革，只重視自身建設，把改革變成自己的事，認為改革與社會和公眾無關，這種狹隘的改革觀念對政府改革產生了消極影響。首先，政府改革的內化導致了改革的效果不能盡如人意。政府只重視自身建設，只在政府內部尋找改革突破口，忽視外部環境的作用，這就使得政府無論怎樣改革，都不能滿足社會發展的需要，而且還會陷入「改革—失敗—改革」的怪圈。其次，政府改革排斥公眾參與致使改革偏離了目標。公眾的需求是政府改革的根本動力，公眾利益的實現是政府改革的根本目標。缺乏公眾參與的改革，政府只能從自身的利益出發，忽視公共利益的實現，這樣實現的目標必然難以滿足社會公眾的需要，不符合公眾的利益。再次，政府執行者的態度和能力對執行力的提升起著重要的作用。［4］對政策執行持消極態度的執行主體容易散漫、被動地去執行政策，採取推卸責任、事不關己的做法；政策執行者的能力和經驗是有限的，無法全面考慮問題，在這種條件下如果排斥公眾參與，忽視公眾的作用，就難以把握政策的精神實質，進而在政策執行過程中產生偏差或失誤。
（三）在執行監督層面：忽視公眾監督
正如孟德斯鳩所說：「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才會休止。」［5］因此，加強對權力的監督，其重要性不言而喻。這裡所指的權力監督主要是對權力行使的監督，是對政府執行力的監督。鄉鎮政府作為基層政府，直接面對廣大村民，因此，對其執行力的監督必不可少。現階段的監督體系主要有兩個：一個是內部監督，如行政監察部門監督、審計監督和行政隸屬監督；另一個是外部監督，如權力機關、民主黨派、司法機關、新聞輿論和公眾監督。這兩部分相互支撐，互為表里，形成了一個多層次的監督體系。但是，就實際監督效果來說，內部監督的作用較大，外部監督的效果並不明顯。內部監督屬於體制內的監督，法律對其做了嚴格規定，因而可以有效運行；外部監督由於受到各種因素的影響，往往達不到實際效果。眾所周知，外部監督是最有效的監督，其中又以公眾監督最為有效，因為這種方式具有成本低、效率高、無縫隙等優點。但在我國，權力監督大多還處於政府自己監督自己的狀態，公眾監督政府的權力十分困難，其監督效果可想而知。
（四）在執行文化層面：缺乏公眾參與文化
行政文化是一種歷史現象，它的出現需要一定的社會條件，是人類社會發展到一定歷史階段的產物，並且它的存在具有相當的穩定性。我國曾長期處於封建社會，這種社會狀態下呈現出來的行政文化具有很強的慣性，在短時間內無法徹底改變。特別是在鄉村社會，傳統的行政文化依然占據主導地位，在「民主」成為時代主題的今天，缺乏公眾參與文化對鄉鎮政府執行力提升的消極影響日漸明顯。具體表現在：首先，受傳統行政文化——「官本位」執政理念的影響，政府官員把自己看成社會中的上層階級，強調自己的權力和地位，缺乏民主觀念和民主意識，很少關注村民所反映的問題。其次，在傳統的集權統治體制下，村民缺乏參政議政意識，幾乎完全被排除在權力領域之外。再次，在這種封閉的文化體制下，鄉鎮政府只注重管理而忽視執行， 即使有些政策得到了執行，其選擇的方式也經常是強制式的，嚴重影響了政策執行的效果。
三、鄉鎮政府執行力提升中
公眾參與的路徑
（一）發展鄉鎮經濟，提高村民的經濟地位
市場經濟強調自主、多元、開放與看重人的尊嚴和基本權利，因此，要大力發展鄉鎮市場經濟，要重視經濟活動中個人的權利和義務，增強村民的主體意識，使其在各種經濟活動中有足夠的發揮空間，追求自己的政治和經濟訴求。同時，發展鄉鎮市場經濟，必須圍繞增加鄉鎮村民收入來展開，這樣，既有利於保障村民的基本生活，使其有精力去參政議政，也有利於為村民的參政議政奠定堅實的物質基礎。當前，解決執行力提升過程中面臨的各種困難和問題的最有效的辦法就是加快鄉鎮經濟發展。所以，鄉鎮政府必須以鄉村經濟發展為中心，發展優勢產業和特色農業，逐步引導鄉村經濟結構做出相應的調整，將發展資金逐漸向綠色農業和高新科技產業傾斜，促進鄉村經濟的可持續發展。鄉鎮經濟的發展既能夠促進村民經濟地位的提升，也可以使支配性的經濟資源有所增加，這樣，廣大村民就有足夠的資源和積極性參與到政府執行力提升中，促使鄉鎮政府實現改革目標。
（二）轉變政府職能，引導社會組織承接
在市場經濟條件下，轉變政府職能是必然選擇。但長期以來，政府作為行政權力的擁有者和行使者，一直扮演著全能的角色，這種角色使得政府的權力可以不受限制地深入並控制社會的全部領域和各個層面，行政機構集中了政治、經濟、文化、社會和思想各方面的職能。［6］但在市場經濟條件下，新的社會事務逐漸增多，社會需求不斷多元化，因此，傳統的「全能型」管理模式已經不能適應現階段鄉鎮社會發展的需要。在角色定位上，鄉鎮政府應扮演好農村公共服務的提供者、農村經濟的調控者、基礎設施的建設者、鄉村文明的倡導者、農村法制的宣傳者等角色，實現鄉鎮政府職能的根本轉變。鄉鎮政府職能轉變的過程也是向社會放權的過程，在這個過程中，要引導社會組織積極承接社會管理職能：首先，在觀念上，鄉鎮政府必須認識到社會組織的獨立性和重要性；在公共權力方面，政府與社會組織共同對公共事務負責。其次，鄉鎮政府應轉移一部分原有的職能交給社會組織，從而集中力量實現自身的核心職能，增強宏觀管理的能力，適應市場經濟發展，更好地為村民服務。再次，鄉鎮政府應由管理向治理轉變。因為治理是政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自願的合作。［7］
（三）培育自治組織，開發社會潛在資源
市場經濟的發展促進了社會價值觀的轉變，其中最重要的是對人格尊嚴的重視。廣大村民的人格獨立性得到了認可和尊重，與政府的關係不再是被動的、服從的關係，而是主動的、平等的關係。在這個過程中，村民自治組織是一個有效的公眾參與載體。自治組織的出現不僅推動了公眾的廣泛參與，整合了社會資源，更重要的是它可以有效地承接政府的部分職能，提高政府執行力。首先，大力倡導和鼓勵鄉村自治組織發展。增強自治組織的民主意識和參政意識，構建良好的政治環境和經濟環境，為自治組織的發展創造良好的外部空間。同時，在法律法規和政策上予以保障，消除村民的後顧之憂，實現自下而上的發展。其次，培養公眾的志願精神和互助意識。公眾只有從思想上認同了這些理念，才會全身心地投入到鄉鎮志願性的活動中。［8］通過教育、宣傳等手段並同參與實踐相結合，培養公眾的志願精神和互助意識，推動自治組織的發展。再次，充分利用自治組織，開發社會潛在資源。自治組織的存在和發展其根本目的在於整合社會資源，挖掘社會潛力，彌補政府管理、服務資源的不足。 政府控制的資源是有限的，大量的社會資源需要從民間開發出來並轉化為公共資源，這個過程必然需要社會的力量，自治組織為這些力量的集中提供了一個有效的平台。因此，要完善自治組織運行機制，使其更好地發揮作用。
（四）加大宣傳力度，引導公眾有序參與
意識形態作為一種無形的力量，深刻地影響著人們的行為。我國目前正處於從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，政治文化多元交織，廣大村民需要在多元文化中作出價值選擇。由於一部分村民的文化素質偏低，導致其無法作出正確的抉擇，從而出現了政治冷漠現象或是政治參與無序等問題，嚴重影響了鄉鎮社會的穩定和發展。因此，需要鄉鎮政府引導村民參與社會政治生活，維護社會可持續發展。［9］首先，鄉鎮政府應大力宣傳和普及公眾參與文化，在全社會形成良好的政治氛圍，為公眾參與提供堅實的文化基礎，引導公眾有序參與農村公共事務管理。在對待傳統文化的態度上，要取其精華，去其糟粕，使符合時代發展的思想繼續傳承和發揚。其次，拓寬參與渠道，實現參與形式的多樣化。公眾參與政治的渠道主要有：通過選舉人大代表和推薦政協委員的方式參與政策議程，還有來信來訪、領導接待日、不定期的座談會、聽證會以及信息公開制度、民意調查制度、公示制度、旁聽制度等，這些參與渠道不僅拉近了公眾與政府之間的距離，而且實現了二者之間平等的溝通和交流。再次，建立健全相應的法律法規，為公眾政治參與提供法律保障。法律應明確規定政府應該做什麼和不應該做什麼，劃清權力界限，避免政府的不當干預。同時，在法律制定的過程中還應體現參與程序的重要性，對公眾的參與過程和環節要有明確的規定，要從注重結果向過程和結果並重轉變。
參考文獻
［1］陶東明，陳明明．當代中國政治參與［Ｍ］．浙江人民出版社，１９９８．１６．
［2］魏磊．中國的傳統政治文化［Ｎ］．光明日報，１９８９－０３－１０（２）．
［3劉玉蓉．論公民參與公共政策的渠道：形式與實質的斷裂［Ｊ］．湖北函授大學學報，２０１１，（０４）．
［4］周定財．街頭官僚理論視野下我國鄉鎮政府政策執行研究——基於政策執行主體的考察［Ｊ］．湖北社會科學，２０１０，（０５）．
［5］（法）孟德斯鳩．論法的精神（上冊）［Ｍ］．張雁深譯．商務印書館，１９６１．１５４．
［6］李文良．中國政府職能轉變報告［Ｍ］．中國發展出版社，２００３．３９７．
［7］俞可平．治理與善治［Ｍ］．社會科學文獻出版社，２０００．６．
［8］陳振明．公共管理學［Ｍ］．中國人民大學出版社，２００９．４２４．
［9］周定財，徐元善．鄉鎮政府政策執行力研究的意義、現狀與前瞻［Ｊ］．天津行政學院學報，２０１２，（０３）．
（責任編輯：高 靜）
（江蘇師範大學，江蘇 徐州 ２２１１１６）
摘 要：鄉鎮政府改革是我國農村建設的一個基礎性話題，其中，鄉鎮政府執行力的提升是各項改革的主要方面。在現階段的鄉鎮政府改革中，無論是在執行機制層面、執行主體層面、執行監督層面還是在執行文化層面都存在著公眾參與不足的問題，嚴重影響了改革的效果。因此，應當從公眾參與的角度出發，發展鄉村經濟，提升村民地位，轉變政府角色，培育自治組織並構建公眾參與文化，以提升鄉鎮政府的執行力。
關 鍵 詞：鄉鎮政府；執行力；公眾參與
中圖分類號：Ｄ６３－３文獻標識碼：Ａ文章編號：１００７－８２０７（２０１５）０2－０００１－０５
收稿日期：２０１４－１２－０４
作者簡介：周定財（１９７９—），男，湖北南漳人，江蘇師範大學副教授，博士，蘇州大學地方政府研究所副所長，台灣暨南大學高級訪問學者、府際關係研究中心兼職研究員，研究方向為地方政府與公共政策。
基金項目：本文系國家社科基金青年項目「基層社會管理創新中的協同治理研究」的階段性成果，項目編號：１３ＣＺＺ０３８；江蘇省普通高校研究生科研創新計劃項目「 江蘇省基層社會管理創新中的協同治理研究」的階段性成果，項目編號：ＣＸＺＺ１３＿０７７２。
鄉鎮政府作為我國最基層的一級政府組織，是整個政府系統的基石，其最大特點是直接面對廣大服務對象並提供最基礎的公共產品和服務。可以說，鄉鎮政府是我國農村建設的主導者和各項政策的具體執行者，其執行能力的高低將直接影響到我國社會主義建設總體戰略的實現及實現的程度。改革開放以來， 我國的經濟、政治、法律和文化環境發生了根本性的變化，公眾參與農村社會公共事務管理已成為鄉鎮政府執行力提升的一個重要方面。換言之，公眾參與為我國鄉鎮政府執行力的提升提供了新思路，開闢了新路徑。
一、公眾參與鄉鎮政府執行力
提升的價值分析
（一）有利於突破傳統文化的禁錮，形成現代行政文化理念
政治參與文化是一種主體性文化，它是通過參與者對政治系統和政治過程的種種心態表現出來的。［1］我國曾長期處於封建社會，在漫長的封建統治時期，形成了適應其社會形態的行政文化並滲透到了社會的各個階層；在傳統的集權統治體制下，逐漸形成了「官本位」的執政理念，廣大農民被排除在權力領域之外，服從統治者的命令是其不可抗拒的義務。在這種封閉和專制的文化體制下，政府只注重管理而忽視執行，許多政策往往只是一些表面上的傳達和倡導，至於具體落實則無從談起。而公眾參與則有利於政府突破傳統行政文化的禁錮， 形成現代行政文化理念，增強服務意識，從而使政府從注重行政決策和行政過程轉變到注重行政結果上來。
（二）有助於提高村民的政治地位，消除村民的政治冷漠心理
鄉村是村民的鄉村，村民是鄉村的主人；鄉村的事務是村民的事務，村民的事務要靠村民去解決。過去，由於鄉鎮政府對權力的壟斷，導致廣大村民不可避免地產生了政治冷漠心理，逐漸遠離鄉村公共生活，使鄉鎮政府在實際的管理中「失敗」頻發。如今， 村民積極參與公共事務管理和鄉鎮政府改革，不僅提高了村民的政治地位，而且可以使村民有目的、有意識地參與鄉村公共事務，縮小其了與政府之間的距離，消除了政治冷漠心理。同時，還有利於調整農村社會利益結構，減少國家政權與村民之間的直接利益衝突，更好地實現社會的和諧與穩定。
（三）有助於增強政府改革的動力
隨著市場經濟的發展，社會環境發生了很大變化，公共事務逐漸複雜化，這就要求政府必須隨著市場經濟的發展而進行改革，以適應社會環境的變化。一般來說，政府改革的動力來自於兩個方面：一方面是因內部的壓力和訴求而主動變革，另一方面是因外部的壓力而被動變革。在計劃經濟時期，政府很少重視公眾的需求；現在，隨著公眾參與的廣度和深度的不斷增強，政府必須考慮公眾的需求，這些來自外部的因素極大地推動著政府不斷加快改革步伐，促使政府確立以公共利益為組織目標，以建設服務型政府為改革方向，完善治理方式，順應社會發展趨勢。
（四）有利於調整鄉鎮權力格局，構建良性互動網絡
傳統的鄉鎮社會是一元化社會，社會的構建是建立在權力關係基礎之上的，這種權力關係是一元化的，權力格局是單向性的，即政府壟斷權力資源。權力距離導致了公眾對政府和官員的疏離和冷漠。［2］在這種情況下，村民在鄉鎮公共事務管理方面只能被動地接受，不可能有所作為。公眾參與在一定程度上打破了這種傳統的權力格局，促進了權力關係的平衡，使單向性的權力關係轉變為雙向性的關係。村民不再是簡單的服從和接受，而是有了提出要求和建議的權利，對此，政府必須對其需求和建議作出回應。除此之外，其他社會主體的力量也在增強並成為社會權力關係中的一個節點，他們之間相互聯繫進而形成了一個互動的網絡，在這個網絡中，各社會主體相互溝通、相互制約、相互協商，以保障社會的穩定有序。
二、現階段鄉鎮政府執行力提升中
公眾參與存在的問題
（一）在執行機制層面：公眾參與渠道單一且缺乏保障
我國社會經濟的發展為公眾的政治參與奠定了基礎，公眾因此能夠廣泛、深入地參與到政治生活中，使得我國的民主政治建設取得了重大的成就，民主政治建設進入到了一個新階段。但受我國國情的影響，公眾的政治參與還存在一些問題，主要表現在：首先，參與的內容與實質脫節。公眾參與公共政策的實質是希望通過公開的意見表達來影響政策結果，維護切身利益進而維護公共利益，但目前的許多參與卻存在著內容與實質脫節的現象，使得公眾參與蛻變為一種貼著法治、公正與民主權利標籤的「形象工程」。［3］其次，參與形式單一。現階段的公眾參與形式主要是人大代表參政議政、信息公開與領導接待日。目前，在我國，一些人大代表往往不能完全代表民意，更多的是代表精英階層的利益；信息公開在多數情況下表現為形式主義，而政府領導則很少有時間接待上訪群眾。再者，公眾參與渠道呈現出單向性特徵，缺乏雙向交流，即缺乏政府回應。這就使得公眾的需求和建議往往被束之高閣，政府依舊按照原來的模式進行管理，參與渠道異變成接受命令的渠道，失去了真正作用。最後，參與渠道缺乏法律和制度的保障。在實踐中，某些地方政府提供的許多參與方式都只停留在形式層面，成為領導者或是政府部門宣傳政績的方式，如公布領導人信箱或熱線的方式，但大多數情況是郵件發不過去，熱線打不進去。
（二）在執行主體層面：消極對待公眾參與
傳統行政文化中的「官本位」思想還在影響著某些政府官員，使其過分地看重自己在社會上的地位以及公權力。因此，在針對政府部門執行力進行改革的過程中，往往站在管理者的角度進行改革，只重視自身建設，把改革變成自己的事，認為改革與社會和公眾無關，這種狹隘的改革觀念對政府改革產生了消極影響。首先，政府改革的內化導致了改革的效果不能盡如人意。政府只重視自身建設，只在政府內部尋找改革突破口，忽視外部環境的作用，這就使得政府無論怎樣改革，都不能滿足社會發展的需要，而且還會陷入「改革—失敗—改革」的怪圈。其次，政府改革排斥公眾參與致使改革偏離了目標。公眾的需求是政府改革的根本動力，公眾利益的實現是政府改革的根本目標。缺乏公眾參與的改革，政府只能從自身的利益出發，忽視公共利益的實現，這樣實現的目標必然難以滿足社會公眾的需要，不符合公眾的利益。再次，政府執行者的態度和能力對執行力的提升起著重要的作用。［4］對政策執行持消極態度的執行主體容易散漫、被動地去執行政策，採取推卸責任、事不關己的做法；政策執行者的能力和經驗是有限的，無法全面考慮問題，在這種條件下如果排斥公眾參與，忽視公眾的作用，就難以把握政策的精神實質，進而在政策執行過程中產生偏差或失誤。
（三）在執行監督層面：忽視公眾監督
正如孟德斯鳩所說：「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才會休止。」［5］因此，加強對權力的監督，其重要性不言而喻。這裡所指的權力監督主要是對權力行使的監督，是對政府執行力的監督。鄉鎮政府作為基層政府，直接面對廣大村民，因此，對其執行力的監督必不可少。現階段的監督體系主要有兩個：一個是內部監督，如行政監察部門監督、審計監督和行政隸屬監督；另一個是外部監督，如權力機關、民主黨派、司法機關、新聞輿論和公眾監督。這兩部分相互支撐，互為表里，形成了一個多層次的監督體系。但是，就實際監督效果來說，內部監督的作用較大，外部監督的效果並不明顯。內部監督屬於體制內的監督，法律對其做了嚴格規定，因而可以有效運行；外部監督由於受到各種因素的影響，往往達不到實際效果。眾所周知，外部監督是最有效的監督，其中又以公眾監督最為有效，因為這種方式具有成本低、效率高、無縫隙等優點。但在我國，權力監督大多還處於政府自己監督自己的狀態，公眾監督政府的權力十分困難，其監督效果可想而知。
（四）在執行文化層面：缺乏公眾參與文化
行政文化是一種歷史現象，它的出現需要一定的社會條件，是人類社會發展到一定歷史階段的產物，並且它的存在具有相當的穩定性。我國曾長期處於封建社會，這種社會狀態下呈現出來的行政文化具有很強的慣性，在短時間內無法徹底改變。特別是在鄉村社會，傳統的行政文化依然占據主導地位，在「民主」成為時代主題的今天，缺乏公眾參與文化對鄉鎮政府執行力提升的消極影響日漸明顯。具體表現在：首先，受傳統行政文化——「官本位」執政理念的影響，政府官員把自己看成社會中的上層階級，強調自己的權力和地位，缺乏民主觀念和民主意識，很少關注村民所反映的問題。其次，在傳統的集權統治體制下，村民缺乏參政議政意識，幾乎完全被排除在權力領域之外。再次，在這種封閉的文化體制下，鄉鎮政府只注重管理而忽視執行， 即使有些政策得到了執行，其選擇的方式也經常是強制式的，嚴重影響了政策執行的效果。
三、鄉鎮政府執行力提升中
公眾參與的路徑
（一）發展鄉鎮經濟，提高村民的經濟地位
市場經濟強調自主、多元、開放與看重人的尊嚴和基本權利，因此，要大力發展鄉鎮市場經濟，要重視經濟活動中個人的權利和義務，增強村民的主體意識，使其在各種經濟活動中有足夠的發揮空間，追求自己的政治和經濟訴求。同時，發展鄉鎮市場經濟，必須圍繞增加鄉鎮村民收入來展開，這樣，既有利於保障村民的基本生活，使其有精力去參政議政，也有利於為村民的參政議政奠定堅實的物質基礎。當前，解決執行力提升過程中面臨的各種困難和問題的最有效的辦法就是加快鄉鎮經濟發展。所以，鄉鎮政府必須以鄉村經濟發展為中心，發展優勢產業和特色農業，逐步引導鄉村經濟結構做出相應的調整，將發展資金逐漸向綠色農業和高新科技產業傾斜，促進鄉村經濟的可持續發展。鄉鎮經濟的發展既能夠促進村民經濟地位的提升，也可以使支配性的經濟資源有所增加，這樣，廣大村民就有足夠的資源和積極性參與到政府執行力提升中，促使鄉鎮政府實現改革目標。
（二）轉變政府職能，引導社會組織承接
在市場經濟條件下，轉變政府職能是必然選擇。但長期以來，政府作為行政權力的擁有者和行使者，一直扮演著全能的角色，這種角色使得政府的權力可以不受限制地深入並控制社會的全部領域和各個層面，行政機構集中了政治、經濟、文化、社會和思想各方面的職能。［6］但在市場經濟條件下，新的社會事務逐漸增多，社會需求不斷多元化，因此，傳統的「全能型」管理模式已經不能適應現階段鄉鎮社會發展的需要。在角色定位上，鄉鎮政府應扮演好農村公共服務的提供者、農村經濟的調控者、基礎設施的建設者、鄉村文明的倡導者、農村法制的宣傳者等角色，實現鄉鎮政府職能的根本轉變。鄉鎮政府職能轉變的過程也是向社會放權的過程，在這個過程中，要引導社會組織積極承接社會管理職能：首先，在觀念上，鄉鎮政府必須認識到社會組織的獨立性和重要性；在公共權力方面，政府與社會組織共同對公共事務負責。其次，鄉鎮政府應轉移一部分原有的職能交給社會組織，從而集中力量實現自身的核心職能，增強宏觀管理的能力，適應市場經濟發展，更好地為村民服務。再次，鄉鎮政府應由管理向治理轉變。因為治理是政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自願的合作。［7］
（三）培育自治組織，開發社會潛在資源
市場經濟的發展促進了社會價值觀的轉變，其中最重要的是對人格尊嚴的重視。廣大村民的人格獨立性得到了認可和尊重，與政府的關係不再是被動的、服從的關係，而是主動的、平等的關係。在這個過程中，村民自治組織是一個有效的公眾參與載體。自治組織的出現不僅推動了公眾的廣泛參與，整合了社會資源，更重要的是它可以有效地承接政府的部分職能，提高政府執行力。首先，大力倡導和鼓勵鄉村自治組織發展。增強自治組織的民主意識和參政意識，構建良好的政治環境和經濟環境，為自治組織的發展創造良好的外部空間。同時，在法律法規和政策上予以保障，消除村民的後顧之憂，實現自下而上的發展。其次，培養公眾的志願精神和互助意識。公眾只有從思想上認同了這些理念，才會全身心地投入到鄉鎮志願性的活動中。［8］通過教育、宣傳等手段並同參與實踐相結合，培養公眾的志願精神和互助意識，推動自治組織的發展。再次，充分利用自治組織，開發社會潛在資源。自治組織的存在和發展其根本目的在於整合社會資源，挖掘社會潛力，彌補政府管理、服務資源的不足。 政府控制的資源是有限的，大量的社會資源需要從民間開發出來並轉化為公共資源，這個過程必然需要社會的力量，自治組織為這些力量的集中提供了一個有效的平台。因此，要完善自治組織運行機制，使其更好地發揮作用。
（四）加大宣傳力度，引導公眾有序參與
意識形態作為一種無形的力量，深刻地影響著人們的行為。我國目前正處於從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，政治文化多元交織，廣大村民需要在多元文化中作出價值選擇。由於一部分村民的文化素質偏低，導致其無法作出正確的抉擇，從而出現了政治冷漠現象或是政治參與無序等問題，嚴重影響了鄉鎮社會的穩定和發展。因此，需要鄉鎮政府引導村民參與社會政治生活，維護社會可持續發展。［9］首先，鄉鎮政府應大力宣傳和普及公眾參與文化，在全社會形成良好的政治氛圍，為公眾參與提供堅實的文化基礎，引導公眾有序參與農村公共事務管理。在對待傳統文化的態度上，要取其精華，去其糟粕，使符合時代發展的思想繼續傳承和發揚。其次，拓寬參與渠道，實現參與形式的多樣化。公眾參與政治的渠道主要有：通過選舉人大代表和推薦政協委員的方式參與政策議程，還有來信來訪、領導接待日、不定期的座談會、聽證會以及信息公開制度、民意調查制度、公示制度、旁聽制度等，這些參與渠道不僅拉近了公眾與政府之間的距離，而且實現了二者之間平等的溝通和交流。再次，建立健全相應的法律法規，為公眾政治參與提供法律保障。法律應明確規定政府應該做什麼和不應該做什麼，劃清權力界限，避免政府的不當干預。同時，在法律制定的過程中還應體現參與程序的重要性，對公眾的參與過程和環節要有明確的規定，要從注重結果向過程和結果並重轉變。
參考文獻
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［9］周定財，徐元善．鄉鎮政府政策執行力研究的意義、現狀與前瞻［Ｊ］．天津行政學院學報，２０１２，（０３）．
（責任編輯：高 靜）
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