摘要：由於監管不力，一些地區社會醫療機構遍地開花且魚龍混雜，非法行醫者乘虛而入。這些非法行醫者絕大多數不具備或沒有領取《醫療機構執業許可證》，甚至沒有執業醫師資格，但他們卻在城鄉結合部租間民房，掛塊白布，擺點藥品，就對外「開診大吉」。這些「醫師」以搞接生、人流、取環的居多，並大量使用假藥、劣藥，且有亂收費行為，常常造成醫療事故，嚴重擾亂醫療秩序，危害市民身體健康。近年來，衛生行政部門雖然多次對非法行醫活動進行專項治理和打擊，取締了一大批非法行醫的診所和游醫，但非法行醫現象仍大量存在，非法行醫需要長效管理。筆者結合自己工作的實踐和體會，談談行政執法中打擊非法行醫應注意的問題。⑴
1．無證行醫和非法行醫的概念
無證行醫是指醫療機構和衛技人員未經有關的衛生許可，沒有取得必需的許可證照、證件就從事醫療活動。就人員具體是指醫師無《醫師執業證書》、護士無《中華人民共和國護士執業證書》、外國醫師來華行醫無《外國醫師短期行醫許可證》，鄉村醫生無《鄉村醫生執業資格證書》，衛技人員從事婚前醫學檢查、遺傳病診斷、產前診斷、結紮手術和終止妊娠手術無《母嬰保健技術考核合格證書》，從事家庭接生的人員無《家庭接生員技術合格證書》。就醫療機構是指無《醫療機構執業許可證》，從事婚前醫學檢查、遺傳病診斷、產前診斷、結紮手術和終止妊娠手術和家庭接生以及出具《母嬰保健法》規定的婚前醫學檢查證明、新生兒出生醫學證明和醫學技術鑑定證明的無《母嬰保健技術服務執業許可證》。
非法行醫是指不合法地從事醫療活動，具體是指違反《中華人民共和國執業醫師法》（以下簡稱醫師法）、《中華人民共和國母嬰保健法》、《醫療機構管理條例》(以下簡稱《條例》)等有關衛生法律法規的行為。因此，筆者認為無證行醫屬於非法行醫的範疇，應該是非法行醫的一部分。打擊非法行醫重點是取締無證行醫。
2．取締無證行醫最關鍵的是診療行為的取證。
根據《醫療機構管理條例實施細則》(以下簡稱《細則》)第八十八條的解釋：診療活動是指通過各種檢查，使用藥物、器械及手術等方法，對疾病作出判斷和消除疾病、緩解病情、減輕痛苦、改善功能、延長生命、幫助患者恢復健康的活動。因此，診療行為可以分成醫療檢查、診斷和治療行為三個方面。判斷是否有診斷行為的比較明確的證據應該是書寫病歷，進行診斷，出具處方，使用藥物及手術等方法醫療檢查和治療行為比較明確，使用醫療器械進行醫療檢查則存在爭議。常見問題是使用聽診器、血壓計是否是醫療行為，使用××測試儀測試缺鈣或者貧血是否是醫療行為等。我國衛生部尚沒有對此作出行政解釋。而國外，比如日本厚生省就解釋使用血壓計是醫療行為。
3．如何開展打擊非法行醫的監督檢查
根據《條例》，非法行醫主要應包括下列6個方面：
1) 未取得《醫療機構執業許可證》擅自執業的。
2) 逾期不校驗《醫療機構執業許可證》仍從事診療活動的，或者拒不校驗的。
3) 出賣、轉讓、出借《醫療機構執業許可證》的。
4) 診療活動超出登記範圍的。
5) 使用非衛生技術人員從事醫療衛生技術工作的。
6) 出具虛假證明文件的。
根據《醫師法》，非法行醫應包括下列2個方面：
1) 未經批准擅自開辦醫療機構行醫。
2) 或者非醫師行醫的。
根據《母嬰保健法》未取得國家頒發的有關合格證書的，有下列行為之一：
(一)從事婚前醫學檢查、遺傳病診斷、產前診斷或者醫學技術鑑定的；
(二)施行終止妊娠手術的；
(三)出具《母嬰保健法》規定的有關醫學證明的。或者出具有關虛假醫學證明或者進行胎兒性別鑑定的。
根據以上非法行醫的主要表現形式，查處非法行醫的執法監督檢查一般應包括下列幾個方面：
⑴檢查醫療機構執業許可證：檢查法人名稱是否已經更換、核對診療科目是否與診療行為一致、是否有逾期不校驗、以及出賣、轉讓、出借《醫療機構執業許可證》的行為。
⑵執業醫師資格或者使用非衛生技術人員從事醫療衛生技術工作的認定：應檢查身份證、學歷證書、醫學專業技術職稱證書、執業醫師或者執業護士資格證書和註冊證書，檢查註冊證書中的執業地點、執業類別、執業範圍。
⑶對醫療機構和醫療機構負責人尚需要核查是否由下列情況:
1) 不能獨立承擔民事責任的單位；
2) 正在服刑或者不具有完全民事行為能力的個人；
3) 醫療機構在職、因病退職或者停薪留職的醫務人員；
4) 發生二級以上醫療事故未滿五年的醫務人員；
5) 因違反有關法律、法規和規章，已被吊銷執業證書的醫務人員；
6) 被吊銷《醫療機構執業許可證》的醫療機構法定代表人或者主要負責人；
7) 省、自治區、直轄市政府衛生行政部門規定的其他情形。
⑷醫療技術主要檢查:
1) 從事婚前醫學檢查、遺傳病診斷、產前診斷或者醫學技術鑑定的；
2) 施行終止妊娠手術的；
3) 未經批准擅自開展人類輔助生殖技術。
4．監督檢查時應注意的幾個問題：執法監督檢查應有針對性，根據《醫師法》、《條例》《細則》應主要關注以下7個方面：
（一）因擅自執業曾受過衛生行政部門處罰；
（二）擅自執業的人員為非衛生技術專業人員；
（三）擅自執業時間在三個月以上；
（四）給患者造成傷害；
（五）使用假藥、劣藥矇騙患者；
（六）以行醫為名騙取患者錢物；
（七）省、自治區、直轄市衛生行政部門規定的其它情形。
因為這些問題都影響行政處罰的裁量。
5．如何取締無證行醫
根據1998年12月8日衛生部給四川省衛生廳「關於《醫療機構管理條例》執行中有關問題的批覆」衛生行政部門對未經批准擅自開辦醫療機構行醫或者非醫師行醫的違法行為進行取締，是一種行政強制措施，不是行政處罰。根據衛生部行政解釋：條例中「責令其停止執業活動」應視同為取締。所謂行政強制措施，是指行政主體為了實現一定的行政目的，而對特定的行政相對人或特定的物作出的，以限制權利和科以義務為內容的，臨時性的強制行為。而實際內容應當是沒收非法財物。如果行政機關僅僅作出依法取締的決定，而不沒收當事人的非法財物，當事人仍然可以進行非法行為。沒收當事人的非法財物也就實際上取締了非法組織。因此，取締無證行醫重點在於沒收非法所得和藥品、器械。⑵ ⑶
6．非法行醫的其他形式
6．1中外合資、合作醫療機構或以合同方式經營診療項目應由誰來批准
根據《中外合資、合作醫療機構管理暫行辦法》(中華人民共和國衛生部、對外貿易經濟合作部2000年5月15日第11號令頒發，自2000年7月1日起施行)：未經衛生部和外經貿部批准，成立中外合資、合作醫療機構並開展醫療活動或以合同方式經營診療項目的，視同非法行醫，按《條例》和《細則》及有關規定進行處罰。
6．2外國醫師來華短期行醫
根據《外國醫師來華短期行醫暫行管理辦法》(1992年10月7日衛生部令第24號發布)第三條外國醫師來華短期行醫必須經過註冊，取得《外國醫師短期行醫許可證》。未經註冊由所在地設區的市級以上衛生行政部門予以取締，沒收非法所得，並處以10000元以下罰款
1．無證行醫和非法行醫的概念
無證行醫是指醫療機構和衛技人員未經有關的衛生許可，沒有取得必需的許可證照、證件就從事醫療活動。就人員具體是指醫師無《醫師執業證書》、護士無《中華人民共和國護士執業證書》、外國醫師來華行醫無《外國醫師短期行醫許可證》，鄉村醫生無《鄉村醫生執業資格證書》，衛技人員從事婚前醫學檢查、遺傳病診斷、產前診斷、結紮手術和終止妊娠手術無《母嬰保健技術考核合格證書》，從事家庭接生的人員無《家庭接生員技術合格證書》。就醫療機構是指無《醫療機構執業許可證》，從事婚前醫學檢查、遺傳病診斷、產前診斷、結紮手術和終止妊娠手術和家庭接生以及出具《母嬰保健法》規定的婚前醫學檢查證明、新生兒出生醫學證明和醫學技術鑑定證明的無《母嬰保健技術服務執業許可證》。
非法行醫是指不合法地從事醫療活動，具體是指違反《中華人民共和國執業醫師法》（以下簡稱醫師法）、《中華人民共和國母嬰保健法》、《醫療機構管理條例》(以下簡稱《條例》)等有關衛生法律法規的行為。因此，筆者認為無證行醫屬於非法行醫的範疇，應該是非法行醫的一部分。打擊非法行醫重點是取締無證行醫。
2．取締無證行醫最關鍵的是診療行為的取證。
根據《醫療機構管理條例實施細則》(以下簡稱《細則》)第八十八條的解釋：診療活動是指通過各種檢查，使用藥物、器械及手術等方法，對疾病作出判斷和消除疾病、緩解病情、減輕痛苦、改善功能、延長生命、幫助患者恢復健康的活動。因此，診療行為可以分成醫療檢查、診斷和治療行為三個方面。判斷是否有診斷行為的比較明確的證據應該是書寫病歷，進行診斷，出具處方，使用藥物及手術等方法醫療檢查和治療行為比較明確，使用醫療器械進行醫療檢查則存在爭議。常見問題是使用聽診器、血壓計是否是醫療行為，使用××測試儀測試缺鈣或者貧血是否是醫療行為等。我國衛生部尚沒有對此作出行政解釋。而國外，比如日本厚生省就解釋使用血壓計是醫療行為。
3．如何開展打擊非法行醫的監督檢查
根據《條例》，非法行醫主要應包括下列6個方面：
1) 未取得《醫療機構執業許可證》擅自執業的。
2) 逾期不校驗《醫療機構執業許可證》仍從事診療活動的，或者拒不校驗的。
3) 出賣、轉讓、出借《醫療機構執業許可證》的。
4) 診療活動超出登記範圍的。
5) 使用非衛生技術人員從事醫療衛生技術工作的。
6) 出具虛假證明文件的。
根據《醫師法》，非法行醫應包括下列2個方面：
1) 未經批准擅自開辦醫療機構行醫。
2) 或者非醫師行醫的。
根據《母嬰保健法》未取得國家頒發的有關合格證書的，有下列行為之一：
(一)從事婚前醫學檢查、遺傳病診斷、產前診斷或者醫學技術鑑定的；
(二)施行終止妊娠手術的；
(三)出具《母嬰保健法》規定的有關醫學證明的。或者出具有關虛假醫學證明或者進行胎兒性別鑑定的。
根據以上非法行醫的主要表現形式，查處非法行醫的執法監督檢查一般應包括下列幾個方面：
⑴檢查醫療機構執業許可證：檢查法人名稱是否已經更換、核對診療科目是否與診療行為一致、是否有逾期不校驗、以及出賣、轉讓、出借《醫療機構執業許可證》的行為。
⑵執業醫師資格或者使用非衛生技術人員從事醫療衛生技術工作的認定：應檢查身份證、學歷證書、醫學專業技術職稱證書、執業醫師或者執業護士資格證書和註冊證書，檢查註冊證書中的執業地點、執業類別、執業範圍。
⑶對醫療機構和醫療機構負責人尚需要核查是否由下列情況:
1) 不能獨立承擔民事責任的單位；
2) 正在服刑或者不具有完全民事行為能力的個人；
3) 醫療機構在職、因病退職或者停薪留職的醫務人員；
4) 發生二級以上醫療事故未滿五年的醫務人員；
5) 因違反有關法律、法規和規章，已被吊銷執業證書的醫務人員；
6) 被吊銷《醫療機構執業許可證》的醫療機構法定代表人或者主要負責人；
7) 省、自治區、直轄市政府衛生行政部門規定的其他情形。
⑷醫療技術主要檢查:
1) 從事婚前醫學檢查、遺傳病診斷、產前診斷或者醫學技術鑑定的；
2) 施行終止妊娠手術的；
3) 未經批准擅自開展人類輔助生殖技術。
4．監督檢查時應注意的幾個問題：執法監督檢查應有針對性，根據《醫師法》、《條例》《細則》應主要關注以下7個方面：
（一）因擅自執業曾受過衛生行政部門處罰；
（二）擅自執業的人員為非衛生技術專業人員；
（三）擅自執業時間在三個月以上；
（四）給患者造成傷害；
（五）使用假藥、劣藥矇騙患者；
（六）以行醫為名騙取患者錢物；
（七）省、自治區、直轄市衛生行政部門規定的其它情形。
因為這些問題都影響行政處罰的裁量。
5．如何取締無證行醫
根據1998年12月8日衛生部給四川省衛生廳「關於《醫療機構管理條例》執行中有關問題的批覆」衛生行政部門對未經批准擅自開辦醫療機構行醫或者非醫師行醫的違法行為進行取締，是一種行政強制措施，不是行政處罰。根據衛生部行政解釋：條例中「責令其停止執業活動」應視同為取締。所謂行政強制措施，是指行政主體為了實現一定的行政目的，而對特定的行政相對人或特定的物作出的，以限制權利和科以義務為內容的，臨時性的強制行為。而實際內容應當是沒收非法財物。如果行政機關僅僅作出依法取締的決定，而不沒收當事人的非法財物，當事人仍然可以進行非法行為。沒收當事人的非法財物也就實際上取締了非法組織。因此，取締無證行醫重點在於沒收非法所得和藥品、器械。⑵ ⑶
6．非法行醫的其他形式
6．1中外合資、合作醫療機構或以合同方式經營診療項目應由誰來批准
根據《中外合資、合作醫療機構管理暫行辦法》(中華人民共和國衛生部、對外貿易經濟合作部2000年5月15日第11號令頒發，自2000年7月1日起施行)：未經衛生部和外經貿部批准，成立中外合資、合作醫療機構並開展醫療活動或以合同方式經營診療項目的，視同非法行醫，按《條例》和《細則》及有關規定進行處罰。
6．2外國醫師來華短期行醫
根據《外國醫師來華短期行醫暫行管理辦法》(1992年10月7日衛生部令第24號發布)第三條外國醫師來華短期行醫必須經過註冊，取得《外國醫師短期行醫許可證》。未經註冊由所在地設區的市級以上衛生行政部門予以取締，沒收非法所得，並處以10000元以下罰款
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