摘要：地方立法準備階段堅持黨的領導原則主要體現在兩個方面。堅持法制統一原則要注意從縱向和橫向兩個角度來解決問題。堅持服務大局原則要著眼於構建和諧社會的大局。堅持立法民主原則有其客觀的判斷標準。條件成熟原則主要包含3個方面的含義。突出重點原則就是要使制定出的法律、法規能夠更好地為經濟建設中心服務。堅持地方特色原則的主要內容是要尊重地方客觀實際。堅持立、改、廢並重原則是維護法制統一、充分發揮法律作為社會關係調整器作用的要求。
關鍵詞：地方立法；立項與起草；基本原則
【正文】
地方立法準備階段，一般是指地方立法在提出法案前所進行的有關立法活動階段。其內容主要有兩項：一是地方性法規的立項（包括立法規劃與計劃），二是地方性法規草案的起草。立項與起草的最終結果將直接為進入正式階段的立法運作服務，其目的是為了提高立法質量和立法效率。「立法的準備程序，雖然處於正式立法程序之外，但是在我國往往決定了眾多立法的命運，也就是說在一項立法正式提交審議之前其命運就已
基本被定奪。正因為如此，立法準備程序在我國逐漸獲得了相對獨立的價值和地位」[1]。為此，必須堅持如下基本原則。
一、堅持黨的領導的原則
黨的領導是地方立法準備階段應堅持的首要原則。要把黨對國家事務的主張變成體現國家意志、人民意志的法律和決定，必須從立法準備階段就要予以重視，以實現黨通過國家機關依照憲法和法律來管理國家。堅持黨在地方立法準備階段的領導地位，應特別注意兩個方面的問題。
第一，要區別黨在立法正式程序與立法準備程序中的不同作用。在立法正式階段，黨要在憲法、法律範圍內活動，嚴格依照憲法、立法法等有關規定來進行立法工作；但是在立法準備階段，特別是在地方立法規劃（計劃）的編制階段，要充分發揮黨總攬全局、協調各方的作用，圍繞地方黨委的中心工作進行，把黨的路線、方針、政策貫徹到地方立法之中。具體來說，一方面，地方黨委根據一定時期的中心工作和預期工作目標，積極地向人大提出立法建議；另一方面，人大在編制地方立法規劃（計劃）時要緊緊圍繞地方黨委的中心工作進行。同時，起草地方性法規時應積極反映地方黨委的中心工作精神，為地方黨委順利開展中心工作提供法制保障打下基礎，為把黨的意志上升為國家意志提供機制上的保證。
第二，要區別黨的集體決定與黨的個別領導人的行為。《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》提出：「加強黨對立法工作的領導，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。」該決定為在地方立法準備階段處理集體決定與黨的個別領導人的行為提供了新的政策依據。黨總攬全局、協調各方必須遵循黨的集體領導和依程序辦事，維護自己參與程序的嚴肅性和權威性，不能任意改變程序的結果。通過正當程序做出的決定才是黨的集體決定，而在程序之外的決定就是個人的意見。
二、堅持法制統一的原則
中央和地方之間的矛盾在法制建設領域主要表現在國家有沒有統一的法制。關於法制不統一的危害，列寧曾經指出：「如果我們不堅決實行這個確立全聯邦統一法制所必需的最起碼的條件，那就根本談不上什麼維護和創立文明了」[2]，因此「法制只能有一個。否則既無文明，又無政治常識」[3]。建國之初，在總結立法權過於分散、法制相互矛盾的教訓和經驗基礎上， 1954年憲法規定只有全國人民代表大會擁有國家立法權。在憲法實際運作過程中，我國又強調在不違背中央方針的條件下，按照實際情況和工作需要，地方也可以搞章程、條例、辦法，「我們要統一，也要特殊……這種特殊不是高崗的那種特殊，而是為了整體利益，為了加強全國統一所必要的特殊」[4]。
在立法活動中，法制統一原則要求以憲法為根本的活動準則，具體內容就是堅持立法思想的統一，找准法律法規中的矛盾焦點並作出合理、科學的界定，杜絕帶有明顯保護主義色彩的部門、行業和地方的「辦法」、「措施」等；就是堅持立法權力的統一，重視對立法權的配置及其立法權的正確行使，防止越權立法、越位設置法律責任；就是堅持法律效力的統一，使制定出來的法律法規對建立和諧統一的社會主義法律體系起重要作用，禁止損害社會主義法制權威和尊嚴行為的存在。在經過調查研究、分析比較和科學論證，進行立法預測的基礎上，立法立項不僅要對每一具體立法項目的可行性進行認真研究後才能作出決定，而且還要從全局上對整個立法的發展趨勢和前景作出正確的判斷，在總體上做好統籌兼顧，確保社會主義法律體系內部的和諧一致。鑒於立法準備程序在我國的特殊性，從縱向上需要解決好上位法與下位法之間的銜接配套問題，避免產生下位法照抄照搬上位法、下位法牴觸上位法等弊端；從橫向上講，需要解決好同一位階上的地方性法規相互之間的協調一致的問題，避免產生相互交叉和相互衝突。
三、堅持服務大局的原則
由於立法涉及各方面的利益和實際需要，因此在立法準備階段就要顧全大局，做好統籌兼顧、合理安排。但不同部門和不同人群基於自身利益的考慮，在立項與起草的有關問題上常常看法不同，甚至會發生激烈的爭議。在立項問題上，對列入立法規劃（計劃）的不同項目，各有不同的主張、建議和依據；有時即使對同一個立法項目是否列入立法規劃（計劃）也有不同的主張、建議和依據；有時對都同意列入立法規劃（計劃）的立法項目，是把它作為審議項目、預備項目還是調研項目也有不同的看法。在起草問題上，人們的爭論會更多、會更激烈，「立法中涉及權力的事，當仁不讓；涉及權利的事，決不相讓；涉及銀子的事（指收費等），死活不讓；涉及盡義務、負責任的事，安全禮讓」[5]。說到底，他們欠缺的是大局意識。大局意識能正確體現國家意志和人民意願，有利於維護和發展國家和人民的全局利益、長遠利益、根本利益。只有這些利益得到保障，個人利益、集體利益、局部利益的保護和發展才有基礎和保障。
那麼，當前的大局是什麼？地方立法準備階段如何顧全大局？在總結我國社會主義建設的實踐經驗和借鑑別國經驗的的基礎上，根據全面建設小康社會的新要求和我國社會出現的新趨勢新特點，我黨在強調繼續堅持以經濟建設為中心，不斷解放和發展生產力基礎上，又提出了構建包括民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處等內容在內的社會主義和諧社會。這就是當前的大局，即落實科學發展觀，在不斷解放和發展生產力的同時，構建社會主義和諧社會。在地方立法準備階段，堅持服務大局原則，就是把立項與起草的著力點放在圍繞以經濟建設為中心上，不斷促進經濟發展和社會進步，充分發揮其幫助構建完備法律體系的功能，促使做好立法工作，使立法臻於科學化，為構建社會主義和諧社會提供法制服務。
四、堅持立法民主的原則
關鍵詞：地方立法；立項與起草；基本原則
【正文】
地方立法準備階段，一般是指地方立法在提出法案前所進行的有關立法活動階段。其內容主要有兩項：一是地方性法規的立項（包括立法規劃與計劃），二是地方性法規草案的起草。立項與起草的最終結果將直接為進入正式階段的立法運作服務，其目的是為了提高立法質量和立法效率。「立法的準備程序，雖然處於正式立法程序之外，但是在我國往往決定了眾多立法的命運，也就是說在一項立法正式提交審議之前其命運就已
基本被定奪。正因為如此，立法準備程序在我國逐漸獲得了相對獨立的價值和地位」[1]。為此，必須堅持如下基本原則。
一、堅持黨的領導的原則
黨的領導是地方立法準備階段應堅持的首要原則。要把黨對國家事務的主張變成體現國家意志、人民意志的法律和決定，必須從立法準備階段就要予以重視，以實現黨通過國家機關依照憲法和法律來管理國家。堅持黨在地方立法準備階段的領導地位，應特別注意兩個方面的問題。
第一，要區別黨在立法正式程序與立法準備程序中的不同作用。在立法正式階段，黨要在憲法、法律範圍內活動，嚴格依照憲法、立法法等有關規定來進行立法工作；但是在立法準備階段，特別是在地方立法規劃（計劃）的編制階段，要充分發揮黨總攬全局、協調各方的作用，圍繞地方黨委的中心工作進行，把黨的路線、方針、政策貫徹到地方立法之中。具體來說，一方面，地方黨委根據一定時期的中心工作和預期工作目標，積極地向人大提出立法建議；另一方面，人大在編制地方立法規劃（計劃）時要緊緊圍繞地方黨委的中心工作進行。同時，起草地方性法規時應積極反映地方黨委的中心工作精神，為地方黨委順利開展中心工作提供法制保障打下基礎，為把黨的意志上升為國家意志提供機制上的保證。
第二，要區別黨的集體決定與黨的個別領導人的行為。《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》提出：「加強黨對立法工作的領導，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。」該決定為在地方立法準備階段處理集體決定與黨的個別領導人的行為提供了新的政策依據。黨總攬全局、協調各方必須遵循黨的集體領導和依程序辦事，維護自己參與程序的嚴肅性和權威性，不能任意改變程序的結果。通過正當程序做出的決定才是黨的集體決定，而在程序之外的決定就是個人的意見。
二、堅持法制統一的原則
中央和地方之間的矛盾在法制建設領域主要表現在國家有沒有統一的法制。關於法制不統一的危害，列寧曾經指出：「如果我們不堅決實行這個確立全聯邦統一法制所必需的最起碼的條件，那就根本談不上什麼維護和創立文明了」[2]，因此「法制只能有一個。否則既無文明，又無政治常識」[3]。建國之初，在總結立法權過於分散、法制相互矛盾的教訓和經驗基礎上， 1954年憲法規定只有全國人民代表大會擁有國家立法權。在憲法實際運作過程中，我國又強調在不違背中央方針的條件下，按照實際情況和工作需要，地方也可以搞章程、條例、辦法，「我們要統一，也要特殊……這種特殊不是高崗的那種特殊，而是為了整體利益，為了加強全國統一所必要的特殊」[4]。
在立法活動中，法制統一原則要求以憲法為根本的活動準則，具體內容就是堅持立法思想的統一，找准法律法規中的矛盾焦點並作出合理、科學的界定，杜絕帶有明顯保護主義色彩的部門、行業和地方的「辦法」、「措施」等；就是堅持立法權力的統一，重視對立法權的配置及其立法權的正確行使，防止越權立法、越位設置法律責任；就是堅持法律效力的統一，使制定出來的法律法規對建立和諧統一的社會主義法律體系起重要作用，禁止損害社會主義法制權威和尊嚴行為的存在。在經過調查研究、分析比較和科學論證，進行立法預測的基礎上，立法立項不僅要對每一具體立法項目的可行性進行認真研究後才能作出決定，而且還要從全局上對整個立法的發展趨勢和前景作出正確的判斷，在總體上做好統籌兼顧，確保社會主義法律體系內部的和諧一致。鑒於立法準備程序在我國的特殊性，從縱向上需要解決好上位法與下位法之間的銜接配套問題，避免產生下位法照抄照搬上位法、下位法牴觸上位法等弊端；從橫向上講，需要解決好同一位階上的地方性法規相互之間的協調一致的問題，避免產生相互交叉和相互衝突。
三、堅持服務大局的原則
由於立法涉及各方面的利益和實際需要，因此在立法準備階段就要顧全大局，做好統籌兼顧、合理安排。但不同部門和不同人群基於自身利益的考慮，在立項與起草的有關問題上常常看法不同，甚至會發生激烈的爭議。在立項問題上，對列入立法規劃（計劃）的不同項目，各有不同的主張、建議和依據；有時即使對同一個立法項目是否列入立法規劃（計劃）也有不同的主張、建議和依據；有時對都同意列入立法規劃（計劃）的立法項目，是把它作為審議項目、預備項目還是調研項目也有不同的看法。在起草問題上，人們的爭論會更多、會更激烈，「立法中涉及權力的事，當仁不讓；涉及權利的事，決不相讓；涉及銀子的事（指收費等），死活不讓；涉及盡義務、負責任的事，安全禮讓」[5]。說到底，他們欠缺的是大局意識。大局意識能正確體現國家意志和人民意願，有利於維護和發展國家和人民的全局利益、長遠利益、根本利益。只有這些利益得到保障，個人利益、集體利益、局部利益的保護和發展才有基礎和保障。
那麼，當前的大局是什麼？地方立法準備階段如何顧全大局？在總結我國社會主義建設的實踐經驗和借鑑別國經驗的的基礎上，根據全面建設小康社會的新要求和我國社會出現的新趨勢新特點，我黨在強調繼續堅持以經濟建設為中心，不斷解放和發展生產力基礎上，又提出了構建包括民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處等內容在內的社會主義和諧社會。這就是當前的大局，即落實科學發展觀，在不斷解放和發展生產力的同時，構建社會主義和諧社會。在地方立法準備階段，堅持服務大局原則，就是把立項與起草的著力點放在圍繞以經濟建設為中心上，不斷促進經濟發展和社會進步，充分發揮其幫助構建完備法律體系的功能，促使做好立法工作，使立法臻於科學化，為構建社會主義和諧社會提供法制服務。
四、堅持立法民主的原則
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