摘要：城鎮和居民是構成我國的兩大基本群體，改革開放以來，城鄉居民收入差距趨於擴大。過大的城鄉收入差距已成為社會的障礙，社會公正與穩定，不利於發展。準確了解當前城鄉收入差距擴大的程度，探討城鄉收入差距擴大的原因，為現行對農政策的調整提供建議，具有十分重要的與現實意義。
關鍵詞：城鄉收入差距 公共產品 對農政策
一、城鄉收入差距擴大的程度
（一）以貨幣收入來衡量的城鄉收入差距
，反映城鄉居民收入水平的最主要的指標分別是城鎮居民家庭人均可支配收入和農村居民家庭人均純收入。從表1來看，2002年全國城鎮居民家庭人均可支配收入為7 703元，農民家庭人均純收入為2 476元。從這兩個指標來看，我國城鄉居民的收入差距相當大。城鎮人均收入是農民人均收入的3.11倍，城鄉收入差距大大超過了改革開放前的水平。1978年時城鄉居民人均收入比是2.57:1, 隨後而至的農村經濟改革大幅度提高了農民收入，致使城鄉人均收入差距在80年代前期出現了不斷縮小的變化。到1983年達到最低點1.82:1，隨後城鄉之間個人收入差距出現了10多年的不斷擴大的過程，僅1990年城鄉收入比較低為2.2:1，1994年最高為2.86:1。
表1、城鄉居民人均收入及其差距，1978-2002年
年份 農村名義人均收入 城鎮名義人均收入 農村居民消費價格指數(以1985年為１) 城鎮居民消費價格指數(以1985年為１) 農村實際人均收入 城鎮實際人均收入 城鄉名義人均收入比率 城鄉實際人均收入比率
1978 134 343 —— —— —— —— 2.57 ——
1979 160 387 —— —— —— —— 2.42 ——
1980 191 478 —— —— —— —— 2.50 ——
1981 223 492 —— —— —— —— 2.20 ——
1982 270 527 —— —— —— —— 1.95 ——
1983 310 564 —— —— —— —— 1.82 ——
1984 355 651 —— —— —— —— 1.83 ——
1985 398 739 1 1.00 398 739 1.86 1.86
1986 424 900 1.06 1.07 400 838 2.12 2.09
1987 463 1 002 1.13 1.16 410 861 2.16 2.10
1988 545 1 181 1.32 1.41 413 837 2.17 2.03
*** 602 1 376 1.58 1.63 381 842 2.29 2.21
1990 686 1 510 1.65 1.66 416 911 2.20 2.19
1991 709 1 701 1.69 1.74 420 978 2.40 2.33
1992 784 2 027 1.77 1.89 443 1 074 2.59 2.42
1993 922 2 577 2.01 2.19 459 1 175 2.80 2.56
1994 1 221 3 496 2.48 2.75 492 1 273 2.86 2.59
1995 1 578 4 283 2.91 3.21 542 1 335 2.71 2.46
1996 1 926 4 839 3.14 3.49 613 1 388 2.51 2.26
1997 2 090 5 160 3.22 3.60 649 1 435 2.47 2.21
1998 2 162 5 425 3.19 3.57 678 1 518 2.51 2.24
1999 2 210 5 854 3.14 3.53 704 1 658 2.65 2.36
2000 2 253 6 280 3.14 3.56 718 1 764 2.79 2.46
2001 2 366 6 860 3.17 3.58 746 1 916 2.90 2.57
2002 2 476 7 703 3.04 3.54 814 2 176 3.11 2.67
資料來源：（1）1978年-2001年農村名義人均收入和城鎮名義人均收入，農村居民消費價格指數和城鎮居民消費價格指數來自於《中國統計年鑑》（2002年） 中國統計出版社 北京；
（2）2002年農村名義人均收入和城鎮名義人均收入，農村居民消費價格指數和城鎮居民消費價格指數來自於國家統計局網站的《2002年國民經濟和社會發展統計公報》（2003-02-28）
（3）城鄉實際人均收入、城鄉名義人居收入比率和實際收入比率是由作者的。
從1995年起，城鄉收入差距出現了三年的下降，其根本原因是政府提高了農產品收購價格。1994年和1995年農產品的平均價格分別提高了40%和20%，糧食平均價格分別提高了47%和29%1。相應地，城鄉個人收入比率在1997年最低將至2.47：1，相對於1994年下降了39個百分點。然而，從1997年開始農產品收購價格一路走低，1997年下降4.5%, 1998年下降8%, 1999年下降12.2%, 2000年下降3.6%[1]，隨之而來的又是城鄉收入差距的回升。從表1可以看出，2001年的城鄉個人收入比率比1997年升高了43個百分點。2002年的3.11:1達到最高水平。按照世界銀行的有關報告，世界上多數國家城鄉收入的比率為1.5:1，這一比率超過2的極為罕見。國際勞工組織發表的1995年36個國家 的相關資料中介紹，中國是城鄉收入差距超過2：1的僅有的三個國家之一[2]。從城鄉居民收入增長速度來看，在1985到2002年期間，城鎮居民收入增長速度是農民收入增長速度的1.68倍，目前農民的收入水平僅相當於城鎮居民在1992-1993年的水平，比城鎮落後10年。從城鄉居民收入差距的絕對值來看，從1978年的相差209元到1992年的相差突破1 000元，再到1994年的相差突破2 000元、1997年的相差突破3 000元、2000年的相差突破4 000元，直到2002年相差突破5 000元。可以發現，城鄉居民收入差距呈加速度趨勢擴大。以上的城鄉收入差距比較值，扣除物價因素後，2002年城鎮人均收入則是農民人均收入的2.67倍；1985到2002年期間的城鎮居民收入增長速度則是農民收入增長速度的1.45倍；目前農民收入水平相當於城鎮居民在1985-1986年的水平，則比城鎮落後17年。
（二）、考慮到「公共產品」的排他性和「農民擴大再生產投資」後的城鄉收入差距
全社會家庭或個人可支配收入總額是用GDP衡量的全社會生產總量扣除公共產品支出後由個人支配和消費的部分。按照這個定義，由於我國城鄉之間以及城鄉內部在制度、市場和公共服務方面存在分割，在城市內被認定為的公共產品，可能在農村就不再具有公共產品的性質，「公共產品」具有了排他性，因而從這個意義上來講，可以將其看作是個人收入。我國城鄉收入中對這部分個人收入都不同程度上存在低估計的問題，城市較農村的低估計更大。這主要包括：住房歸算租金、補貼、醫療服務和養老金待遇。住房作為一種家庭財產，它既可以在市場上出租，以獲得市場租金，它也可以自住，獲得與同額市場租金帶來的效用，因而即使是自住，它帶來的效用也應該被看作為住戶收入的一部分。城鎮居民的收入不包括自有住房的歸算租金，也不包括公有住房的實物性補貼。二者相加，總共占城鎮居民貨幣收入的近30%。農戶收入中自有住房的歸算租金由此造成的低估幅度大約是農戶可支配收入的10%左右[3]。這樣以此計算，1993年，扣除物價因素後，城鄉人均收入差距的這部分的低估計值為681元。依此類推，2002年，這部分低估計值不少於2100元。農村中小學教育經費支出絕大部分由農民負擔，而城鎮居民應該繳納的所謂的教育集資款，實際上是由國家代交了。城鎮居民享受更多的教育補貼，而這部分補貼也沒有計算到城鎮住戶的實際收入中。以2002年為例，全國財政預算內教育撥款總數達3114億元，其中對農村義務教育的撥款達為990億元，占31.79%[4]，這一比例與占全國人口69.91%的農村人口比例相比，相差甚遠。農民醫療衛生支出幾乎全部以現金形式，很少享到城鎮中居民享受的醫療補貼。據1998年的一次全國衛生服務調查顯示：87.44％的農民沒有任何社會醫療保障，也就是說有7.5億農民被排斥在現有的醫療保障制度之外[5]。至於養老保險待遇，農民根本就享受不到。以2002年為例，中央財政用於基本養老保險基金的補助支出高達410億元[6]，但農民卻享受不到。
一般城鎮居民的個人收入主要用於消費和儲蓄，而農民的純收入除此以外，還要有一部分用於擴大再生產的支出。如果扣除農民擴大再生產的支出，城鄉收入差距將會更大。以2001年為例，農民家庭人均各種支出2 780元，其中家庭經營支出占696元，購置生產性固定資產支出78元，繳納稅費支出91元，非生活支出占到家庭支出總額的31％[1]。
中國社會院經濟所「收入分配課題組」在僅僅將自有住房的折算租金和公有住房的實物補貼以及城鎮職工的實物收入歸算到住戶收入中之後，計算出的1988年的城鄉人均收入比率為2.42, 比國家統計局公布的2.17要高出25個百分點[7]。可以想像，如果再把城鎮居民的醫療補貼，教育補貼、養老金待遇、農民擴大再生產的支出等因素考慮進出，城鄉收入差距之大會更加令人吃驚。很遺憾的是，由於在改革開放以來城鎮居民實物收入和實物補貼的變動情況的研究方面幾乎是一個空白，因而也就難以在考慮到「公共產品」的排他性和「農民擴大再生產投資」後準確測量中國城鄉收入差距的變化趨勢。但是一種基本的判斷是，如果將這兩種因素考慮在內，中國實際的城鄉收入差距要大得多。最近在北京師範大學召開的北京經濟學總會年會中，國家統計局副局長邱曉華做出一個迄今為止官方最高的判斷，他認為收入差距為6：1[8]。
二、對城鄉收入差距擴大的解釋
形成中國城鄉之間高居不下的收入差距的主要原因是現行的城鄉隔離的行政管理制度，除此之外，這樣幾個原因也是不容忽視的。第一、城鄉產業特性所決定；第二、非均衡發展戰略慣性的推動；第三、政府對農副產品價格的控制；第四，農村居民承受不合理的稅費負擔；第五，城鄉勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉。
（一）城鄉產業特性
目前農村雖然已經包含了多種產業，但農業在其經濟結構中依然占有重要地位。一產業與二、三產業的產品的收入需求彈性不同，一般農產品的收入需求彈性小於其它產品的收入需求彈性，隨著居民收入水平的提高，其恩格爾係數將不斷縮小，農民豐產但是卻不豐收，這就註定了經濟發展到一定程度，即解決溫飽後，農業的發展必然要慢於二、三產業的發展，如圖1所示[9]，1990年後一產業在GDP中的增加值比重明顯呈下降趨勢，2002年第一產業約占GDP的15%[10]，與 「六五」時期的平均31.4%相比下降一半多，相應的二、三產業則提高16.4個百分點。僅從這種產業特性來看，農業的發展與發展相比必然處於劣勢，農民收入增長速度也將慢於城鎮居民收入增長速度，農民的收入水平與城鎮居民收入水平相比逐漸拉大。
資料來源：經濟結構調整成效顯著 國家統計局網站（2002-10-04）
（二）非均衡發展戰略慣性的推動
經濟發展的中心已經由農業轉向工業，國家實力的競爭大多以工業指標來衡量。我國在很長一段時間內是依靠農業支持優先發展工業的，從1950年-1994年的45年時間內，國家通過工農業剪刀差大約取得20 100億元收入，加上同期的農業稅收入2 733億元，減去國家向農業投入的 5 346億元，國家一共體提取農業剩餘凈額1 7487億元，總計占第一產業GDP的25.2%[2]。這種非均衡發展戰略不僅使城市的產業快速發展，而且城市的各種基礎設施建設也不斷加強。近幾年儘管國家的農村電網改造等方面增加了投入，但國家所有大型電力、、通訊以及信息等基礎設施無不緊緊圍繞城市中心而展開。城鄉之間設施的差距不是縮小，而是擴大了。如果過去農村為發展所能提供的環境和條件與城市相差不大的話，那麼今天城市在基礎設施齊全、資金密集、信息暢通、市場活躍等方面優勢已經將農村遠遠拋在後面。企業為了追求效益，新項目的上馬普及都選擇在基礎設施條件較好的城市及其輻射地區。這樣，城鄉物質基礎的差距將繼續推動經濟的發展的差距進而推動城鄉收入的差距。
（三）政府對農副產品價格的控制
政府對農副產品價格的控制會直接影響到農村居民的收入增長幅度，從而進一步影響到城鄉之間收入差距甚至農村內部的收入分配的變動。從簡單的相關性來看，農村居民收入增長較快的幾年，也是城鄉之間收入差距縮小的幾年，同時也是農副產品的收購價格較大幅度上調的幾年。如表1所顯示，改革開放以來城鄉收入差距出現過兩次縮小，一次發生在1979年至1983年期間，城鄉收入比率下降了75個百分點；另一次發生在1995年至1997年，城鄉收入比率兩年中下降了39個百分點。與此同時發生的是農副產品收購價格的大幅度提高。相對於1978年，1983年農副產品收購價格提高了近50個百分點；相對於1993年，1997年農副產品收購價格提高幅度比農村消費價格指數的上升幅度高出近90個百分點。從1997年開始的城鄉收入差距的擴大趨勢又是與政府農副產品收購價格的不斷回落相關的。1997年-2000年，農副產品收購價格降低了25%，相應地城鄉之間人均收入比率上升了32個百分點[1]。
（四）農村居民承受不合理的稅費負擔
中國個人稅收的再分配功能不僅是很弱的，而且有擴大城鄉收入差距的作用。這一點在城鄉之間的個人稅負方面表現得尤為明顯。農民上繳的各類款項，大體可以分為4部分：第一部分是交給市以上政府的，主要包括需上繳國庫的農業稅和特產稅、農業開發基金，以及全市統一徵收的一級電排費和血防統籌費等。據統計資料計算在九十年代末期，全國每年大約為300億至400億元[1]。第二部分是鎮政府徵收的「五統」（儘管稅費改革取消了這些方面的收費，但增加了農業稅，實際上以農業稅的形式收取了這些費用）；村級提留，包括「三提」（公益金、公積金和村行政管理費），村共同生產費和村集資等。這一項，政府在九十年代末期的正式數字是600億元。第三部分是義務工負擔，每年大致在2 000億元以上。第四部分是各種名目的攤派和集資，這項負擔缺少全國性的數字。但是，保守地估計農民每年的稅費至少應在1 500億元以上。這樣人均就達到達200元以上[11]。如果將這一塊看作是農民上繳的個人收入所得稅，那麼，以2001年為例，我國的個人收入所得稅徵收總額就不是近1 000億元[1]，而是2500億元左右。這樣，在全部個人所得稅收入中，農民占了大約有60％。2001年城市居民的收入相當於農村居民收入的2.9倍，如果考慮到農民繳納的稅費的因素，則擴大到3.17倍。如此看來，通過這個層面的調節，使得城鄉居民的收入進一步拉大了。進一步比較，2001年除去農村居民承受的稅費負擔後的人均純收入只占城鄉居民人均可支配收入的32％，而個人收入所得稅則占了全部個人收入所得稅的60％。從納稅額占收入的比例來看，對農村居民來說這一比例遠高於城鎮居民。況且，從個人所得稅徵收起點來看，農民的年純收入不到2 500元，據個人所得稅收取的底線相差甚遠，但農民的農業收入卻要在未扣除生產成本的條件下交納8.4%的農業稅及農業稅附加（稅費改革後）[12]，這與其他行業17%的增值稅稅率相比，反差極大。因此說，儘管稅費改革在一定程度上縮小了城鄉收入差距，但現行的國家稅收政策實際上還在起到擴大城鄉之間收入差距的作用。
（五）城鄉勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉
根據奧肯法則，人口增長率每提高1個百分點，就要求國民經濟增長3個百分點，否則，就必然造成勞動力的閒置和浪費，並使得生活水平下降。2002年我國農業產值在GDP中占14.5%[10]，而據第五次全國人口普查顯示，農業人口在總人口中的比重是63.91%。過小的GDP比重和過大的人口比重嚴重不平衡。加之農村的經濟增長本來就比較慢，而且增長質量不高，難以承受不斷增加的人口負擔，物質財富的增長基本上被迅速增加的人口所消耗，導致經濟增長在較低的水平上徘徊。如果在沒有制度障礙的情況下，城鄉勞動生產率的差別會使農村勞動力不斷地流向城市。農村勞動力通過外出打工可以賺取更多的收入並且有助於緩解農村普遍存在的過剩勞動力問題，進而提高其它勞動力的勞動生產率，這無疑會有助於縮小城鄉之間的收入差距。而且，如果城市勞動力市場是競爭的，農村勞動力流入城市又有助於壓低城市勞動力的供給價格。這也起到了縮小城鄉之間個人收入差距的作用。但在中國，城鄉之間的制度籬笆是非常堅厚的，勞動力的流動成本很高，現行的剛性戶口管理制度，把農民牢牢地拴在土地上，使農民的遷徙自由和擇業自由受到了極大限制。現在雖然有所鬆動，管制不那麼嚴格了，但農民想變成一個真正的「城市人」，仍然是一種極不容易的事情。因為在戶口等級背後是重大的利益差別，比如就業、子女上學、住公房、吃補貼、使用公用設施等都大不一樣。在這種戶口利益分配機制的作用下，人們都企圖實現戶口等級的垂直方向躍遷。為了防止各級城鎮、市的人海之患，於是，一堵堵「高牆」矗立起來。正是由於中國城市勞動力市場的這種封閉性，以及對農村勞動力的歧視性和排斥性，使得農村勞動力流動和就業面對著巨大的艱難和風險。這也是中國城鄉收入差距長時期擴大的一個重要原因所在。三、調整對農政策 縮小城鄉收入差距
（一）加強對農業和結構的戰略性調整
農業和農村經濟結構戰略性調整主要指農業內部的農、林、牧、副、漁的調整和農村內部一、二、三產業的調整。農業內部的調整要本著比較優勢的原則，結合各地的具體實際情況特色、優勢農業；農村內部的調整主要是積極引導農村剩餘勞動力直接進入二、三產業，同時加速鄉鎮的結構調整。就具體措施而言，第一、國家應積極引導工商企業、包括外資進入農業，讓農戶作為第一車間，分享農產品加工轉化鏈條上的利潤，形成以龍頭企業帶動千家萬戶的農業產業化。第二、通過調整農村的產業政策，鼓勵建立農產品的深加工項目，改變農村單一輸出農產品的狀況，使資源得以充分利用，同時增加更多的就業機會。第三、還要完善農業化服務體系，建立靈敏而全面的農業信息，加快農業創新和推廣體制的改革，政府要承擔起對農民的培訓責任。第四、應積極扶持農村經濟合作組織，充分發揮各種農業協會等的作用，在農戶和企業之間架起「風險共擔、利益共享」的橋樑，為農業的產業化、標準化、規模化奠定基礎。第五、為鄉鎮企業的發展提供資金、稅收政策等「國民待遇」，引導鄉鎮企業與城鎮企業在分工上形成優勢互補。
（二）加大財政對農村的支持力度
將過去的農村支持城市、農業支持逐步轉變為城市反哺農村、工業反哺
農業。公共財政的「陽光」應該逐步照耀到農村。儘管我國還不很富裕，農村要
全部享受公共財政一時還做不到，但要逐步加大這方面的財政投入。第一、為保證農民得到切實的利益，要推進糧食流通體制改革，完善農產品市場體系，把通過流通環節的間接補貼改為對農民的直接補貼，進行直補試點。第二、加大資金投入，提高農村公共服務水平，今後文、衛、教方面的支出增量要重點投向農村。
第三、中央、地方各級政府應該設立農村、農業發展專項基金，加大對農業的投資（包括農村基礎設施和農業生產設施的建設）。第四、理順體制、精簡機構，實現「多予少取」。現在國家對農業的投入分財政、計劃、農業等不同部門進行，各條線自己拿錢辦項目，項目選定依靠自己的渠道來完成。事權和財權的分離，經常形成能幹事的沒錢、非專業的有錢的怪現象。因此，應把農業的職能交給農業部門辦，讓有限的資金髮揮最大的作用。
（三）繼續深化對農村稅費改革
農村稅費改革作為減輕農民負擔的一個有效措施，在十六屆三中全會公報中得以強調。免除農業特產稅在很多省市已經推廣，明年起將在全國範圍內實行。但是，農村稅費改革要繼續走下去，推行試點方案不是根本的解決之道，我們的農村稅費改革必須通過立法來避免黃宗羲所說的「積累莫返之害」。第一、積極探索新型的農村稅制，按照城鄉平等的原則改革農業稅收制度，儘快統一城鄉稅制。以1958年《農業稅條例》為基礎的40多年一貫制的農業稅收制度已不能適應改革發展的新形勢。當前，農業稅占全國稅收收入的比重大概只有5％左右[1]，與上世紀五、六十年代相比已經很小，取消農業稅的條件初步具備，可以允許並鼓勵有條件的地區降低農業稅率甚至取消農業稅，並可借鑑多數國家統一城鄉稅制的通行做法，廢除專門對農民徵收的各種農業稅和鄉統籌費、農村集資，將種田的農戶視同個體工商戶，徵收增值稅和個人所得稅。第二、深化鄉鎮機構改革，對鄉鎮支出情況的監督進行立法，並可在有條件的地區嘗試撤消鄉鎮一級政府機構。應該注意到的是稅費改革、減輕農民負擔的成敗還在於縣鄉機構能否有效精簡，能否大幅度減少吃農民稅費的人，否則即使國家把農業稅全免了，變相的其他稅種仍然會花樣迭出，農民仍難得到實惠。
（四）改變城鄉二元結構，還農民以真正的「國民待遇」
農村人口不減少，城鄉二元結構就難以改變,城鄉收入差距也難以縮小。據中科院可持續發展戰略組的一份報告指出，城市化還處於初期階段，要實現全面建設小康社會的任務，就必須在加速提高工業產值占GDP份額的同時，加速城市化率的增長，將城市人口和農村人口比例從現在的36∶64，轉換為2020年的55∶45。也就是說，只有年均增加一個百分點的城市化率，即每年至少有1200萬以上的農村人口轉化為城市人口，才有望實現這一目標[13]。 就具體工作而言：
第一、改革戶籍制度。以往戶籍制度的改革並沒有改變與農民身份有關的相應制度，如勞動用工制度、教育制度、財政制度和社會保障制度等；城市消費水平高，進城的農村人口承受不起。所以，改革現行城鄉分割的戶籍制度，必須以給予農民平等的公民權為基礎，把農村人口的社會流動納入到國家整體的社會流動，使農村人口的職業轉移與居住變遷、社會地位變遷同步進行。
第二、在2020年前，轉變二元經濟結構、縮小城鄉收入差距、改變城鄉人口比例不僅要求城市放開戶籍限制，吸納農民進城；更重要的應該是農村通過村莊公司化、鄉村城鎮化、城鄉移民等多種形式，主動加速農村城鎮化的進程。現在不少地方把鄉改成鎮，縣改成區，而實際上農民還是農民，關鍵是享受不到城市居民享受的政策，反而是地方政府借這一改變把集體土地變成國有土地，行了征地方便之實。城鎮化是大勢所趨，但是要切忌各地不合時宜、不顧實際情況的盲目跟近，新的城鎮建立起來要以一定的產業為依託。
第三、各地政府要取消對農民工進城務工的不合理限制和歧視性做法，對蓄意拖欠農民工工資的用工單位要依法處理。中國目前有１億多農村人口進入城鎮務工。農民工進城務工往往被要求辦理各種證件，如務工證、暫住證、健康證等，每一種證件都進行收費，農民苦不堪言（不久前各地公安部門公布的便民措施中，取消了暫住證）。政府部門要做好對農民工外出務工的組織、信息引導和技能培訓等服務性工作，簡化手續，減免收費。還要創造條件為進城打工的農民提供社會保障及子女教育等方面的服務。另外，還要允許所有離開家鄉進城務工的農民加入總工會在各地的分支機構，成為工會會員，發揮工會在維護進城務工人員合法權益方面的作用。
第四、建立新型的農村社保制度。隨著城鎮化的推進，現行以土地為基礎的農村社會保障越來越不適應經濟社會發展的需要。目前，應該積極試行由國家、集體、農民個人共同出資、合理負擔的農村養老制度和農村醫療保險制度，並結合農村扶貧政策和其他民政補貼政策，試行農民最低生活保障制度。
（五）提高農村居民的人力資本積累水平
人力資本對農民收入增長的越來越大。教育資源的匱乏使得農村居民接受教育的機會遠遠低於城鎮居民。農民改變身份與職業的主要途徑是接受高等或中等教育，這是被城鎮居民階層接納的基本條件。以初中文化程度為主的民工在城市中只能從事建築業、飲食業、服務業等重體力勞動，倍受歧視。中國參與城鎮化的農民是以民工還是以學生的身份，對中國社會安定有著重要的影響。隨著我國經濟結構的提升，對高素質人才的需求越來越多，對文化程度的要求越來越高，提高農民的文化程度，是增加農民社會流動的前提條件。各級財政應該加大對農村教育的轉移支付，特別是要加大貧困地區的教育投資，積極發揮「希望工程」等社會力量的作用，改善農村教育設施條件，增強師資力量。切實減輕農民的教育負擔。必須在保證九年義務教育的基礎上，開放中學社會辦學教育市場，形成一個充分競爭的高效的農村教育市場，降低農民接受教育的成本，力爭儘快普及農村高中教育，大幅度擴充高等教育的招生數量，為農民子弟真正融入城市社會奠定人力資源基礎。 同時，加強對農村的職業技術教育（正規與非正規的、學歷與非學歷的）也是提高農村勞動力素質，滿足農業產業化需求的當務之急。 主要：
[1]《統計年鑑》(2002年) 中國統計出版社 北京
[2] 國家發改委宏觀院課題組 《2002年收入分配研究熱點》 《經濟研究參考》2003年第66期
[3] 卡恩、李思勤： 《中國的收入和不均等——1988年至1995年住戶收入構成、分配和變化》載於趙人偉、李實，李思勤主編的《中國居民收入分配再研究》（1999年）中國財政經濟出版社 北京
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關鍵詞：城鄉收入差距 公共產品 對農政策
一、城鄉收入差距擴大的程度
（一）以貨幣收入來衡量的城鄉收入差距
，反映城鄉居民收入水平的最主要的指標分別是城鎮居民家庭人均可支配收入和農村居民家庭人均純收入。從表1來看，2002年全國城鎮居民家庭人均可支配收入為7 703元，農民家庭人均純收入為2 476元。從這兩個指標來看，我國城鄉居民的收入差距相當大。城鎮人均收入是農民人均收入的3.11倍，城鄉收入差距大大超過了改革開放前的水平。1978年時城鄉居民人均收入比是2.57:1, 隨後而至的農村經濟改革大幅度提高了農民收入，致使城鄉人均收入差距在80年代前期出現了不斷縮小的變化。到1983年達到最低點1.82:1，隨後城鄉之間個人收入差距出現了10多年的不斷擴大的過程，僅1990年城鄉收入比較低為2.2:1，1994年最高為2.86:1。
表1、城鄉居民人均收入及其差距，1978-2002年
年份 農村名義人均收入 城鎮名義人均收入 農村居民消費價格指數(以1985年為１) 城鎮居民消費價格指數(以1985年為１) 農村實際人均收入 城鎮實際人均收入 城鄉名義人均收入比率 城鄉實際人均收入比率
1978 134 343 —— —— —— —— 2.57 ——
1979 160 387 —— —— —— —— 2.42 ——
1980 191 478 —— —— —— —— 2.50 ——
1981 223 492 —— —— —— —— 2.20 ——
1982 270 527 —— —— —— —— 1.95 ——
1983 310 564 —— —— —— —— 1.82 ——
1984 355 651 —— —— —— —— 1.83 ——
1985 398 739 1 1.00 398 739 1.86 1.86
1986 424 900 1.06 1.07 400 838 2.12 2.09
1987 463 1 002 1.13 1.16 410 861 2.16 2.10
1988 545 1 181 1.32 1.41 413 837 2.17 2.03
*** 602 1 376 1.58 1.63 381 842 2.29 2.21
1990 686 1 510 1.65 1.66 416 911 2.20 2.19
1991 709 1 701 1.69 1.74 420 978 2.40 2.33
1992 784 2 027 1.77 1.89 443 1 074 2.59 2.42
1993 922 2 577 2.01 2.19 459 1 175 2.80 2.56
1994 1 221 3 496 2.48 2.75 492 1 273 2.86 2.59
1995 1 578 4 283 2.91 3.21 542 1 335 2.71 2.46
1996 1 926 4 839 3.14 3.49 613 1 388 2.51 2.26
1997 2 090 5 160 3.22 3.60 649 1 435 2.47 2.21
1998 2 162 5 425 3.19 3.57 678 1 518 2.51 2.24
1999 2 210 5 854 3.14 3.53 704 1 658 2.65 2.36
2000 2 253 6 280 3.14 3.56 718 1 764 2.79 2.46
2001 2 366 6 860 3.17 3.58 746 1 916 2.90 2.57
2002 2 476 7 703 3.04 3.54 814 2 176 3.11 2.67
資料來源：（1）1978年-2001年農村名義人均收入和城鎮名義人均收入，農村居民消費價格指數和城鎮居民消費價格指數來自於《中國統計年鑑》（2002年） 中國統計出版社 北京；
（2）2002年農村名義人均收入和城鎮名義人均收入，農村居民消費價格指數和城鎮居民消費價格指數來自於國家統計局網站的《2002年國民經濟和社會發展統計公報》（2003-02-28）
（3）城鄉實際人均收入、城鄉名義人居收入比率和實際收入比率是由作者的。
從1995年起，城鄉收入差距出現了三年的下降，其根本原因是政府提高了農產品收購價格。1994年和1995年農產品的平均價格分別提高了40%和20%，糧食平均價格分別提高了47%和29%1。相應地，城鄉個人收入比率在1997年最低將至2.47：1，相對於1994年下降了39個百分點。然而，從1997年開始農產品收購價格一路走低，1997年下降4.5%, 1998年下降8%, 1999年下降12.2%, 2000年下降3.6%[1]，隨之而來的又是城鄉收入差距的回升。從表1可以看出，2001年的城鄉個人收入比率比1997年升高了43個百分點。2002年的3.11:1達到最高水平。按照世界銀行的有關報告，世界上多數國家城鄉收入的比率為1.5:1，這一比率超過2的極為罕見。國際勞工組織發表的1995年36個國家 的相關資料中介紹，中國是城鄉收入差距超過2：1的僅有的三個國家之一[2]。從城鄉居民收入增長速度來看，在1985到2002年期間，城鎮居民收入增長速度是農民收入增長速度的1.68倍，目前農民的收入水平僅相當於城鎮居民在1992-1993年的水平，比城鎮落後10年。從城鄉居民收入差距的絕對值來看，從1978年的相差209元到1992年的相差突破1 000元，再到1994年的相差突破2 000元、1997年的相差突破3 000元、2000年的相差突破4 000元，直到2002年相差突破5 000元。可以發現，城鄉居民收入差距呈加速度趨勢擴大。以上的城鄉收入差距比較值，扣除物價因素後，2002年城鎮人均收入則是農民人均收入的2.67倍；1985到2002年期間的城鎮居民收入增長速度則是農民收入增長速度的1.45倍；目前農民收入水平相當於城鎮居民在1985-1986年的水平，則比城鎮落後17年。
（二）、考慮到「公共產品」的排他性和「農民擴大再生產投資」後的城鄉收入差距
全社會家庭或個人可支配收入總額是用GDP衡量的全社會生產總量扣除公共產品支出後由個人支配和消費的部分。按照這個定義，由於我國城鄉之間以及城鄉內部在制度、市場和公共服務方面存在分割，在城市內被認定為的公共產品，可能在農村就不再具有公共產品的性質，「公共產品」具有了排他性，因而從這個意義上來講，可以將其看作是個人收入。我國城鄉收入中對這部分個人收入都不同程度上存在低估計的問題，城市較農村的低估計更大。這主要包括：住房歸算租金、補貼、醫療服務和養老金待遇。住房作為一種家庭財產，它既可以在市場上出租，以獲得市場租金，它也可以自住，獲得與同額市場租金帶來的效用，因而即使是自住，它帶來的效用也應該被看作為住戶收入的一部分。城鎮居民的收入不包括自有住房的歸算租金，也不包括公有住房的實物性補貼。二者相加，總共占城鎮居民貨幣收入的近30%。農戶收入中自有住房的歸算租金由此造成的低估幅度大約是農戶可支配收入的10%左右[3]。這樣以此計算，1993年，扣除物價因素後，城鄉人均收入差距的這部分的低估計值為681元。依此類推，2002年，這部分低估計值不少於2100元。農村中小學教育經費支出絕大部分由農民負擔，而城鎮居民應該繳納的所謂的教育集資款，實際上是由國家代交了。城鎮居民享受更多的教育補貼，而這部分補貼也沒有計算到城鎮住戶的實際收入中。以2002年為例，全國財政預算內教育撥款總數達3114億元，其中對農村義務教育的撥款達為990億元，占31.79%[4]，這一比例與占全國人口69.91%的農村人口比例相比，相差甚遠。農民醫療衛生支出幾乎全部以現金形式，很少享到城鎮中居民享受的醫療補貼。據1998年的一次全國衛生服務調查顯示：87.44％的農民沒有任何社會醫療保障，也就是說有7.5億農民被排斥在現有的醫療保障制度之外[5]。至於養老保險待遇，農民根本就享受不到。以2002年為例，中央財政用於基本養老保險基金的補助支出高達410億元[6]，但農民卻享受不到。
一般城鎮居民的個人收入主要用於消費和儲蓄，而農民的純收入除此以外，還要有一部分用於擴大再生產的支出。如果扣除農民擴大再生產的支出，城鄉收入差距將會更大。以2001年為例，農民家庭人均各種支出2 780元，其中家庭經營支出占696元，購置生產性固定資產支出78元，繳納稅費支出91元，非生活支出占到家庭支出總額的31％[1]。
中國社會院經濟所「收入分配課題組」在僅僅將自有住房的折算租金和公有住房的實物補貼以及城鎮職工的實物收入歸算到住戶收入中之後，計算出的1988年的城鄉人均收入比率為2.42, 比國家統計局公布的2.17要高出25個百分點[7]。可以想像，如果再把城鎮居民的醫療補貼，教育補貼、養老金待遇、農民擴大再生產的支出等因素考慮進出，城鄉收入差距之大會更加令人吃驚。很遺憾的是，由於在改革開放以來城鎮居民實物收入和實物補貼的變動情況的研究方面幾乎是一個空白，因而也就難以在考慮到「公共產品」的排他性和「農民擴大再生產投資」後準確測量中國城鄉收入差距的變化趨勢。但是一種基本的判斷是，如果將這兩種因素考慮在內，中國實際的城鄉收入差距要大得多。最近在北京師範大學召開的北京經濟學總會年會中，國家統計局副局長邱曉華做出一個迄今為止官方最高的判斷，他認為收入差距為6：1[8]。
二、對城鄉收入差距擴大的解釋
形成中國城鄉之間高居不下的收入差距的主要原因是現行的城鄉隔離的行政管理制度，除此之外，這樣幾個原因也是不容忽視的。第一、城鄉產業特性所決定；第二、非均衡發展戰略慣性的推動；第三、政府對農副產品價格的控制；第四，農村居民承受不合理的稅費負擔；第五，城鄉勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉。
（一）城鄉產業特性
目前農村雖然已經包含了多種產業，但農業在其經濟結構中依然占有重要地位。一產業與二、三產業的產品的收入需求彈性不同，一般農產品的收入需求彈性小於其它產品的收入需求彈性，隨著居民收入水平的提高，其恩格爾係數將不斷縮小，農民豐產但是卻不豐收，這就註定了經濟發展到一定程度，即解決溫飽後，農業的發展必然要慢於二、三產業的發展，如圖1所示[9]，1990年後一產業在GDP中的增加值比重明顯呈下降趨勢，2002年第一產業約占GDP的15%[10]，與 「六五」時期的平均31.4%相比下降一半多，相應的二、三產業則提高16.4個百分點。僅從這種產業特性來看，農業的發展與發展相比必然處於劣勢，農民收入增長速度也將慢於城鎮居民收入增長速度，農民的收入水平與城鎮居民收入水平相比逐漸拉大。
資料來源：經濟結構調整成效顯著 國家統計局網站（2002-10-04）
（二）非均衡發展戰略慣性的推動
經濟發展的中心已經由農業轉向工業，國家實力的競爭大多以工業指標來衡量。我國在很長一段時間內是依靠農業支持優先發展工業的，從1950年-1994年的45年時間內，國家通過工農業剪刀差大約取得20 100億元收入，加上同期的農業稅收入2 733億元，減去國家向農業投入的 5 346億元，國家一共體提取農業剩餘凈額1 7487億元，總計占第一產業GDP的25.2%[2]。這種非均衡發展戰略不僅使城市的產業快速發展，而且城市的各種基礎設施建設也不斷加強。近幾年儘管國家的農村電網改造等方面增加了投入，但國家所有大型電力、、通訊以及信息等基礎設施無不緊緊圍繞城市中心而展開。城鄉之間設施的差距不是縮小，而是擴大了。如果過去農村為發展所能提供的環境和條件與城市相差不大的話，那麼今天城市在基礎設施齊全、資金密集、信息暢通、市場活躍等方面優勢已經將農村遠遠拋在後面。企業為了追求效益，新項目的上馬普及都選擇在基礎設施條件較好的城市及其輻射地區。這樣，城鄉物質基礎的差距將繼續推動經濟的發展的差距進而推動城鄉收入的差距。
（三）政府對農副產品價格的控制
政府對農副產品價格的控制會直接影響到農村居民的收入增長幅度，從而進一步影響到城鄉之間收入差距甚至農村內部的收入分配的變動。從簡單的相關性來看，農村居民收入增長較快的幾年，也是城鄉之間收入差距縮小的幾年，同時也是農副產品的收購價格較大幅度上調的幾年。如表1所顯示，改革開放以來城鄉收入差距出現過兩次縮小，一次發生在1979年至1983年期間，城鄉收入比率下降了75個百分點；另一次發生在1995年至1997年，城鄉收入比率兩年中下降了39個百分點。與此同時發生的是農副產品收購價格的大幅度提高。相對於1978年，1983年農副產品收購價格提高了近50個百分點；相對於1993年，1997年農副產品收購價格提高幅度比農村消費價格指數的上升幅度高出近90個百分點。從1997年開始的城鄉收入差距的擴大趨勢又是與政府農副產品收購價格的不斷回落相關的。1997年-2000年，農副產品收購價格降低了25%，相應地城鄉之間人均收入比率上升了32個百分點[1]。
（四）農村居民承受不合理的稅費負擔
中國個人稅收的再分配功能不僅是很弱的，而且有擴大城鄉收入差距的作用。這一點在城鄉之間的個人稅負方面表現得尤為明顯。農民上繳的各類款項，大體可以分為4部分：第一部分是交給市以上政府的，主要包括需上繳國庫的農業稅和特產稅、農業開發基金，以及全市統一徵收的一級電排費和血防統籌費等。據統計資料計算在九十年代末期，全國每年大約為300億至400億元[1]。第二部分是鎮政府徵收的「五統」（儘管稅費改革取消了這些方面的收費，但增加了農業稅，實際上以農業稅的形式收取了這些費用）；村級提留，包括「三提」（公益金、公積金和村行政管理費），村共同生產費和村集資等。這一項，政府在九十年代末期的正式數字是600億元。第三部分是義務工負擔，每年大致在2 000億元以上。第四部分是各種名目的攤派和集資，這項負擔缺少全國性的數字。但是，保守地估計農民每年的稅費至少應在1 500億元以上。這樣人均就達到達200元以上[11]。如果將這一塊看作是農民上繳的個人收入所得稅，那麼，以2001年為例，我國的個人收入所得稅徵收總額就不是近1 000億元[1]，而是2500億元左右。這樣，在全部個人所得稅收入中，農民占了大約有60％。2001年城市居民的收入相當於農村居民收入的2.9倍，如果考慮到農民繳納的稅費的因素，則擴大到3.17倍。如此看來，通過這個層面的調節，使得城鄉居民的收入進一步拉大了。進一步比較，2001年除去農村居民承受的稅費負擔後的人均純收入只占城鄉居民人均可支配收入的32％，而個人收入所得稅則占了全部個人收入所得稅的60％。從納稅額占收入的比例來看，對農村居民來說這一比例遠高於城鎮居民。況且，從個人所得稅徵收起點來看，農民的年純收入不到2 500元，據個人所得稅收取的底線相差甚遠，但農民的農業收入卻要在未扣除生產成本的條件下交納8.4%的農業稅及農業稅附加（稅費改革後）[12]，這與其他行業17%的增值稅稅率相比，反差極大。因此說，儘管稅費改革在一定程度上縮小了城鄉收入差距，但現行的國家稅收政策實際上還在起到擴大城鄉之間收入差距的作用。
（五）城鄉勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉
根據奧肯法則，人口增長率每提高1個百分點，就要求國民經濟增長3個百分點，否則，就必然造成勞動力的閒置和浪費，並使得生活水平下降。2002年我國農業產值在GDP中占14.5%[10]，而據第五次全國人口普查顯示，農業人口在總人口中的比重是63.91%。過小的GDP比重和過大的人口比重嚴重不平衡。加之農村的經濟增長本來就比較慢，而且增長質量不高，難以承受不斷增加的人口負擔，物質財富的增長基本上被迅速增加的人口所消耗，導致經濟增長在較低的水平上徘徊。如果在沒有制度障礙的情況下，城鄉勞動生產率的差別會使農村勞動力不斷地流向城市。農村勞動力通過外出打工可以賺取更多的收入並且有助於緩解農村普遍存在的過剩勞動力問題，進而提高其它勞動力的勞動生產率，這無疑會有助於縮小城鄉之間的收入差距。而且，如果城市勞動力市場是競爭的，農村勞動力流入城市又有助於壓低城市勞動力的供給價格。這也起到了縮小城鄉之間個人收入差距的作用。但在中國，城鄉之間的制度籬笆是非常堅厚的，勞動力的流動成本很高，現行的剛性戶口管理制度，把農民牢牢地拴在土地上，使農民的遷徙自由和擇業自由受到了極大限制。現在雖然有所鬆動，管制不那麼嚴格了，但農民想變成一個真正的「城市人」，仍然是一種極不容易的事情。因為在戶口等級背後是重大的利益差別，比如就業、子女上學、住公房、吃補貼、使用公用設施等都大不一樣。在這種戶口利益分配機制的作用下，人們都企圖實現戶口等級的垂直方向躍遷。為了防止各級城鎮、市的人海之患，於是，一堵堵「高牆」矗立起來。正是由於中國城市勞動力市場的這種封閉性，以及對農村勞動力的歧視性和排斥性，使得農村勞動力流動和就業面對著巨大的艱難和風險。這也是中國城鄉收入差距長時期擴大的一個重要原因所在。三、調整對農政策 縮小城鄉收入差距
（一）加強對農業和結構的戰略性調整
農業和農村經濟結構戰略性調整主要指農業內部的農、林、牧、副、漁的調整和農村內部一、二、三產業的調整。農業內部的調整要本著比較優勢的原則，結合各地的具體實際情況特色、優勢農業；農村內部的調整主要是積極引導農村剩餘勞動力直接進入二、三產業，同時加速鄉鎮的結構調整。就具體措施而言，第一、國家應積極引導工商企業、包括外資進入農業，讓農戶作為第一車間，分享農產品加工轉化鏈條上的利潤，形成以龍頭企業帶動千家萬戶的農業產業化。第二、通過調整農村的產業政策，鼓勵建立農產品的深加工項目，改變農村單一輸出農產品的狀況，使資源得以充分利用，同時增加更多的就業機會。第三、還要完善農業化服務體系，建立靈敏而全面的農業信息，加快農業創新和推廣體制的改革，政府要承擔起對農民的培訓責任。第四、應積極扶持農村經濟合作組織，充分發揮各種農業協會等的作用，在農戶和企業之間架起「風險共擔、利益共享」的橋樑，為農業的產業化、標準化、規模化奠定基礎。第五、為鄉鎮企業的發展提供資金、稅收政策等「國民待遇」，引導鄉鎮企業與城鎮企業在分工上形成優勢互補。
（二）加大財政對農村的支持力度
將過去的農村支持城市、農業支持逐步轉變為城市反哺農村、工業反哺
農業。公共財政的「陽光」應該逐步照耀到農村。儘管我國還不很富裕，農村要
全部享受公共財政一時還做不到，但要逐步加大這方面的財政投入。第一、為保證農民得到切實的利益，要推進糧食流通體制改革，完善農產品市場體系，把通過流通環節的間接補貼改為對農民的直接補貼，進行直補試點。第二、加大資金投入，提高農村公共服務水平，今後文、衛、教方面的支出增量要重點投向農村。
第三、中央、地方各級政府應該設立農村、農業發展專項基金，加大對農業的投資（包括農村基礎設施和農業生產設施的建設）。第四、理順體制、精簡機構，實現「多予少取」。現在國家對農業的投入分財政、計劃、農業等不同部門進行，各條線自己拿錢辦項目，項目選定依靠自己的渠道來完成。事權和財權的分離，經常形成能幹事的沒錢、非專業的有錢的怪現象。因此，應把農業的職能交給農業部門辦，讓有限的資金髮揮最大的作用。
（三）繼續深化對農村稅費改革
農村稅費改革作為減輕農民負擔的一個有效措施，在十六屆三中全會公報中得以強調。免除農業特產稅在很多省市已經推廣，明年起將在全國範圍內實行。但是，農村稅費改革要繼續走下去，推行試點方案不是根本的解決之道，我們的農村稅費改革必須通過立法來避免黃宗羲所說的「積累莫返之害」。第一、積極探索新型的農村稅制，按照城鄉平等的原則改革農業稅收制度，儘快統一城鄉稅制。以1958年《農業稅條例》為基礎的40多年一貫制的農業稅收制度已不能適應改革發展的新形勢。當前，農業稅占全國稅收收入的比重大概只有5％左右[1]，與上世紀五、六十年代相比已經很小，取消農業稅的條件初步具備，可以允許並鼓勵有條件的地區降低農業稅率甚至取消農業稅，並可借鑑多數國家統一城鄉稅制的通行做法，廢除專門對農民徵收的各種農業稅和鄉統籌費、農村集資，將種田的農戶視同個體工商戶，徵收增值稅和個人所得稅。第二、深化鄉鎮機構改革，對鄉鎮支出情況的監督進行立法，並可在有條件的地區嘗試撤消鄉鎮一級政府機構。應該注意到的是稅費改革、減輕農民負擔的成敗還在於縣鄉機構能否有效精簡，能否大幅度減少吃農民稅費的人，否則即使國家把農業稅全免了，變相的其他稅種仍然會花樣迭出，農民仍難得到實惠。
（四）改變城鄉二元結構，還農民以真正的「國民待遇」
農村人口不減少，城鄉二元結構就難以改變,城鄉收入差距也難以縮小。據中科院可持續發展戰略組的一份報告指出，城市化還處於初期階段，要實現全面建設小康社會的任務，就必須在加速提高工業產值占GDP份額的同時，加速城市化率的增長，將城市人口和農村人口比例從現在的36∶64，轉換為2020年的55∶45。也就是說，只有年均增加一個百分點的城市化率，即每年至少有1200萬以上的農村人口轉化為城市人口，才有望實現這一目標[13]。 就具體工作而言：
第一、改革戶籍制度。以往戶籍制度的改革並沒有改變與農民身份有關的相應制度，如勞動用工制度、教育制度、財政制度和社會保障制度等；城市消費水平高，進城的農村人口承受不起。所以，改革現行城鄉分割的戶籍制度，必須以給予農民平等的公民權為基礎，把農村人口的社會流動納入到國家整體的社會流動，使農村人口的職業轉移與居住變遷、社會地位變遷同步進行。
第二、在2020年前，轉變二元經濟結構、縮小城鄉收入差距、改變城鄉人口比例不僅要求城市放開戶籍限制，吸納農民進城；更重要的應該是農村通過村莊公司化、鄉村城鎮化、城鄉移民等多種形式，主動加速農村城鎮化的進程。現在不少地方把鄉改成鎮，縣改成區，而實際上農民還是農民，關鍵是享受不到城市居民享受的政策，反而是地方政府借這一改變把集體土地變成國有土地，行了征地方便之實。城鎮化是大勢所趨，但是要切忌各地不合時宜、不顧實際情況的盲目跟近，新的城鎮建立起來要以一定的產業為依託。
第三、各地政府要取消對農民工進城務工的不合理限制和歧視性做法，對蓄意拖欠農民工工資的用工單位要依法處理。中國目前有１億多農村人口進入城鎮務工。農民工進城務工往往被要求辦理各種證件，如務工證、暫住證、健康證等，每一種證件都進行收費，農民苦不堪言（不久前各地公安部門公布的便民措施中，取消了暫住證）。政府部門要做好對農民工外出務工的組織、信息引導和技能培訓等服務性工作，簡化手續，減免收費。還要創造條件為進城打工的農民提供社會保障及子女教育等方面的服務。另外，還要允許所有離開家鄉進城務工的農民加入總工會在各地的分支機構，成為工會會員，發揮工會在維護進城務工人員合法權益方面的作用。
第四、建立新型的農村社保制度。隨著城鎮化的推進，現行以土地為基礎的農村社會保障越來越不適應經濟社會發展的需要。目前，應該積極試行由國家、集體、農民個人共同出資、合理負擔的農村養老制度和農村醫療保險制度，並結合農村扶貧政策和其他民政補貼政策，試行農民最低生活保障制度。
（五）提高農村居民的人力資本積累水平
人力資本對農民收入增長的越來越大。教育資源的匱乏使得農村居民接受教育的機會遠遠低於城鎮居民。農民改變身份與職業的主要途徑是接受高等或中等教育，這是被城鎮居民階層接納的基本條件。以初中文化程度為主的民工在城市中只能從事建築業、飲食業、服務業等重體力勞動，倍受歧視。中國參與城鎮化的農民是以民工還是以學生的身份，對中國社會安定有著重要的影響。隨著我國經濟結構的提升，對高素質人才的需求越來越多，對文化程度的要求越來越高，提高農民的文化程度，是增加農民社會流動的前提條件。各級財政應該加大對農村教育的轉移支付，特別是要加大貧困地區的教育投資，積極發揮「希望工程」等社會力量的作用，改善農村教育設施條件，增強師資力量。切實減輕農民的教育負擔。必須在保證九年義務教育的基礎上，開放中學社會辦學教育市場，形成一個充分競爭的高效的農村教育市場，降低農民接受教育的成本，力爭儘快普及農村高中教育，大幅度擴充高等教育的招生數量，為農民子弟真正融入城市社會奠定人力資源基礎。 同時，加強對農村的職業技術教育（正規與非正規的、學歷與非學歷的）也是提高農村勞動力素質，滿足農業產業化需求的當務之急。 主要：
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