抽象行政行為的司法審查

隨著法治的發展，公民的權利越來越多受到重視和保護。我國《行政訴訟法》已頒布施行十七年，行政執法和行政審判已積累了一定的經驗。將抽象行政行為納入司法審查範圍已勢在必行，它是法治進步和人類文明的標誌，是保護人權、推進依法治國和促進經濟發展的需要，更是加入WTO的必然選擇。廣泛而有效的司法審查直接體現了一個國家的法治程度，也決定了公民權利的保障程度。一、抽象行政行為司法審查的法理依據抽象行政行為指行政主體根據法定權限和程序，針對不特定對象單方制定和發布具有普遍約束力、可以反覆適用的行為規範的行為，包括兩個方面：一是行政立法行為；二是行政機關制定、發布其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。抽象行政行為具有單方性、普遍約束性、反覆適用性、依據性等特徵。我國《行政訴訟法》第十二條第二款明確規定人民法院不受理公民、法人或者其他組織對行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟，但實踐證明這一規定卻與社會發展和公民權利保障不相適應。將抽象行政行為納入司法審查具有以下法理依據：1、對抽象行政行為司法審查有其憲法依據。我國《憲法》第5條規定，「一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。」這裡的國家機關的一切違反憲法和法律的行為包括具體行政行為和抽象行政行為，都必須依法予以追究。《憲法》第41條第1款規定：「中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利……」司法審查是公民憲法權利和其他權利保障和救濟的最後途徑，當公民的基本權利受到抽象行政行為侵害時，應允許受害者或潛在受害公民尋求司法救濟，實現社會公平與正義，也才符合「有權利必有救濟」的法治原則。2、抽象行政行為理論上具有可訴性。《行政訴訟法》第5條規定了人民法院對具體行政行為的合法性進行審查，從而在理論上我們可以推導出對抽象行政行為的司法審查是對具體行政行為的司法審查的內在要求。具體行政行為必須要有法律依據，這其中就包含著具有普遍約束力的抽象行政行為。也就是說抽象行政行為是具體行政行為的法律依據之一。從理論上說，有具體行政行為的司法審查就必然有抽象行政行為的司法審查。二、抽象行政行為司法審查的必要性和可行性1、對抽象行政行為司法審查具有必要性。主要體現在：（1）將抽象行政行為納入司法審查與國際發展趨勢相吻合。（2）許多抽象行政行為存在違法急需司法審查糾正。特別是一些低於法律的規章、決定、命令，一般具有一定的針對性和實施性，並且往往成為具體行政行為更直接的依據，其侵害面更大，侵害頻率更高，對公民權利的影響更大，因此將其納入司法審查，是法律正當性、民主性的需要。（3）加入WTO的需要。中國加入WTO後應該按照對外作出的莊嚴承諾，切實履行WTO項下規定的義務，讓自己的法律制度儘量與WTO的規則一致。WTO協定規定「每一成員應保證其法律、法規和行政措施與所附各協定對其規定的義務一致」。WTO協定明確要求對政府影響貿易的行政措施給予司法審查。因此，建立起抽象行政行為司法審查制度是我國加入WTO的必然選擇。2、對抽象行政行為司法審查具有可行性。主要體現在：（1）符合國際上通常做法。美國、德國、日本、我國台灣地區均對行政規則制定行為進行了特別規定，而這種規定除了為規則制定提供操作規範外，還為司法審查提供了直接的判斷依據。（2）行政許可法規定了抽象行政行為的法律責任，為將抽象行政行為納入司法審查提供參考。《行政複議法》第7條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關具體行政行為所依據的抽象行政行為（規定）不合法，在對具體行政行為申請複議時，可以一併向複議機關提出對該抽象行政行為（規定）的審查申請。《行政許可法》第71條則明確規定了違反該法第17條的規定設定行政許可的法律責任，即由有關機關責令設定該行政許可的機關改正或者依法予以撤銷。（3）行政執法和行政審判積累了一定的經驗，為抽象行政行為納入司法審查奠定了基礎和保障。