[摘要] 發展 城市軌道 交通 的核心 問題 是籌集資金。深圳軌道交通4號線建設項目是 中國 首例成功運用BOT融資模式建設的非贏利性大型基礎設施項目,本文闡述了BOT融資模式在4號線建設中的 應用 ,剖析了每個階段的具體做法。將土地和物業開發與BOT相結合是4號線融資模式的獨到之處,增加了BOT成功的可能性,這對我國類似項目的開發建設有借鑑意義。
[關鍵詞]軌道交通;融資模式;BOT
1 引言
發展城市軌道交通的核心問題是籌集資金[1]。長期以來我國軌道交通發展緩慢主要是受資金困擾。軌道交通投資巨大,僅靠政府投資是不現實的。為了解決資金問題,加快我國軌道交通建設的步伐,國務院辦公廳下發了《關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[2003]81號),提出「實行投資渠道和投資主體多元化,鼓勵 社會 資本以合資、合作或委託經營等方式參與軌道交通投資、建設和經營」。
目前 ,我國正在積極探索多種方式拓寬軌道交通建設的籌資渠道,BOT模式是 研究 的熱點[2]。軌道交通是一種非贏利性基礎設施,並且當今世界大部分軌道交通是虧損運營,不具備穩定持續的現金流,因此傳統的BOT建設模式在實踐中往往難以取得成功。深圳軌道交通4號線建設運用了一種新的BOT融資模式,即BDOT(建設-開發-運營-移交)模式,將軌道交通周邊土地、物業開發與BOT相結合。這是我國第一個將BOT付諸實施的軌道交通項目,並在公共設施用地與周邊土地開發的結合方面進行了一次有益的嘗試。
2 項目融資概述
2.1 項目概況和融資背景
根據《深圳市城市軌道交通建設規劃》[3],深圳市遠景規劃城市軌道交通 網絡 由15條線路組成,總長365公里。深圳軌道交通一期工程由1號線的東段和4號線的南段組成,正線總長度為21.8公里,總投資115.53億元,政府投資70%,其餘30%由政府擔保向銀行貸款。在2004年底完成軌道交通一期工程的基礎上,近中期(至2010年)即軌道交通二期工程將建設1號線續建工程、2號線、3號線、4號線續建工程、11號線共五條線路,線路全長120.7公里,總投資370億元左右。如果仍採用地鐵一期工程的投融資模式,在未來的5-8年內,政府每年需要投資60-80億元,加上地鐵線路營運初期的補貼,軌道投資將近100億元。這不僅不利於軌道交通可持續性的發展,而且將使深圳市背上沉重的財政負擔。
按照國辦發[2003]81號文件精神,根據原國家計委公布的《關於試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》和原外經貿部制定的《關於以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》([1994]外經貿法函字第89號)等政策的規定,2002年8月29日,深圳市政府三屆65次常務會議正式做出了引進境內外投資、加快深圳市軌道交通建設的決策。
根據市政府常務會議精神,軌道交通4號線擬採用政府及個人聯合的PPP投資機制,與香港地鐵公司(簡稱港鐵)聯合進行建設。深圳市軌道交通4號線南起皇崗口岸,北至龍華新城中心,穿越深圳中心區,全長約20.5公里,其中二期續建工程長約16公里,計劃總投資58億元。根據國家相關政策和深圳市公用事業特許經營的有關規定,深圳市人民政府通過公開招募投資者以及資質審查和意向談判,2004年1月15日,深圳市人民政府和和港鐵簽署了《關於深圳市軌道交通4號線投資建設運營的原則性協議》,原則上確定了以授予特許經營權的方式由港鐵投資、建設、運營深圳軌道交通4號線35年(建設期5年,運營期30年)。在此協議的基礎上,深港雙方於2004年初開始就土地開發模式、監管、風險防範等重要 內容 進行了近一年的艱苦談判,最終簽署了《深圳軌道交通4號線特許經營協議》。
2.2 建設原則
2.2.1 多元化投資原則
投資多元化有利於減輕政府投資負擔,提高財政資金的使用效率;符合國家關於進一步開放城市軌道交通市場的改革精神;有助於提高軌道交通經營效益,實現自負盈虧,形成良性循環,是軌道交通經營體制改革的方向。
2.2.2 專業化建設原則
專業化的委託建設,採取招標方式選擇地鐵建設公司,是地鐵建設體制發展的方向。從深圳市的實際來看,建設近中期軌道交通網絡需要專業化的地鐵建設公司,需要堅持培養和引進並重的原則。
2.2.3 相對集中運營原則
在多元化的投資體制下,股東要實現投資回報就要選擇效率最優的地鐵建設、運營方式。一個城市由一家營運公司獨家經營會缺少激勵和約束機制,營運公司太多則形不成規模效益,運營成本就會提高。按照深圳市地鐵投資建設的規模,參照國內相關經驗,培育一家政府參股的運營公司,再引進一家有經驗的運營公司(如港鐵),二者適度競爭,有利於提高軌道交通網絡的運營效率。
2.2.4 政府統一管理原則
管理體制既包括監督職能,也包括服務職能。在多元化投資框架下,政府的統一管理主要體現在:第一,統一制定和引導實施軌道交通線網的總體規劃、近中期發展規劃;第二,統一管理軌道交通網絡的共享設施,包括控制中心、線網性大修綜合基地、部分供電設施;第三,統一制定和協調軌道交通網絡建設和運營技術標準。
3 項目融資基本框架
根據深港達成的原則性協議,以授予特許經營權的方式由港鐵投資、建設、運營深圳軌道交通4號線35年(建設期5年,運營期30年)。港鐵負責4號線續建工程的全額投資,同時為保障4號線的統一運營,4號線一期將租賃給港鐵運營。基於軌道交通項目的公益性質及長期運營虧損的特徵,深圳市將以BOT融資方式的一種新型模式———BDOT(建設-開發-運營-移交)項目融資模式開發,即整個項目將以資本金投入、銀行貸款、軌道交通運營收入及沿線站點部分土地開發的增值收益等作為主要現金流來源,由港鐵負責建設、開發、運營4號線前30年。投資主體包括深圳市政府和以港鐵為代表的社會投資者,其投融資建設模式如圖1所示。
4 BDOT融資模式的應用
4.1 BDOT融資模式簡介
BDOT是「Build,Development,Operate,Transfer」的簡稱,其與傳統BOT的不同之處是多了開發這一環節,將軌道交通周邊土地、物業開發與BOT相結合。該模式與傳統的BOT融資建設模式相比,其特點在於政府在特許經營權中向項目承包建設方授予了項目相關產業和區域的開發權,以開發權來支持非贏利性基礎設施的建設,確保穩定的資金流[4]。
4號線BDOT運作流程如圖2所示。2004年初到2005年初為準備階段,主要工作為原則性協議和特許經營權協議的簽訂;2005年到2010年為建設階段,主要工作為軌道交通4號線的技術研究、設計、招標、施工及項目竣工和試運營工作,由港鐵投資的獨資項目公司組織實施;2005年到2040年,配合軌道交通4號線的建設和運營,由深圳市政府劃撥土地,港鐵進行土地開發;2010年到2040年為運營階段,由港鐵負責組織運營;2040年為移交的里程碑。為了保證移交工作的順利進行,建議深圳市政府將移交準備工作提前,使運營階段與移交階段有5年的時間搭接。可見,開發伴隨運營的整個過程,為運營的正常進行提供資金保障。
[關鍵詞]軌道交通;融資模式;BOT
1 引言
發展城市軌道交通的核心問題是籌集資金[1]。長期以來我國軌道交通發展緩慢主要是受資金困擾。軌道交通投資巨大,僅靠政府投資是不現實的。為了解決資金問題,加快我國軌道交通建設的步伐,國務院辦公廳下發了《關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[2003]81號),提出「實行投資渠道和投資主體多元化,鼓勵 社會 資本以合資、合作或委託經營等方式參與軌道交通投資、建設和經營」。
目前 ,我國正在積極探索多種方式拓寬軌道交通建設的籌資渠道,BOT模式是 研究 的熱點[2]。軌道交通是一種非贏利性基礎設施,並且當今世界大部分軌道交通是虧損運營,不具備穩定持續的現金流,因此傳統的BOT建設模式在實踐中往往難以取得成功。深圳軌道交通4號線建設運用了一種新的BOT融資模式,即BDOT(建設-開發-運營-移交)模式,將軌道交通周邊土地、物業開發與BOT相結合。這是我國第一個將BOT付諸實施的軌道交通項目,並在公共設施用地與周邊土地開發的結合方面進行了一次有益的嘗試。
2 項目融資概述
2.1 項目概況和融資背景
根據《深圳市城市軌道交通建設規劃》[3],深圳市遠景規劃城市軌道交通 網絡 由15條線路組成,總長365公里。深圳軌道交通一期工程由1號線的東段和4號線的南段組成,正線總長度為21.8公里,總投資115.53億元,政府投資70%,其餘30%由政府擔保向銀行貸款。在2004年底完成軌道交通一期工程的基礎上,近中期(至2010年)即軌道交通二期工程將建設1號線續建工程、2號線、3號線、4號線續建工程、11號線共五條線路,線路全長120.7公里,總投資370億元左右。如果仍採用地鐵一期工程的投融資模式,在未來的5-8年內,政府每年需要投資60-80億元,加上地鐵線路營運初期的補貼,軌道投資將近100億元。這不僅不利於軌道交通可持續性的發展,而且將使深圳市背上沉重的財政負擔。
按照國辦發[2003]81號文件精神,根據原國家計委公布的《關於試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》和原外經貿部制定的《關於以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》([1994]外經貿法函字第89號)等政策的規定,2002年8月29日,深圳市政府三屆65次常務會議正式做出了引進境內外投資、加快深圳市軌道交通建設的決策。
根據市政府常務會議精神,軌道交通4號線擬採用政府及個人聯合的PPP投資機制,與香港地鐵公司(簡稱港鐵)聯合進行建設。深圳市軌道交通4號線南起皇崗口岸,北至龍華新城中心,穿越深圳中心區,全長約20.5公里,其中二期續建工程長約16公里,計劃總投資58億元。根據國家相關政策和深圳市公用事業特許經營的有關規定,深圳市人民政府通過公開招募投資者以及資質審查和意向談判,2004年1月15日,深圳市人民政府和和港鐵簽署了《關於深圳市軌道交通4號線投資建設運營的原則性協議》,原則上確定了以授予特許經營權的方式由港鐵投資、建設、運營深圳軌道交通4號線35年(建設期5年,運營期30年)。在此協議的基礎上,深港雙方於2004年初開始就土地開發模式、監管、風險防範等重要 內容 進行了近一年的艱苦談判,最終簽署了《深圳軌道交通4號線特許經營協議》。
2.2 建設原則
2.2.1 多元化投資原則
投資多元化有利於減輕政府投資負擔,提高財政資金的使用效率;符合國家關於進一步開放城市軌道交通市場的改革精神;有助於提高軌道交通經營效益,實現自負盈虧,形成良性循環,是軌道交通經營體制改革的方向。
2.2.2 專業化建設原則
專業化的委託建設,採取招標方式選擇地鐵建設公司,是地鐵建設體制發展的方向。從深圳市的實際來看,建設近中期軌道交通網絡需要專業化的地鐵建設公司,需要堅持培養和引進並重的原則。
2.2.3 相對集中運營原則
在多元化的投資體制下,股東要實現投資回報就要選擇效率最優的地鐵建設、運營方式。一個城市由一家營運公司獨家經營會缺少激勵和約束機制,營運公司太多則形不成規模效益,運營成本就會提高。按照深圳市地鐵投資建設的規模,參照國內相關經驗,培育一家政府參股的運營公司,再引進一家有經驗的運營公司(如港鐵),二者適度競爭,有利於提高軌道交通網絡的運營效率。
2.2.4 政府統一管理原則
管理體制既包括監督職能,也包括服務職能。在多元化投資框架下,政府的統一管理主要體現在:第一,統一制定和引導實施軌道交通線網的總體規劃、近中期發展規劃;第二,統一管理軌道交通網絡的共享設施,包括控制中心、線網性大修綜合基地、部分供電設施;第三,統一制定和協調軌道交通網絡建設和運營技術標準。
3 項目融資基本框架
根據深港達成的原則性協議,以授予特許經營權的方式由港鐵投資、建設、運營深圳軌道交通4號線35年(建設期5年,運營期30年)。港鐵負責4號線續建工程的全額投資,同時為保障4號線的統一運營,4號線一期將租賃給港鐵運營。基於軌道交通項目的公益性質及長期運營虧損的特徵,深圳市將以BOT融資方式的一種新型模式———BDOT(建設-開發-運營-移交)項目融資模式開發,即整個項目將以資本金投入、銀行貸款、軌道交通運營收入及沿線站點部分土地開發的增值收益等作為主要現金流來源,由港鐵負責建設、開發、運營4號線前30年。投資主體包括深圳市政府和以港鐵為代表的社會投資者,其投融資建設模式如圖1所示。
4 BDOT融資模式的應用
4.1 BDOT融資模式簡介
BDOT是「Build,Development,Operate,Transfer」的簡稱,其與傳統BOT的不同之處是多了開發這一環節,將軌道交通周邊土地、物業開發與BOT相結合。該模式與傳統的BOT融資建設模式相比,其特點在於政府在特許經營權中向項目承包建設方授予了項目相關產業和區域的開發權,以開發權來支持非贏利性基礎設施的建設,確保穩定的資金流[4]。
4號線BDOT運作流程如圖2所示。2004年初到2005年初為準備階段,主要工作為原則性協議和特許經營權協議的簽訂;2005年到2010年為建設階段,主要工作為軌道交通4號線的技術研究、設計、招標、施工及項目竣工和試運營工作,由港鐵投資的獨資項目公司組織實施;2005年到2040年,配合軌道交通4號線的建設和運營,由深圳市政府劃撥土地,港鐵進行土地開發;2010年到2040年為運營階段,由港鐵負責組織運營;2040年為移交的里程碑。為了保證移交工作的順利進行,建議深圳市政府將移交準備工作提前,使運營階段與移交階段有5年的時間搭接。可見,開發伴隨運營的整個過程,為運營的正常進行提供資金保障。
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